论几项湿地法律制度
蔡守秋 （武汉大学环境法研究所，武汉430072） 吴贤静 （华中科技大学法学院，武汉430074）
摘要：我国虽然已经建立若干与湿地保护管理有关的法律制度，但缺乏专门的湿地法规和专门的湿地保护管理法律制度，许多重要的湿地保护管理法律制度还没有建立起来，湿地法律制度建设明显落后于湿地保护管理的实践。为了促进和保障我国湿地保护管理工作的可持续发展，应该逐步建立健全我国的湿地保护法律制度体系，特别是湿地规划制度，湿地有偿使用制度和占用补偿制度，湿地调查、监测和信息共享制度，湿地分级分类保护和名录制度，湿地自然保护区制度，湿地公园制度，湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地制度，湿地风险评估制度，湿地合理利用制度，湿地环境恢复和生态补偿制度，湿地法律实施保障制度等重要的湿地法律制度。
关键词：湿地 法律制度 保护
一、引言
根据《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（1971年2月2日订于拉姆萨）第一条的定义，“湿地系指不问其为天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过六米的水域。”
湿地是重要的环境要素和自然资源，是极其重要、特殊的生态系统，人们通常都把湿地与森林和海洋并称为地球三大生态系统，将湿地誉为“地球之肾”、生命的摇篮和“天然物种库”。湿地具有的独特和重要经济、社会生态功能，是维持国土生态安全的基础，是国民经济和社会可持续发展的战略资源。湿地也是土地的一种重要类型，保护和管理湿地不仅是保护和管理自然资源和自然环境的重要内容，更是保护土地的重要内容。湿地还是世界上重要的碳库之一，全球湿地碳储量约为770亿吨，占陆地生态系统的35％，对于缓解全球气候变暖起着十分重要的作用。
我国是世界上湿地类型齐全、数量较多的国家之一。我国湿地面积约为3848万公顷，其中自然湿地面积为3620万公顷，湿地面积虽然较大（全球第四，亚洲第一），但自然湿地占国土面积的比例仅为3.77％，远远低于6％的世界平均水平。多年来，各级人民政府和有关部门在湿地保护方面做了大量工作。但是，由于长期以来人们对湿地的生态价值认识不足，保护管理力量薄弱，非法侵占或者破坏湿地的行为没有得到有效遏制。据国家林业局组织的全国湿地资源调查，我国现存湿地的40％仍面临着退化甚至破坏的威胁。50年前，黑龙江省三江平原湿地面积有536万公顷，占整个平原面积的80.2%，是我国 最大的湿地，在世界上亦属罕见，但现在只剩下难以连片的斑块状湿地113万公顷。短短的50年，湿地锐减了79%！当年是“棒打狍子瓢舀鱼，野鸡飞到饭锅里”，出门能看到树，抬头能望见鸟，下水能摸到鱼，然而，现在这些野趣已成了大人讲给小孩听的遥远故事。由于湿地遭到破坏引发的生态灾难，已经危及我国的国土生态安全，成为制约经济社会可持续发展的瓶颈问题。
湿地法律制度是有关湿地保护管理工作的各种法律规范的总称，是合理开发利用、保护、修复、改善湿地等各种活动及其管理工作的法定化、制度化，对于保护和可持续利用我国的湿地资源、环境和生态，具有重要的法律保障作用。目前国外湿地法制建设比较发达的国家，已经建成比较完备的湿地保护管理法律制度；我国虽然已经建立若干与湿地保护管理有关的法律制度，但缺乏专门的湿地法规和专门的湿地保护管理法律制度，许多重要的湿地保护管理法律制度还没有建立起来，湿地法律制度建设明显落后于湿地保护管理的实践。为了促进和保障我国湿地保护管理工作的可持续发展，应该逐步建立健全我国的湿地保护法律制度体系，特别是如下几项湿地法律制度。
二、湿地规划制度
