鄱阳湖湿地保护相关法律问题研究

杨 威 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州 341000）

摘要：江西鄱阳湖湿地盲目围垦和滥捕等行为，造成了水土流失严重，旱涝灾害频繁，生态环境恶化，资源利用效率低，经济发展缓慢等区域性的环境与发展不协调问题，对鄱阳湖区发展构成了日益严重的威胁。本文主要探讨造成鄱阳湖湿地生态恶化的法律原因，并探讨完善鄱阳湖湿地法律制度继而解决鄱阳湖的生态恶化问题，最终从制度上解决鄱阳湖生态安全问题。

关键词：鄱阳湖 湿地立法 生态保护 流域管理

随着经济社会的快速发展，鄱阳湖湿地的生态环境却在不断地遭到破坏，湖泊的无序围垦、水体污染以及富营养化等生态环境问题已经成为世人日益关注的焦点和共同的挑战。鄱阳湖湿地的生态环境保护必须要有健全的法律制度作保障，加强鄱阳湖生态环境保护立法问题的研究则具有非常重要的价值和意义。

一、鄱阳湖湿地保护存在的问题

鄱阳湖是我国目前最大的淡水湖泊，位于长江中下游结合部和江西省北部,它汇聚赣江、抚河、信江、修水和铙河五大水系,经调蓄后由湖口注入长江,形成完整的鄱阳湖水系，对长江中下游蓄洪、排洪和调洪发挥重要用。然而近年来随着人们对鄱阳湖周边的环境破坏，导致鄱阳湖湿地的生态环境日趋恶化。

（一）鄱阳湖低水位日益加剧

鄱阳湖流域降水减少，长江上游来水偏少，以及人类活动引起江河湖底床下切等因素影响，使得鄱阳湖水位持续下降。鄱阳湖水文分局监测显示，2009年10月12日，鄱阳湖水位控制站星子站水位为9.81米，比2008年同期低3.86米，比历年同期平均水位低了5米。1期低水位的反复影响，导致湿地面积大幅度下降，严重影响了鄱阳湖湿地生态系统正常运行。湿地干燥、板结，河汊和草洲中的洼地干枯、硬化，威胁湿地动植物的生存。很多农田因湖水位低无水可取，部分农村水井干涸，沿湖近百万人口饮水困难；航道干枯，通航不畅，严重影响水上航运。

（二）水质污染日趋严重

近年来，由于上游工业污水排量加大、城镇居民生活污水排放以及农药化肥污染等因素的影响，鄱阳湖水质逐年下降。2007年江西省废污水排放量达25.8亿吨，根据水质调查报告，鄱阳湖水质呈现有机营养类污染，主要污染物为总磷、总氮、高锰酸盐指数、生化需氧量。2于总磷、总氮的过量积聚，水体营养化处于中营养状态。鄱阳湖水质污染导致湿地生态功能逐渐衰退，不仅造成巨大的生态经济损失，更直接危害到我们的饮水安全。

（三）湿地生态环境问题日渐严峻

破坏鄱阳湖湿地生态环境的情况有很多，其中主要有以下三种：一是无序利用渔业资源。近年来，围湖造堰随处可见，非法围堰不仅是对鄱阳湖野生渔业资源的一种野蛮掠夺，破坏了野生鱼类的正常洄游繁衍和鄱阳湖候鸟的食物源，而且严重影响湖面行洪。二是不当利用湿地。自2000年以来，鄱阳湖区12个县市中的11个县市通过招商引资的方式，在鄱阳湖湿地大量种植速生杨。速生杨的种植明显改变湿地性质，使湿地旱化，对候鸟安全迁徙不利，严重损害鄱阳湖的生态环境，目前已经出现“杨树增多，鸟类减少”的现象。三是过度采砂。鄱阳湖沿湖地区的一些政府为了地方利益，公开拍卖湖区的采砂权，只收钱不问后果。这种过度的挖砂，加剧了对湖滩植被的破坏，加剧了鄱阳湖水底的“沙漠化”，引起河势的变化。进一步引起水位的降低及其他水文情势的改变，并可能破坏地表水与地下水补给平衡，对河道的航运功能、取水功能、水利功能、生态环境功能等都将产生影响。

