论完善我国生态旅游的法律制度
王 燕 （徐州师范大学法律政治学院，江苏徐州 221116）
摘要：生态旅游是时下流行的一种绿色旅游消费，生态旅游要健康发展，必须以强有力的法律为保障，然而，我国现行法律制度对旅游资源保护薄弱，存在着诸多的缺陷与空白，因此，要保持我国生态旅游的可持续发展，就必须在深刻理解生态旅游的内涵、分析国内外生态旅游法律制度现状的基础上，进一步完善我国的生态旅游法律制度。
关键词：生态旅游 法律 可持续发展
生态旅游兴起于20世纪80年代，是人们以享受、了解和保护大自然为目的而进行的一种旅游活动，其初衷是借助保护区良好的生态环境，获取一定的经济效益，并以经济效益巩固生态环境质量的稳定与提高，形成互惠互利的良性循环的发展模式。目前，生态旅游在我国还处于初级阶段，随着旅游经济的不断发展，尤其是各种旅游经营者急功近利、盲目开发，加上游人不当的旅游活动，已引起旅游区生态系统失衡和环境质量恶化，违背了生态旅游的初衷，造成这一现象有诸多原因，但我国现行生态旅游法律制度不健全、生态旅游缺乏强有力的法律保障是关键因素。因此，要实现我国旅游业的可持续发展，使生态旅游真正具有绿色消费的意义，就必须深刻理解生态旅游的内涵，分析国内外生态旅游法律保障的现状，进一步完善我国生态旅游法律制度。
一、生态旅游的内涵及其发展
“生态旅游”（ecotourism）一词，最早由美国学者贺兹特于1969年提出，即提倡对当地文化与环境最小冲击下，追求最大经济效益与游客最大满意的旅游活动。[1] 1983年，国际自然保护联盟顾问墨西哥专家谢贝洛斯•拉斯喀瑞首次在文献中使用了“生态旅游”这一概念，1986年，这一概念在墨西哥召开的国际环境保护大会上被正式确认，并于1988年被谢贝洛斯•拉斯喀瑞定义为：生态旅游作为一种常规旅游形式，游客在欣赏和游览古今文化的同时，置身于相对古朴、原始的自然区域，尽情探究和享受绮丽的自然风光和野生动植物。[2]此后,世界上许多国家的学者从不同角度对“生态旅游”的内涵进行了探讨，并依据自己的理解对“生态旅游”做出诠释，由于角度不同，所提出的概念的差异也较大，所以至今还没有一个获得普遍认同的生态旅游的定义，但随着时间的推移，生态旅游的内涵也在不断丰富，并逐渐形成了一些基本共同点：即生态旅游是一种依赖当地资源、既具有生态环保价值和审美价值，又能使当地获得一定社会经济效益的旅游，是一种集欣赏、认识、保护、教育、发展经济为一体的高品位、高科技含量的绿色旅游方式。
生态旅游自提出至今，一直以迅速的态势得到发展，近年来，更是引起了世界范围的关注，联合国将2002年定为“国际生态旅游年”，并发布了《魁北克生态旅游宣言》，对各国政府、非政府机构、国际机构和地方社区组织等开展生态旅游提出了具体的建议。生态旅游近些年在全球的年增长率高达15%，是各类旅游形式中发展最快的一类。[3]
然而，相比之下，生态旅游目前在我国还处于起步阶段，至多不过十来年，其初始也曾呈现良好的发展趋势，但由于许多地区只注重经济效益，忽视环境保护，使当地生态环境遭到严重破坏，降低了旅游资源的使用价值，与开展生态旅游的初衷相悖，阻碍了生态旅游的持续良好的发展，究其原因，法律保障的缺失是关键因素。
生态旅游虽是在传统旅游基础上发展而来，但其符合人和自然的双重需要，是一种新型的负责任的旅游形式，它的运行与发展离不开法律的规制与保障，法律能够引导生态旅游的健康发展，有效解决旅游中出现的问题，使经济、文化发展与环境保护达到和谐统一，是生态旅游发展过程中必不可少的管理手段之一，这已为发达国家的成功经验所证实，亦应成为完善我国生态旅游法律制度的宝贵借鉴。
二、发达国家生态旅游法律制度概况
世界上很多国家一直很重视用法律手段来调整因旅游产生的各种社会关系，在美国、加拿大和澳大利亚等发达国家，已形成了一套比较健全的旅游资源保护法律体系，这些国家制订了旅游基本法，确立了关于旅游资源管理、保护和开发利用的基本原则和制度，同时，还针对各类旅游资源的不同特点，制订了单行旅游资源保护法律法规，并将旅游资源保护立法融合在国家资源与环境保护立法体系之中。