湿地规划是指湿地主管机关，根据湿地资源和环境的特征、存量和湿地社会、经济、生态学意义，以及社会、经济、生态、环境不同阶段的发展要求，通过制定湿地利用或保护规划的方式，限定湿地资源的利用方向和对湿地环境提供保护的制度。湿地保护和开发利用工作是一项社会性、群众性和综合性很强的系统工程，涉及多部门、多学科、多产业，必须统筹兼顾、全面规划、突出重点、合理布局。对湿地资源和湿地环境进行全面、综合、协调的规划，是湿地资源利用和湿地环境保护的指针。通过湿地规划制度，可以充分发挥湿地资源的利用效率，对湿地生态系统进行全面的保护，以有效地遏制湿地资源的浪费和湿地环境的破坏。
在我国现行法律中，有很多与湿地规划相关的内容，如《水法》（2003）第二章“水资源规划”，《海洋环境保护法》第6、7条，《土地管理法》第三章对土地利用总体规划的编制、审批、修改等的规定，《渔业法》就渔业水域的综合利用规定的渔业统一规划，《草原法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《森林法》、《城市规划法》（1990年）、《城市规划强制性内容暂行规定》（2002年）的相关规定等。
《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》（国办发〔2004〕50号）、《全国生态环境保护纲要》（2000）、《中国湿地保护行动计划》、《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》和《全国湿地保护工程实施规划》等规划、政策文件，都对湿地规划提出了明确要求。
目前，我国与湿地规划相关的行政部门比较多，如国土资源部门负责组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划，统一指导土地开发利用；农业部门负责编制和实施宜农滩涂、宜农湿地以及海洋渔业资源的规划；环保部门负责湿地环境保护规划工作；水利部门负责水资源统一规划；海洋管理部门负责海域统一规划。这些部门在有关湿地的规划编制方面做了大量的工作，实施了各项与湿地管理有关的规划。湿地规划在编制过程中应该充分考虑各部门在湿地规划上的职能和分工，密切结合各部门已完成的各种专项规划，如国土部门的土地利用规划、水利部门的水资源保护综合规划、环保部门的水污染防治规划等。
湿地规划是对整个湿地生态环境的规划，也是对湿地所在区域的规划。根据湿地规划编制的范围和编制主体的不同，湿地规划分为国家级湿地规划和地方层次的湿地规划。国家级的湿地规划是全国湿地主管部门根据全国范围内的湿地状况，从整个国家战略利益的高度编制的全国湿地保护规划，国家级的湿地规划必须纳入国民经济和社会发展计划。根据国务院“三定方案”，国家级湿地规划的编制主体应该是国务院湿地主管部门。地方级的湿地规划是地方各级人民政府湿地保护行政主管部门根据地方湿地的类型、分布、生态功能、水资源、动植物状况等情况和地方经济、社会、环境保护的行动计划编制的湿地规划，以便更为具体、全面和有序地开展地方湿地保护工作。
笔者认为，应该通过制定《湿地保护条例》等法规，将湿地规划工作法定化、制度化。各级人民政府应当组织编制、实施湿地规划。全国湿地规划由国务院林业行政主管部门会同国务院国土、水利、环境保护、农（渔）业等部门编制，报国务院批准后实施。地方湿地规划由县级以上人民政府林业主管部门会同同级人民政府国土、海洋、水利、环境保护、农（渔）业等有关部门编制，报本级人民政府批准后实施。制定湿地规划应当根据湿地类型、分布情况、生态功能、土地资源、水资源、植被和野生动物资源状况，科学合理编制；湿地规划应当包括指导思想、保护目标和实施期限等内容。湿地规划应当与土地、水、海洋等综合规划相衔接；各类自然资源开发利用规划应与湿地保护规划相衔接。因湿地规模、分布、资源状况变化确需修改湿地规划的，其调整、修改应该报经原审批机关批准；未经批准，任何单位和个人不得改变湿地规划。湿地规划的调整、修改应当有利于保护湿地生态环境，促进湿地资源的节约利用。县级以上人民政府林业行政主管部门应当根据已批准的湿地规划编制湿地保护实施方案。实施方案应明确湿地保护重点项目和保障措施等内容，报本级人民政府批准后实施。
