自然保护区管理机构的角色定位

戈华清 （南京信息工程大学公共管理学院法律，南京 210044）

摘要：由于现有法律规范对自然保护区管理机构没有予以明确定性，尽管从理论上讲，自然保护区管理机构应属于行政执法机构或“事业单位”，至少不是营利性或经营性的实体组织。但在实践中，由于法律规定的缺失或模糊性，也由于自然保护区所带来的巨大的利益趋动，自然保护区管理机构在大多情况下充当与管理者与经营者的二重角色，这与保护区的设立及管理宗旨是矛盾的。针对此现状，我们亟需对自然保护区管理机构的法律性质、角色与具体管理职能等方面予以确立。

关键词：自然保护区 管理机构 法律性质 定位

自然保护区的环境、生态、教育功能自然会惠泽许多不确定的人与物，正因如此，国家对自然保护区予以规范与保护的力度是与日俱增。这从自然保护区区域范围与数量的增加可以看出来。截止2008年底，全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2538个[1]；截至2009年底，全国（不含港、澳、台地区，不含海洋保护区）已建立各种类型、不同级别的自然保护区2541个，陆地自然保护区面积约占国土面积的14.7%[2]。纵观前几年自然保护区的增长趋势，从总量上看，保护区的数量与范围整体呈上升趋势。单从不断增加的保护区数量来看，其管理机构是否在增长尽管没有明确的统计数字，但从管理的必要性与保护区的管理而言，保护区管理机构应是有增无减，但其效率与能力如何？却似乎与自然保护区的管理目的与要求之间存在诸多的冲突与矛盾。

一、法律法规对自然保护区管理机构的角色定位

首先，现行法律没有明确规定保护区管理机构的性质与地位。结合我国《自然保护区管理条例》的规定，我国对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制；而对于保护区中的管理机构到底属于何种性质，并没有明确说明。只有《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》中规定了，此类“自然保护区的管理机构属于事业单位”。而且这部法规在《自然保护区管理条例》之前出台并实施，是否说明其他自然保护区的管理机构都是事业单位，还是仅指与森林保护相关的自然保护机构是事业单位？而且该《办法》效力等级较低，不足形成制约。因而，自然保护区管理机构到底属于什么性质并不明晰，仅仅只是表明了自然保护公共管理这一特征而已，至于保护区管理机构与设立它们的行政机关的派出机构，是上下级关系，还是其他关系，在现有法律中没有明示？这一状况直接导致自然保护区的管理混乱、责任体系不明、执法的混乱、资金利用机构不得当却难以追究责任。

其次，自然保护区管理机构管理职能与管理制度规范不到位。尽管《条例》规定了管理机构的主要管理职能，但从各项与管理职能履行相配套措施来看，《条例》中并没有规定到位，特别是机构正常运作所需资金，只是抽象地规定由地方人民政府安排，这种规定明显与自然保护区公共管理的必要性不同一。另外，对于保护区管理机构所行使的相关职能，是否都应由法律直接规定的，还是由设立它的行政机关授予？保护区管理机构在实践中造成了他人的损害，应当承担国家赔偿、行政赔偿责任还是民事责任？这在《条例》中均未明示。

第三，自然保护区管理机构与其他保护区管理机构之间关系，现行法律规范没有明确。尽管从整体上来看，我国的主要保护区均是以公共管理为背景的，但这种总体性的要求与管理实践之间还存在很大的落差。如《条例》中规定是由环境主管部门总管与其他部门分管，在《风景名胜区条例》中也规定了由建设主管部门与其他部门分管，且明确规定新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当相协调。然而，两种保护区的管理在具体如何协调、协调后应达到什么要求、协调应满足哪些程序性与实质性要求等，均再无下文。从保护的力度与要求而言，明显风景名胜区具有更大的利益趋动性，在没有法律明确规范的情况下，协调的后果是否会是一边倒？不得而知。