二、鄱阳湖湿地生态问题的法律原因分析

目前已有的地方湿地保护立法中大部分都没有体现湿地保护立法的理念，导致一些地方的湿地保护立法流于形式。对鄱阳湖湿地的保护，虽然江西省于04年颁布了《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，但该条例对鄱阳湖湿地生态环境的改善仍然没有起到应有的作用。

（一）湿地保护的立法过于零散

由于国家缺乏统一立法，缺乏对地方立法的统一指导，使得国家和地方的湿地立法缺乏一致性。《鄱阳湖湿地保护条例》是属于地方性的法规，因效力等级低下与偏重于个别较重大的湿地的单独保护，就很难形成全国性有效的法律制度。法律效力层次的低下使法律制度的执行力降低，也就直接影响了湿地的环境保护。缺乏鄱阳湖湿地国家立法的统一指导，会使该《条例》的实施大打折扣。

（二）湿地的保护范围不明确

《鄱阳湖湿地保护条例》中第三条中虽然定义了鄱阳湖湿地的概念，但是对鄱阳湖湿地的保护范围规定的却不明确，第三条第二款规定：本条例所称鄱阳湖湿地区域，是指鄱阳湖丰水期水体所能覆盖的区域范围，具体范围由省人民政府确定。这样规定使鄱阳湖湿地的保护范围在法律规范中不具有明确性，因为区域范围由人民政府确定，这样湿地范围的确定就具有很大的主观性，对鄱阳湖湿地环境的保护会很不利。因为不明确湿地的范围，在执法和守法方面就失去一个衡量标准，人们不知道怎样去判断一块地方是否湿地，在无法判断的时候，自然也就不会把法律执行和遵守的很理想。所以湿地范围的不明确将直接引起湿地法律制度的实施效果不尽人意。

（三）地方立法中未将湿地作为一个生态系统加以保护

《鄱阳湖湿地保护条例》中对湿地的保护缺乏系统性和整体性，没有较好地将湿地作为一个完整的生态系统来加以保护。现有立法主要是关于对湿地各构成要素保护与合理利用的规定，这也是目前我国湿地立所共有的问题。将湿地作为一个生态系统保护的理念并未构建于地方立法中。因而导致真正能够起到保护湿地、实现可持续发展的法律却没有几个,正如有的学者所说的那样在中国并不缺少环境法,而是缺少能够作为中国可持续发展的合理的环境法。由于在立法的价值理念上没有较好地考虑湿地本身固有的生态自然规律,尊重湿地作为一个生态系统的要求,对湿地的保护往往是顾此失彼,使湿地这种集土壤、水、动植物甚至微生物等要素而形成的生态系统,受到严重影响,湿地生态系统质量下降,生物多样功能受损,使众多的所谓的“合理利用”湿地活动并不合理。

（四）湿地的管理体制和湿地保护的具体制度不健全

1、鄱阳湖湿地的管理体制不顺

《鄱阳湖湿地保护条例》在总则中也有对综合协调机构的规定，但是原则性过强，缺乏可操作性。湿地保护管理和开发利用的牵涉面广、部门较多,至今尚未形成有效的协调机制。在现行立法体制下,湿地归林业部门,同时不同资源要素由不同机关分支管理,环保、土地、林业、渔政、交通、卫生等部门都有可能涉及。相关湿地保护的法律法规不协调的现象仍屡见不鲜，使得在执法和守法的实践中往往导致适用法律冲突，难以有个衡量的标准来适用它。而且立法上的不协调导致管理适用的法律依据不统一，给执法监督的执行带来了困难，也因此导致了监督的疏漏。经常使得各个部门在湿地保护方面出现利益的争夺，以及互相推委的现象。这就要求需要有个统一的管理机关行使管理职责，才能使管理的种种弊端相对减少。