三、湿地有偿使用制度和占用补偿制度
从环境角度讲，湿地是由土地、水、生物共同组成并相互关联的生态系统；从资源角度看，湿地也是由土地、水、生物共同组成并且相互作用的资源综合体。湿地兼具资源和环境系统的功能，湿地既包括经济价值、社会价值，更蕴涵了巨大的生态价值。因此，湿地与土地、水等资源一样，对于人类社会的发展而言，都属于有价资源。国际上目前公认的20项湿地效益，清楚地展示出湿地是一种很好的多功能资源。湿地不仅为人类提供了一系列重要的资源和产品，而且还发挥着多种不可替代的生态服务功能，支持着社会、经济的发展。
在以往认识湿地效益的过程中，人们往往只看到了湿地的直接经济效益，对湿地的生态功能和社会价值一直没有开展过科学系统的评价和研究，其生态系统的价值往往被人们忽略了。在湿地相关法律法规中，沼泽、河滩、滩涂、水塘等天然湿地往往被视作是没有价值或者价值低廉的荒地、荒滩不加控制的利用。如在《土地管理法》中将土地类型分为农用地、建设用地和未利用地，同时有很多对未利用的湿地开发持有鼓励的机制，湿地使用者在获得湿地使用权或收益权时，并不需要按照湿地资源的价值向所有者或者管理者支付使用费用。对湿地资源的免费开发利用容易导致人们对湿地资源的盲目开发，引发湿地的萎缩，致使湿地资源浪费、环境破坏和湿地动植物生境受损；在湿地因开发利用而受到破坏时，管理者也没有获取湿地恢复建设费用的可能。为制止湿地资源浪费和湿地环境破坏，提高湿地资源利用效率，达到湿地持续利用和存续的目的，在《湿地保护条例》中确立湿地有偿使用制度是当务之急。
湿地有偿使用制度的理论基础是湿地价值观念，也就是包括沼泽、滩涂等在内的湿地，无论其是否已被开发利用，无论其是否已为人类提供了经济利益，它都属于有价资源。湿地资源的价值可以是显现的价值，也可以是潜在价值；湿地的价值可以是经济价值，也可以是生态价值、社会价值和文化价值。
湿地占用补偿主要是指政府行为或其他单位、个人依法占用或者征用湿地时，应该对湿地占用或者征用而造成的湿地环境功能损害进行弥补或者缴纳补偿湿地环境功能损害的费用。如政府征用或其他单位和个人占用渔业水面造成渔民水产养殖收入的下降或渔业水面的缩小或消失，征用或占用草原造成牧民牧业收入损失或草原生产力下降等情况，在这些情况下湿地政府或者湿地占用人有责任对湿地进行恢复或者缴纳湿地恢复费用。湿地占用补偿制度的前提是湿地有偿使用制度，湿地有偿使用制度和占用补偿制度是一个问题的两个方面。
对于征用、占用湿地资源可能涉及到的土地、水体、草原等项资源，现行法律中已经有相当多的规定，如《土地管理法》第31条有关于土地占用复垦制度的规定，《矿产资源法》中有关土地复垦的条款；《环境保护法》和《水污染防治法》也规定造成环境危害的应“对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失，或因污染危害而受损失的单位和个人有权要求赔偿损失”；《防洪法》、《森林法》、《草原法》等相关法律也都有类似的内容。这些制度设置从根本上说是为了保持耕地面积不减少或者生态环境不恶化。针对我国湿地日益萎缩的现状，笔者建议通过制定《湿地保护条例》等法规，在对湿地的含义进行严格界定的前提下建立湿地资源有偿使用和占用补偿制度。依法获得湿地使用权和受益权的，必须按照国家的有关规定支付湿地资源使用费用。经批准占用湿地的单位或个人应当按照占补平衡的原则，负责湿地占用后的生态恢复建设，或者支付生态恢复建设所需费用；湿地占用补偿费用由县级以上地方人民政府湿地行政主管部门或其委托机构负责收缴。湿地占用补偿费纳入国家湿地保护基金统一管理。