第四，现行法没能解决自然保护区管理机构到底由谁管。这个问题看起来似乎很简单，但结合我国法律规定来看，这个问题并不好解决。依据《条例》第八条的规定，由地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，但同时环境行政主管部门又要进行综合管理，其他相关部门进行分管，这一条是否明示地方环境行政主管部门与当地的自然保护区管理机构之间具有行政隶属关系？然而，从实践与地方政府部门的做法来看，这种理解并不尽然。

最后，现行法没有明确规定自然保护区管理机构的管理人员的具体职责与相关行为。管理人员是管理机构的直接执行者，其任职应该具备哪些条件、履行哪些职能、有哪些禁止性规定等，在现有法中没有规定。这一点与管理机构定性不明确有密切关联。实践中，由于政府财政负担能力有限，地方政府“只能将自然保护区经营管理权授予自然保护区管理机构，这意味着自然保护区管理机构可以利用行政管理权、土地经营权集于一身的便利，在土地权属管理中追逐土地利益，与民争利。在自然保护区行政管理实践中，管理部门在利用经营权排斥土地使用权的同时，又利用行政管理权为自己开辟出多种土地利用渠道，从旅游开发、土地使用权拍卖、特许经营、兴建楼台馆所和别墅区等活动中获得诸多经济利益。法律所追求的自然保护目标没有达到，自然保护区土地利益也并未服务于解决社区贫困问题，反而长久地造成了社区与政府之间的利益冲突。”[3]

二、实践中自然保护区管理机构的角色定位

自然保护区在实践中的地位比法律规定中的定位更复杂更纠结，也更难以厘清。实践中的复杂性与法律规定的不明晰相关，与自然保护区的运作管理现状相关，更与自然保护区所蕴含的环境资源相关。

首先，实践中自然保护区管理机构的定位混乱。一般按差额事业单位或事业单位企业化管理，业务由上级主管部门管理，行政上则由县级以上地方政府管理，日常运行经费也主要来自地方。[4]根据保护区抽样调查，目前保护区的机构运行有4种机制，即行政单位、事业单位、企业单位、事业单位企业运行。几乎都逐步建立起了自我创收机制，实行差额事业单位或事业单位企业化管理与经营混为一体的运行机制。[5]很显然，实践的做法与法律的规定之间存在较大的差距，当然这种现状一方面源于法律规定的模糊，另一方面也源于自然保护区属于资源环境密集区所产生的巨大利益。保护区管理机构作为利益相关方，其身份具有具有复杂性与特殊性。一方面，在某种意义上它属于管制者；另一方面，在目前的监管机制与资金机制下，追求自身利益最大化，开展经营活动，以创收保自养。因此，在某种意义说，自然保护区管理机构集企业与政府两种角色于一身，在没有有效的监管和环境执法的情况下，他们的牟利动机会大于保护的动机。一方面与地方政府“勾结”在一起，谋求政治上的升迁和福利最大化；另外一方面，与企业一样最大化的利用保护区资源，获取利润。[6]

其次，在许多自然保护区中，其管理人员兼执法者与经营者为一身。据学者的调查结果显示，38%的自然保护区设置生产经营科，19%的保护区设置了旅游科，还有26%的保护区设有开发项目，其中由自己经营管理的占60%，承包给保护区的某个部门或某些人员的占25%，只有15%承包给外面的人员经营[7]。这些繁杂的部门设置无不与利益相关，同时占绝大多数比例的管理人员自身经营的现状也表明了，自然保护区管理与经营权不分，管理混乱的现状。这种利益矛盾的现状，必然会导致保护区的保护与商业开发之间的矛盾，因为从这种实践一开始便注定了矛盾必然会产生。

第三，实践中，重叠管理问题如何解决，是制约自然保护区管理机构机构确切定位的瓶颈。从自然保护区的区域划分来看，许多国家级自然保护区兼具了风景名胜区及其他保护区的身份，具体实践中，不同保护区的管理体制混乱、不顺，政出多门，缺乏主体的、统一的管理和协调在自然保护区的机构设置与机构职能的处理中也表现特别明显。如“自然保护区主要强调保持特定区域的原貌，严禁人为的干扰和破坏，目的在于保留和提供环境“本底”；风景名胜区则特别强调具有特定美学价值的自然和人文景物以及风土人情，并具有相当的欣赏价值，可以供人游览参观，它允许一定的人工修饰与恢复。[8]这两种不同性质的区域如何在管理机构的设置、管理职能的履行、管理权限的划分等方面实现协调，在现有法中没有明确答案。在没有明示的情形下，大多管理机构与地方利益集团很自然的会选择规避法律，利用法律漏洞为自身获利。