美国。美国对旅游资源保护立法十分重视，在其《国家环境政策法》中专门有关于旅游资源保护的规定。其旅游基本法——《全国旅游政策法》的第一编中，就规定了美国世代人的旅游观光权利，提出了可持续旅游目标的明确要求；第二编中则有很大部分是关于旅游资源保护的内容，此外，美国还制订有《野外旅游条例》、《原始风景河条例》等单向旅游资源保护法律。[4]
加拿大。加拿大的生态旅游法律突出了代际公平的原则，如《加拿大国家公园法》中规定：“国家公园是加拿大自然遗产的组成部分，应该作为一种传统的财产永远保留下去，以便现在的和未来的加拿大人都可以享受到这些与众不同的未受干扰的自然景色——其动物、植物以及生态环境尽可能存在于自然状态之中。”[5]
澳大利亚。澳大利亚的生态旅游立法亦比较完备，1994年3月的《国家生态旅游发展战略》提供了长远的旅游规划性发展的总体框架，大大促进了生态旅游的发展。此外，相关联邦法律有《国家公园与自然保护区保护法》、《世界遗产保护法》等，地方法律有新南威尔士州的《森林法》、《海洋公园法》等。[6]
由于历史、文化、经济发展等因素的不同，上述国家的生态旅游法律制度呈现出不同特点,但总体来说仍具有以下共性：生态旅游法律健全、立法理念体现可持续发展（或生态）原则；建立了高效率的生态旅游管理部门；重视生态旅游规划；推进社区参与生态旅游制度；注重生态旅游环境教育制度等。发达国家的成功经验为其本国的生态旅游提供了强有力的法律保障，也十分值得我们借鉴。
三、当前我国生态旅游法律调控现状及存在的问题
由于生态旅游在我国出现的时间较晚等诸多因素，目前，我国尚未出台国家层次的专门政策法规，生态旅游法律制度亦正在逐步建立之中。现有相关主要法律有《环境保护法》、《自然保护区条例》、《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等；针对生态旅游的特点而颁布的行政规章有《森林公园管理办法》等，在一定程度上弥补了现有体系形式和内容的不足，同时，目前我国参加的《保护自然与文化遗产公约》、《生物多样性公约》和《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等相关国际公约和条约，一方面加强了生态旅游的国际法保护，另一方面也充实了我国国内法的内容。另外，我国目前的生态旅游法律制度在形式上呈现多层次性，既有全国人大常委会通过的法律，也有国务院及有关行政机关颁布的条例、细则和办法，在范围上，相关法律制度体系如生态旅游管理体制制度、生态旅游环境教育制度等，我国立法均有涉及，但仍存在诸多问题与不足。总体来说，我国现有关于生态旅游的立法尚不成熟，法律保障还不完善且缺乏程序性规定，使得法律保障不易操作，阻碍了生态旅游的良好发展，主要问题表现在以下方面：
（一）生态理念迷失、相关法律法规缺位
生态旅游强调的是生态原则、生态理念，然而，我国目前尚没有一部完整的、专门的生态旅游的法律法规，无论是制定专门的《生态旅游法》还是将“生态旅游”作为《旅游法》中的一章，都是空白，我国曾三次起草《中华人民共和国旅游法》，至今仍没有出台。有关生态旅游的一系列问题没有法律作为支撑，各项标准和规范不明，导致生态旅游偏离了生态的轨道，在一定程度上造成无法可依、开发混乱的局面，同时，我国已有相关法律立法层次不高，缺乏协调性，制度设计不完善，操作性不强，有的重要制度甚至没有提及，例如生态旅游社区参与制度等仍处于空白阶段。
（二）管理交叉混乱、执法环节薄弱
目前，我国还没有专门的生态旅游执法机构和执法队伍，根据现行相关规定，不同类型的生态旅游区由不同的部门负责，例如文物部门管理历史文物古迹；宗教部门管理道观寺庙；林业部门管理森林公园和自然保护区等，这使得部门职能和利益交叉，不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，又由于生态旅游是一种新型旅游，生态旅游的教育几乎是空白，造成了生态旅游的执法人员专业素质不高，从而不利于其对生态旅游的公正执法，以上两点严重削弱了生态旅游环境行政执法的效力，对旅游区生态环境资源的保护十分不力。