一方面，从立法上确定湿地的含义、类型，明确湿地不是未利用的荒地、荒滩。另一方面，通过对湿地价值的评估，将湿地的经济价值、生态价值和社会价值统一纳入到价值核算体系之中，从而使湿地使用或占用也能够符合价值规律，使湿地所有权人或管理者能够得到资金恢复湿地状况或者重新使用湿地。应该树立湿地资产观念。凡是依法获得湿地使用权和收益权的当事人，或者依法通过使用湿地获得利益的当事人，都必须按照国家的有关规定，向湿地权利主体支付湿地资源使用费用。应该严格控制建设项目占用自然湿地，对于建设项目确需占用自然湿地的，应该确立严格的批准和补偿制度，实行占补平衡的制度，确保湿地恢复面积不少于占用面积。湿地占用人应该负责占用湿地后的生态恢复建设，或者向湿地所有权人和管理权人支付湿地占用补偿费用。湿地占用补偿费应相当于湿地恢复建设的费用，由县级以上地方人民政府湿地行政主管部门或其委托机构负责收缴。收缴的湿地占用补偿费一律纳入国家湿地保护基金统一管理。
四、湿地调查、监测和信息共享制度
建立完善的湿地资源调查、监测制度和动态监测体系，全面掌握我国湿地的动态变化情况，能够为湿地规划和湿地各项制度的设置和实施提供及时、完备、准确的参考资料，对于保护湿地具有重要意义。同时，在对湿地进行调查和动态监测的基础上建立湿地资料档案和动态监测信息档案是对湿地进行综合生态系统管理的要求。湿地调查、监测和信息共享制度主要包括湿地资源数量、质量、动态变化的调查、监测、档案管理、资源数据发布等内容。
《土地管理法》第27、28、29、30条等相关条款分别规定了土地调查、土地等级评定、土地统计和土地动态监测制度，由于《土地管理法》并没有将湿地作为土地类型的一种，所以《湿地保护条例》有必要对湿地调查和动态监测制度进行规定，将湿地调查和动态监测纳入国土资源调查的范畴；《环境保护法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》、《草原法》、《野生植物保护条例》等法律、法规分别规定了环境状况监测，野生动物资源调查、监测，海洋环境监测、监视，草原调查、等级评定、统计和监测制度，野生植物监测、监视和档案制度等。这些调查、监测和监视制度都可能涉及到湿地的某一方面，但并不是专门针对湿地整体生态系统的。湿地是一种多层次的复杂的生态系统。在湿地生态系统中，每一个生态要素都是多功能的，对于整体生态系统的维持都是至关重要的。必须对将湿地生态环境保护的视野拓宽到整个生态系统的水平上，重视湿地生态系统的综合研究和调查。因此，必须建立对湿地生态系统整体的调查和动态监测制度，而不是仅仅对湿地各个生态要素的分离的调查和监测。
笔者认为，应该通过制定《湿地保护条例》规定湿地调查、监测和信息共享制度。县级以上人民政府林业行政主管部门应当会同同级人民政府国土、水利、环境保护、农（渔）业等有关部门定期开展湿地资源调查。湿地资源调查分为全国湿地资源普查和重要湿地专项调查。国务院林业行政主管部门每五年开展一次全国湿地资源普查，国务院林业行政主管部门每年选择一定数量的重要湿地开展专项调查。普查结果和专项调查结果由国务院林业行政主管部门汇总，并报国务院批准后公布。湿地资源普查和专项调查方案与湿地资源调查技术规程和技术标准，由国务院林业行政主管部门会同国务院国土、水利、环境保护、农（渔）业等有关部门制定。县级以上人民政府林业行政主管部门和同级人民政府国土、水利、环境保护、农（渔）业等有关部门应当对湿地进行动态监测。县级以上人民政府国土、水利、环境保护、农业等有关部门应定期向林业行政主管部门通报湿地监测数据。县级以上人民政府林业行政主管部门负责汇总分析监测数据，发现湿地生态特征退化的，应当及时报告同级以上人民政府。人民政府收到报告后，应当责成有关行政主管部门采取措施，防止湿地退化。湿地监测技术规程及管理办法由国务院林业行政主管部门会同国土、水利、环境保护、农（渔）业等有关部门制定。县级以上人民政府林业行政主管部门应当在汇总湿地资源普查和动态监测信息基础上，建立并及时更新湿地资源与动态监测信息档案，定期向本级人民政府和上一级林业行政主管部门报告湿地监测结果，并定期公布湿地资源状况，实行信息共享。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（2002年8月22日），可以考虑如下规定：“对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫、监测机构，要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来，面向社会广泛提供技术服务，成为依法独立从事技术检测、检验、检疫、监测活动，并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织。”