第四，自然保护区管理机构与地方政府及相关部门的关系复杂。从纵向来看，我国的自然保护区不仅要接受上级行政主管部门的管理，还要接受地方政府的管辖；从横向上来看，我国可以对自勉保护区管理机构除了环境行政主管部门之外，景区内的文物、宗教、旅游等又都隶属于不同的行政部门，管理混乱，既容易形成各部门之间的权力重叠，又容易造成权力真空，致使在某些会带来利益的问题上出现几个部门重复管理，而在另外一些问题上则互相推诿，管理效率低下。[9]这种现状长期存在下去，不仅不符合自然保护区设立的初宗，也会扰乱正常的生态管理秩序。

三、自然保护区管理机构的角色定位

自然保护区从一产生开始，便承载人类追求良好生态环境的一种夙愿，但伴随着城市的扩张、农业的发展、旅游业的促进，自然保护区制度从成立至今必然会经历各种矛盾与碰撞。其管理机构也会在这种矛盾与碰撞中不断地自我演化与渐变。结合我国自然保护区管理机构的法律规定与实践，应从以下几个方面来明确定位管理机构的角色与具体职能。

1、明确定位自然保护区管理机构的性质

首先，确定自然保护区管理机构的行政主体地位。结合自然保护区与其他相关保护区的发展，自然保护区的管理机构必须以公共管理为背景，即自然保护区的管理机构应是具体的行政机构，不能模糊地或含混地规定管理机构的法律性质。关于自然保护区的公共物品特征与自然保护区对全人类的惠益性，已经形成共识，这种共识导致了自然保护区的产生与相关保护制度的相继出台。但关于自然保护区的具体管理人角色却还存在诸多争议，笔者认为，自然保护区由政府进行管理具有天然的优势与必然的理性。

其次，确定自然保护区管理机构的管理者与执行者身份。管理机构只能是管理者与执行者，不是所有者，也不是经营者。自然保护区很明显是一种生态功能区，从发展经济学角度看，“当生态功能区的所有权属于某一团体或少数几个法人时，所有者为了局部利益或短期利益，极易做出进行经济开发的决定，由此必然造成生态功能区的生态破坏、进而对区域性生态或者全球性生态形成不可挽回的影响。即使所有权属于国家，代表国家利益的决策者出于各种利益追求的目的，也极易做出经济开发的决定，从而造成难以恢复的生态后果。”[10]要保障自然保护区生态作用得以发挥，必须使自然保护区的非开发性所有权分散化，分散化的所有权所导致的高交易成本使得开发权与所有权很难重合，这样便可以保障所有权人能对开发权人进行较好的制约。从此种意义而言，结合我国现状，必须要使所有者（包括管理者）与开发经营者分离。从此种意义上来说，自然保护区管理机构设置中的社区共管模式是值得去仔细考量的一种较合理的管理模式。

2、明确定位与其他保护区管理机构的关系

针对同一地域内的各种保护区重叠在我国出现较频繁的现象，可以采取以下几种方式来确立自然保护区管理机构与其他管理机构之间的关系：一是由共同的上级行政主管部门协调，作出统一的管理规定，对某一区域内的资源环境进行共同管理，此共同管理协定或协议应报上级行政主管部门审批备案；二是由地方政府对所辖区域内的自然状况、资源环境进行统一管理，并明确由地方政府对保护区内的环境质量负责，政府行政首长应对当地自然保护区的环境质量负责，并建立相应的责任追溯制度。