由于不同地区之间,不同部门之间,在湿地保护、利用等方面的目标不同,利益不同,矛盾较为突出,这不仅不利于湿地整体的保护,有时还会加剧破坏，影响湿地的科学管理。

2、湿地环境影响评价制度不完善

尽管我国已经颁布实施了一系列有关环境影响评价的法律法规,特别是《环境影响评价法》,它以专门法的形式确立了我国的环境影响评价制度,力求从源头防止环境污染和生态破坏,但从对湿地环境和生态系统的保护来看似乎并不理想。鄱阳湖湿地不合理开发利用带来的诸多环境问题令人堪忧,从2004年到2009年，鄱阳湖湿地的周边环境不仅没有得到改善，反而变本加厉。其中原因可能很多,但有一点可以肯定,与湿地环境影响评价制度的不健全密切相关,针对湿地这样一个脆弱、敏感的特殊生态系统,现行的环境影响评价制度是有缺陷的,不能较好地适用于湿地环境影响评价。《鄱阳湖湿地保护条例》中有环评的规定，但还是和《环境影响评价法》的环评内容一致。目前所开展的湿地资源开发环境影响评价,大部分仅从大气、水、土壤、动植物资源等方面进行单一的影响评价,然后在此基础上进行评价,它忽略了湿地环境的整体性、影响累积性以及非正常情况下的环境影响评价,特别是它没有将后代人因素纳入环境影响评价的范围进行可持续的环境影响评价，这样就形成单个开发项目顺利通过环境影响评价,而湿地区域的整体环境质量恶化、湿地生态系统破坏的结果。3

3、湿地保护规划不健全

鄱阳湖湿地是一种有其自然与历史成因的客体，它的存在对调蓄长江水量有很大作用，对湿地周边的环境维护也有重要作用。因此，开发鄱阳湖湿地应在长江流域综合规划的指导下，服从国土规划的总体安排。

《鄱阳湖湿地保护条例》第二章是湿地保护规划的规定，规划中只对湿地保护与合理利用总体规划和专业规划作了些原则性规定。而且第二章有关规划的条文，大多是关于规划审批和规划监督的，对湿地规划的生态因素等考虑的甚少，也没有把湿地规划与长江流域综合规划相结合，缺乏规划的整体性。这样就不能起到规划的环境保护作用，而且因为可操作性不强，使湿地保护规划大多是停留在制度层面上而没有得以很好的执行。湿地保护规划不能起到湿地环境维护的预防作用。

4、公众参与的预留空间不足

《鄱阳湖湿地保护条例》中公众参与的预留空间不足。《条例》第九条规定：“省人民政府鄱阳湖湿地保护综合协调机构和鄱阳湖湿地区域人民政府应当加强对鄱阳湖湿地保护的宣传教育工作，鼓励、支持单位和个人从事鄱阳湖湿地保护的科研、教育、宣传等活动，对在鄱阳湖湿地保护工作中做出突出贡献的单位或者个人，给予表彰、奖励。”第十条规定：“任何单位和个人都有保护湿地生态环境和湿地资源的义务，并有权对破坏湿地生态环境和湿地资源的行为进行检举和控告。”这样的规定还是套用了环境基本法中有关公众参与的规定，太过老套，不利于实施，也起不到公众制约湿地破坏的行为。4

三、鄱阳湖湿地法律制度的完善

（一）明确我国鄱阳湖湿地保护法的效力层级

国家立法和地方立法相结合。根据湿地资源和我国政府体制的特点，湿地法律法规必须能平衡各方之间的利益，协调各地保护和开发工作，所以我国鄱阳湖湿地保护和利用必须通过国家统一立法来实现。在我国，对于森林和海洋等两大生态系统都通过专门立法予以保护，那么作为同样重要的湿地，我们也要给予同等待遇，赋予其法律（狭义）的地位，使其权威性有所增加，应由全国人大及其常委会制订较为合适，把鄱阳湖湿地保护的法律地位提高一个层次，再与《鄱阳湖湿地保护条例》相结合，这样在执法和守法方面的效果可能会更尽人意。

（二）严格界定湿地保护范围

湿地法律概念界定直接影响着湿地保护范围，与我国而言，对湿地范围的界定应该既与国际接轨，又要符合我国国情，并要具有较强的可操作性。根据《湿地公约》湿地立法中的法律概念和范围定义为：湿地是指具有调节水温状况，庇护野生动植物等生态功能，以保护生态系统和野生动植物为主要目的的常年或季节性的天然水体、积水地段和人工水体。《鄱阳湖湿地保护条例》中湿地的定义应与《湿地公约》中湿地定义所确定的范围相一致，而且《条例》中对“湿地区域范围由省人民政府确定”的规定可以删除，对湿地区域的界定有更多的客观性，使鄱阳湖湿地范围具有明确性，这样湿地的范围加以法律的确定，就有利于湿地的保护。