（三）社区参与制度缺失、环保缺乏内在动力
社区参与制度是生态旅游法律制度的重要组成部分，是指当地居民长期参与游览当地自然生态、民俗风情为主要内容的旅游开发、经营和管理,它是影响旅游业能否长期稳定发展的重要因素之一。2002年5月由联合国环境署和世界旅游组织共同组织召开了世界生态旅游峰会，会议提出“要使地方社区成为生态旅游发展中的只要参与者，而不是旁观者。” [7]社区作为生态旅游发展主体,应参与到生态旅游开发、规划、经营、管理、监测和旅游利益分配的全过程,才能促进生态旅游和社区的持续发展。然而，目前我国各地的生态旅游开发，基本上还停留在“政府行为”的层面，忽视了当地民众的社区参与，同时，无论是国家立法还是地方立法，对社区参与都鲜有涉及，甚至有些地方还出现了“搬迁搞旅游”的做法，这种与当地社区严重脱离的旅游活动，失去了生态旅游的真正意义，也使社区公众对旅游区生态环境资源的保护失去了内在动力。
四、完善我国生态旅游法律制度的思考与建议
（一）完善生态旅游法律体系
1、确立可持续发展的立法理念
可持续发展是全球性的战略目标，旅游业的发展同样应该遵循这一战略目标。生态旅游的可持续发展必须以旅游资源的可持续、循环开发利用为前提，其发展必须遵循循环经济的发展要求，因此，在今后旅游立法的指导思想上，应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来，将生态理念贯穿立法的始终,这样才能在科学有效地使用旅游资源的同时,改善自然环境和人文环境,确保旅游资源与环境能满足当代人乃至后人的需要,保持生态旅游的可持续发展。
2、制定《旅游基本法》及配套法规与标准
我国至今没有一部法律层面的旅游基本法，这与日益发展的旅游业极不适应，因此当务之急，是借鉴国外先进的生态旅游法律制度，制定我国的《旅游基本法》，在《旅游基本法》中对生态旅游进行重点规范，确立生态旅游的资源评价管理制度、环境影响评价制度、规划制度等基本制度,并可以在此基础上，由国务院相关主管部门协调制定诸如《生态旅游资源开发和管理办法》、《生态旅游区经营管理办法》、《生态旅游区评定办法》等的配套规章制度，以进一步增强法律法规对于生态旅游的针对性和可操作性，同时，还应在符合国际标准的前提下，尽快制定适合我国国情的生态旅游标准，建立生态旅游绿色认证体系，将生态旅游真正纳入法制化道路。
3、加强生态旅游的循环经济法律调控
当前，我国正在倡导落实科学发展观、大力发展循环经济，这也对旅游业的经济模式提出了新的要求，循环经济是一种把清洁生产和废弃物的综合利用融合为一体的生态经济，笔者认为，尽快制定《循环经济促进法》，从总体上倡导循环经济模式，并鼓励促进全方位地节约和保护资源环境，可以极大地带动旅游业资源环境的节约保护及循环利用，同时，还应制定相应的政策保障体系与扶持措施，加强生态旅游循环经济的法律调控，国家应从税收、金融保障等方面制定促进循环型旅游发展的优惠政策，加强旅游资源循环利用、无害化处理及旅游产品加工过程中的清洁生产与产业链整合，从源头加强生态旅游循环经济建设，在旅游业中实行全过程的环境质量控制，将旅游企业、旅游者对旅游区生态环境的负面影响减少到最低限度。
（二）理顺管理关系，强化环境执法
执法是生态旅游法律保障体系中的关键，决定了生态旅游相关法律法规能否切实发挥作用。针对生态旅游的执法问题和生态旅游管理体制和产权关系问题，笔者认为，首先应理顺管理关系，应授权国务院作为国家旅游资源的法定代表，在各级政府、国务院各相关部委、各相关厅局之外成立专门的生态旅游协调机构，赋予其一定的权力，统一管理和协调全国的生态旅游，具体管理权则属于生态旅游区的管理机关；其次应将生态旅游的管理与经营分开，通过法律规定，生态旅游的门票收入只能用于如对旅游者的教育等特殊项目，而不能用于日常开支，旅游区内的建筑项目应向社会公开招标，经济上与旅游区无关，生态旅游管理机构是纯管理的非盈利性政府机构，真正实现政企分开的管理模式。