3、明确定位管理机构的主要职能

自然保护区管理机构具体职能原则上通过法律规范予以明确。首先，在设计自然保护区的管理职能时，应该考虑到管理机构、地方政府、当地人民、各种利益相关部门等各方面的需求与利益冲突，解决好各种管理机构的激励机制与非激励机制，协调好各方的利益关系，让管理机构回归本位——对自然保护区的生态保护。从现状看，自然保护区管理机构显然存在“婆婆”过多，监控权过于分散等，这种现状往往导致该管的事却没有人管，形成权力真空的状态。[11] 对自然保护区管理机构来讲，他们往往会一方面强调自然生态的保护，另一方面会利用法律真空与监管漏洞从事开发经营活动。这种状态必然会导致现有管理职能的“虚位”与自然保护区的过度开发并存。

其次，在设计具体管理职能时，要明确其管理者的职能，明确将管理职能与经营权分离。大量的实践研究表明：自然保护区给当地居民带来的经济收益非常有限，存在着保护区管理机构与当地社区利益的非均衡性，这种非均衡性的存在与延续不但会阻碍正常管理工作，更会危及保护区的有效管理。这种现状的产生与前述分析的许多管理机构享有一定程度的经营特权，保护区管理机构在创收的同时，己经形成了一个利益集团[12]密切关联。因而，从这种现实需求出发，我们必须通过立法，改变这种现状，建议通过设立一些禁止性条款，明令禁止管理机构从事某些活动；明确规定管理机构必须要履行哪些管理职能，不履行应承担何种后果。

第三，明确界定管理机构工作人员的权限与职能。诚然，管理机构的工作人员是履行具体管理职责的执行者，明确规定了管理机构的职能是否还有必要对管理人员的权限与职能进一步设定，这有待于进一步研究。但从现有研究内容来看，我们需要通过法律进一步对管理人员的权限与职能进行更加细致精确的界定。

Define the Role of Regulatory Authority on Nature Reserve

GE Huaqing

(Nanjing University of Information Science and Technology 210044)

Abstract: As the regulatory authority on the nature reserves are not clearly defined in the Existing laws and regulations, although in theory it should be defined as the executive agency or 'public institutions'. At least, we think that theyre not for-profit organization or commercial entities. However, in practice Because of the absence or the ambiguity of the law, and the driving of interests, they act as a double identity that they not only serve as managers, but also act as the operator. All of these, they are contradictory purposes with the establishment of protected areas.For this situation, we urgently need to define the nature of the regulatory authority on nature reserves, the role-specific and the management functions in China.

Key words: Nature Reserve; Regulatory Authority; Legal Nature; Define.

[1] 国家环保部《2008中国环境状况公报》第45页。此份公报中是否包括港澳台与海洋，由于报告中没有明确说明，不清楚整体的数字，笔者仅从保护区的数量来看，几乎每年都在增长。

[2] 国家环保部《2009中国环境状况公报》第35页。

[3] 李洪良《我国自然保护区管理法律制度研究——从保护土地权属规制角度》第29页，中国期刊网优秀硕士论文。

[4] 李洪良《我国自然保护区管理法律制度研究——从保护土地权属规制角度》第25页，中国期刊网优秀硕士论文。

[5] 欧阳志云 王效科苗鸿 韩念勇《我国自然保护区管理体制所面临的问题与对策探讨》，科技导报，2002年第1期第50页。

[6] 杨天宇《我国自然保护区制度的管制经济学分析》第51页，中国期刊网优秀博硕论文，中国人民大学硕士学位论文。

[7] 苗鸿 欧阳志云 王效科 《中国自然保护区的社区参与机制研究》，林业工作研究，2006第7期第57一71页。

[8] 余洁 《遗产保护区的非均衡发展与区域政策研究》[J]第6页，中国期刊网优秀博硕论文， 西北大学博士学位论文。

[9] 马吉山《我国风景名胜区管理制度及法律对策分析》青岛科技大学学报（社会科学版）2006年第三世界期第22卷第101页。

[10] 钟茂初著《可持续发展经济学》经济科学出版社2007年版，第355页。

[11] 张听竹《然文化遗产资源的管理体制与改革闭》，数量经济技术经济研究，2000年第9期第9卷第14页。

[12] 余洁 《遗产保护区的非均衡发展与区域政策研究》第61页，中国期刊网优秀博硕论文 西北大学博士学位论文。