（三）创设新型的湿地法律调整机制

湿地环境问题的产生主要是由于人类没有正确处理好人与自然关系和人与人的关系,从而导致的人与自然关系紧张和恶化，当代环境污染、生态破坏和资源紧缺问题实际上是人与自然关系的失调、失控的恶化,造成这种结果的原因之一就是现行环境资源法律调整机制的失灵或无效。因此,防治包括湿地环境在内的环境污染、从根本上促进人与自然关系的改进和改善,就必须通过立法创设新型的环境资源法律调整机制。这种机制是在现行政府调整机制和市场调整机制的基础上引入的社会调整机制,形成以生态化方法为特色的环境资源法调整机制,它要求综合对待生态系统的各组成成分,综合考虑社会、经济、自然的需要和价值,综合采用多学科的知识和方法,综合运用行政的、市场的和社会的调整手段,来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题,以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益,实现人与自然的和谐共处。这种调整机制模式可弥补行政调整和市场调整的不足，建立“人与自然和谐相处”的新型的人与自然关系的法律保障。鄱阳湖湿地立法可确立上述调整机制为湿地资源法调整机制，克服现行有关湿地分散立法调整机制的一些缺陷,从维护整体湿地生态系统的高度来规范与湿地有关的各种行为,以便更有效地保护和可持续利用湿地资源。5

（四）具体制度的完善

1、建立综合协调和流域管理体制

鄱阳湖管理体制存在的一个突出问题是多部门管理，管理权限混杂，而且部门之间缺少协作。应鉴流域综合管理(integrated catchment management,ICM)模式,将湖区流域看作一个整体,将湖区所涉及的所有环境、经济和社会问题纳入流域管理的范畴、过程和战略计划,集成流域土地资源、水资源、自然资源和生态资源的统一管理,以最大限度地达到流域社会经济发展和生态环境保护、自然资源可持续利用的目的。必须重新调控公共资源的管理,而且要结合整个流域的社会经济发展,并将利益相关方整合到一起,进一步明确公安、经贸、交通、海事、水利、林业等部门及乡镇的职责任务,要树立正确的政绩观和发展观,制订绿色GDP统计核算体系。在鄱阳湖自然保护、生态功能保护区内推行各级行政领导“离任生态审计制度”,建立一种自然环境保护和生态功能建设的责任追究制度。

2、完善湿地环评制度

推行湿地资源开发可持续发展环境评价，湿地环境影响评价应当重视长期与代际影响评价,紧密结合对湿地环境容量的控制,选择确定有利于湿地可持续利用影响评价因子和标准；同时,完善湿地战略环境评价内容,具体项目环境影响评价虽有效,但整体作用有限,只有同时开展政策、规划、计划层次上的战略环境评价才是减少湿地环境污染和生态破坏的有效措施。《环境影响评价法》虽将环境影响评价的范围由单纯的建设项目扩大到对环境有影响的一些规划,但遗憾的是,政策和计划并未纳入《环境影响评价法》规定的环境影响评价对象,因此,江西湿地专门立法对湿地战略环境评价对象可以延伸至对湿地有影响的一些政策和计划,通过完善湿地资源环境影响评价制度,来减少对湿地减少环境污染和生态破坏,实现对湿地资源的保护和可持续利用。

3、制定独立的湿地生态建设规划

首先，应把生态规划理念介入到湿地规划中。如何保护与恢复湿地生态景观,充分发挥湿地潜能,体现景区特色是整个规划设计的关键所在。本着生态设计的思想,以完整保存、保护为基本目标,以修复区域的生态环境、改善保护区的水质状况为根本立足点。在湿地保护与恢复的生态设计中,从总体至细部合理配置自然资源、人文资源,营造可持续的生态景观体系,促进区域的社会经济和精神文明建设,实现社会效益、生态效益和经济效益的协调发展。