针对生态旅游的执法问题，笔者则认为，首先应完善生态旅游执法机构并配备专门执法队伍。生态旅游执法机构要统一职能，其任务、权限和责任必须由法律明确规定，执法人员应考核录用、定期培训，确保其具有专业的技能。其次，应落实生态旅游行政执法责任制，严格执法程序并加大生态旅游的行政执法力度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。
（三）建立健全生态旅游社区参与制度
生态旅游的开发存在着资源保护与资源利用的之间的矛盾，而社区参与正是解决这一矛盾的最佳途径，因此，应尽快建立生态旅游社区参与制度，提高当地民众环境保护的积极性，对此笔者有如下建议：
1、建立社区公众参与生态旅游的规划与决策机制
社区是生态旅游发展的主体，只有社区参与包括经济、心理、社会和政治等多领域活动，才能保证当地民众充分分享生态旅游开发带来的各种利益，促进生态旅游的可持续发展。因此应立法设置专职的社区参与管理机构，为社区民众参与生态旅游开发、规划和管理提供程序保障，同时，还应在管理机构的统一领导下，形成旅游区开发、规划等重大事项的通报制度及协商制度等。
2、完善生态旅游社区参与的激励机制
社区居民参与旅游发展的主动性，与项目规划者和政府给予他们的支持与激励程度密切相关，完善的社区参与激励机制是社区居民积极持久地参与旅游业的重要保障。在当前，可以考虑推广生态旅游股份合作制，使社区居民既是生态旅游开发经营的股东，又是生态旅游经营的劳动者，这将大大激发社区居民的积极性，使之更加自觉地维护当地旅游资源，达到生态旅游可持续发展的目标。
3、完善生态旅游法律宣传和教育机制
针对目前生态旅游法律宣传和教育环节薄弱这一现状，应加强对管理人员、执法人员的培训和考核，建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度，实行领导干部环境保护一票否决制。同时，还应采用生动形象的方式，加强生态旅游法律宣传和教育，使公众容易并愿意接受，总之，要将生态旅游法律的教育和宣传工作纳入法制化轨道，使这一工作有法可依，有章可循，走上规范化。
参考文献：
[1]卢云亭，王建军：生态旅游学[M] ，旅游教育出版社，2001：26
[2]李晓莉：生态旅游的内涵及发展原则，[J]广州大学学报(综合版)，2000年第1期
[3]黄福才：旅游学概论 [M]，厦门大学出版社， 2001： 22—26
[4]Robert W.Douglass著， 张建列 译：森林旅游 [M]，东北林业大学出版社，1996：64－78
[5]加拿大国家公园法第 1.4款。
[6]肖剑鸣：比较环境法 [M]，中国检察出版社，2002：166－168
[7]张帆：社区参与在生态旅游管理中的作用，[J]环境科学与管理，2007年03期
Perfecting the Ecotourism legal system in China
Abstract: Ecotourism is a popular green tourism consumption, Its development requires protection of the law , However, our current legal system is weak on the protection of tourism resources, It has many flaws and gaps, Therefore, in order to keep the sustainable development of ecotourism, We must deeply understand the meaning of ecotourism, analyze the status of the legal system of ecotourism at home and abroad, Further Perfect the Ecotourism legal system in china
Key words: ecotourism; law; sustainable development