湿地资源调查的内容，主要包括湿地面积、类型和分布、分类、湿地生境、湿地自然状况、湿地野生动物资源、湿地植被、湿地动植物受威胁情况、湿地周边状况及利用保护情况、湿地自然保护区情况等。从目前全国和地方湿地调查的情况来看，湿地调查一般分为宏观调查和专项调查。宏观调查即湿地普查，主要针对全国湿地的类型、面积和分布；专项调查主要针对全国的重要湿地，调查内容主要包括自然环境、生物多样性、湿地保护利用等情况。湿地专项调查采用的技术规程将根据主要类型的不同分别制定，每年选择一定数量的重要湿地进行专项调查。
湿地资源动态监测包括湿地气象及大气环境监测、湿地生物监测、湿地野生动植物种群及栖息地的监测、湿地土壤监测、湿地水体监测等内容。结合现有的湿地资源调查数据以及湿地监测信息，对国际重要湿地和国家级湿地自然保护区等重要湿地进行经济价值和生态效益评估，为湿地保护管理提供依据。
监测数据的汇总和信息共享，应反映对湿地进行综合生态系统管理的要求，如关于湿地动态监测的部门间协调，《湖南省湿地保护条例》第13条规定，“县级以上人民政府环境保护、农（渔）业、水利等行政主管部门，应当按照各自职责加强对湿地环境的监测”。湿地信息共享包括部门间的信息共享和公众对湿地信息的获取。建立全国湿地资源信息数据库以及各类子数据库，建立以地理信息系统、遥感系统和全球定位系统等技术为基础的湿地信息管理系统，能够为湿地的科学管理和合理利用提供科学决策的依据，实现湿地信息共享。在资源调查、监测制度和环境质量评估制度实施的基础上，可以设立湿地资源和环境质量报告制度，一方面规定及时准确如实地向政府有关部门报告湿地资源和环境的调查、监测和评估结果，为政府部门制定或调整湿地保护和合理利用政策提供依据；另一方面规定及时将调查、监测和评估的部门综合结论向社会公告，以方便社会公众及时了解湿地资源及环境状况，自觉参与湿地资源与环境保护事业。
五、湿地分级分类保护和名录制度
湿地的分类以湿地的概念为基础。1996年农业部负责组织起草的《中国农业部门湿地保护行动计划》将我国的湿地分为3大类20种类型，主要包括海域和海岸湿地、内陆湿地和人工湿地3大类。《中国湿地保护行动计划》中将湿地分为沼泽湿地，湖泊湿地，河流湿地，浅海、滩涂湿地和人工湿地几类。从我国目前有关湿地的立法实践来看，有些湿地类型如海域和海岸湿地、湖泊湿地、河流湿地这些都有专门的立法，应该通过制定《湿地保护条例》保护那些目前还没有专门立法规定的湿地类型，包括沼泽、滩涂、湖泊以及其他适宜动植物生存的自然湿地或人工湿地。在湿地保护类型划分方面，也可以将湿地划分为保护区天然湿地、保护区人工湿地、非保护区天然湿地和一般性人工湿地等不同类型，采取不同保护管理方式。其中，对保护区湿地的保护管理问题按照《自然保护区条例》执行；对非保护区天然湿地，由于目前我国还没有专门的立法将其纳入法律保护范围，有关湿地立法应该特别明确对这一类湿地的保护制度，规定需要予以限制或禁止的开发、建设等活动或行为的类型；对需要设立保护区进行保护的人工湿地，规定受保护人工湿地的认定条件、申报和审批程序等。从湿地管理的角度，还有一种分类方式就是根据对湿地的生态状况、动植物状况将湿地分为重要湿地和一般湿地，重要湿地又可根据其重要程度划分为国际重要湿地（列入《湿地公约》国际重要湿地名录的湿地）、国家级的重要湿地、地方重要湿地和其他湿地。这种湿地类型的划分是以国际重要湿地名录、国家重要湿地名录和地方重要湿地名录为根据的，也就是说这种分类与湿地名录制度是相应的。