其次，应明确生态规划的原则和基本内容。

明确生态规划的原则，一是要保护湿地的生物多样性。保护湿地生物多样性是生态规划设计的首要原则。湿地的生态规划设计要为各种湿地生物的生存提供最大的生息空间,营造最适宜发展的环境空间,对生境的改变应控制在最小的程度和范围,尽量保持和恢复湿地的原生态环境,提高湿地生物物种的多样性。二是，保持整个湿地生态系统的完整性和连贯性。湿地系统与其他生态系统一样,由生物群落和无机环境组成。在湿地整体规划中,应综合考虑各方面因素,以和谐为宗旨,包括规划的形式与内部结构、生物多样性与适应性、景观功能与环境功能之间的和谐等。保证湿地生物生态廊道的通畅,保持湿地与周边自然环境的连贯性;保持湿地水域环境和陆域环境的完整性,避免湿地环境的过分分割而造成的环境退化,保护湿地生态的循环体系和缓冲保护带,避免城市发展对湿地环境的过度干扰生态景观的规划设计,必须建立在对人与自然之间相互作用的最大程度的理解之上,因此调查研究原有环境是湿地景观规划前必不可少的环节,是做好湿地景观规划的前提条件。这样,在保持了自然生态不受破坏的同时,又满足了人需求,最大限度地使人与自然融洽共存,这才是真正意义上的保持了湿地系统的完整性。

明确生态规划的内容，主要在于两个方面。一是优化湿地植物配置。植物,是生态系统的基本成分之一,因此植物配置是湿地系统景观规划的重要一环。对湿地景观进行生态规划,在植物配置方面,一是应考虑植物种类的多样性,二是尽量采用本地植物。二是建立水岸线及岸边环境的规划。岸边环境是湿地系统与其他环境的过渡,岸边环境的规划,是湿地景观规划中需要精心考虑的一个方面。在有些水体景观规划中,岸线采用混凝土砌筑的方法,以避免池水漫溢。6

4、明确湿地资源开发利用中的禁限条款

可以借鉴《黑龙江省湿地保护条例》中关于禁限条款的规定，把对湿地的禁止行为集合规定：禁止在湿地范围内从事下列活动：任意排放湿地水资源；破坏鱼类等水生生物洄游通道和野生动物的重要繁殖区及栖息地；擅自采砂、取土、放牧、烧荒、砍伐林木、采集国家或者省重点保护的野生植物；候鸟越冬期在湿地自然保护区的捕捞行为；向湿地自然保护区内排放污水、向湿地及周边水域投放可能危害水体、水生生物的化学物品；向湿地及其周边范围内倾倒固体废弃物；其他破坏湿地的行为。

5、完善湿地保护公众参与制度

完善社会公众监督机制不仅要靠立法的规制和政府的监管，更要依靠社会公众的参与，包括公民环保意识的提高，从而外化为主动保护资源和环境的行为，避免破坏资源与环境等现象的发生。在湿地保护及监管的过程中，要充分体现公众参与原则，并且公众的参与应该贯穿于湿地保护的全过程，包括事前预防的公众广泛参与、事中监管的信息公开和社会监督、事后法律责任追究过程中的公民维权。我国的湿地保护立法应当将公众参与列入原则性的规定，并通过具体的制度来实现公众参与，比如意见征询与公告监督制度、听证会制度等。7

参考文献:

[1]胡遥云 欧阳青.鄱阳湖生态湿地保护存在的问题及对策[J].理论导报.2010(1)

[2]周照华.鄱阳湖生态经济区环境现状及对策建议[J].九江学院学报.2009(3)

[3]姜文来.湿地资源开发环境影响评价研究[J].重庆环境科学.1997,19(5)

[4]徐丽媛.浅析《江西省鄱阳湖湿地保护条例》.武汉大学环境法研究网.2004

[5]郭会玲,许岚.江苏省湿地保护地方立法现状及其完善[J].林业资源管理.2009(12)

[6]熊作明.湿地保护与恢复的生态规划[J].安徽农学通报.2007(3)

[7]徐小玲. 中美湿地保护的立法比较[J].科技信息,2010,(6)

作者简介：

杨威（1983-），女，江西理工大学环境与资源保护法学专业2008级硕士研究生。

1胡遥云,欧阳青.鄱阳湖生态湿地保护存在的问题及对策[J].理论导报.2010(1)

2周照华.鄱阳湖生态经济区环境现状及对策建议[J].九江学院学报.2009(3)

3 姜文来.湿地资源开发环境影响评价研究[J].重庆环境科学.1997,19(5)

4 徐丽媛.浅析《江西省鄱阳湖湿地保护条例》.武汉大学环境法研究网.2004

5 郭会玲,许岚.江苏省湿地保护地方立法现状及其完善[J].林业资源管理.2009(12)

6 熊作明.湿地保护与恢复的生态规划[J].安徽农学通报.2007(3)

7 徐小玲.中美湿地保护的立法比较[J].科技信息,2010,(6)