笔者认为，应该通过制定《湿地保护条例》等法规，明确规定湿地分类保护制度和名录制度。应该按照湿地生态系统的典型性、稀有性或脆弱性程度、湿地的面积及其具有的生态学和水文学作用、重点保护或珍稀濒危物种对湿地的依赖程度，以及湿地具有的历史与文化研究价值等，将湿地划分为国家重要湿地、地方重要湿地和一般湿地，制定湿地名录并实行保护和管理。国家重要湿地由国务院林业行政主管部门组织国务院国土资源、水利、环境保护、农（渔）业等行政主管部门认定，或进行名录调整，报国务院批准公布。地方重要湿地由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门组织国务院国土资源、水利、环境保护、农（渔）业等同级有关部门认定，或进行名录调整，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布，并报国务院林业行政主管部门备案。国家或地方重要湿地名录以外的湿地为一般湿地。一般湿地的名录及其调整，由县级人民政府林业行政主管部门组织同级人民政府国土资源、水利、环境保护、农（渔）业等行政主管部门提出，报本级人民政府批准后公布。国家重要湿地认定标准、程序和调整规则由国务院林业行政主管部门会同国务院国土资源、水利、环境保护、农（渔）业等行政主管部门制定，报国务院批准。地方重要湿地认定标准、程序和调整规则由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门组织同级人民政府农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门制定，报本级人民政府批准并报国务院备案。国家鼓励将在湿地生态学、植物学、动物学、湖沼学、水文学及文化等方面具有全球性重要意义的湿地，提名列入国际重要湿地名录。国际重要湿地的提名，由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门代表本级人民政府组织提名申报，由国务院授权国务院林业行政主管部门组织相关部门、组织和专家进行评审，经外交部审核同意，由国务院林业行政主管部门代表中国政府向湿地公约执行机构提名。国际重要湿地提名申报条件和规则由国务院湿地保护行政主管部门制定。
六、湿地自然保护区制度
湿地自然保护区是对典型性的湿地、生态系统特别脆弱的湿地、珍稀濒危野生动植物物种天然集中的湿地以及其他具有特殊意义的湿地，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。湿地保护区制度是最行之有效的为湿地提供全面保护的制度，其指导思想是在湿地自然保护区区域内实行一体化管理,即对湿地功能、湿地资源和湿地过程的综合管理。在我国生态脆弱地区，具有湿地生态系统代表性、典型性并未受破坏的湿地区域，湿地生物多样性丰富区域，重要的水源涵养地区，江河源区以及泄蓄洪区等建立湿地自然保护区，明确边界和管辖范围，依法实施严格的土地用途管制，能够最有效地防止湿地生态功能和自然环境的退化和保护湿地生物多样性。
我国有关自然保护区的立法模式主要有两种，一种是在单行的资源法律法规中设立一般条款规定建立有关环境和资源要素的自然保护区，该自然保护区的具体操作适用《自然保护区条例》，如《草原法》、《野生植物保护条例》关于草原自然保护区和野生植物保护区等的规定；第二种情况是单行的资源法律法规中设立有一般条款规定该自然环境要素的自然保护区制度，同时根据该单行法律法规和《自然保护区条例》又出台了专门的行政规章对该自然保护区进行规范，如《海洋自然保护区管理办法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》等关于海洋自然保护区制度和森林、野生动物类型自然保护制度的规定。
目前我国还没有专门的湿地保护立法，湿地自然保护区制度是适用《自然保护区条例》、《自然保护区类型和级别划分原则》等行政法规和其他与湿地自然保护区相关的环境资源要素法律、法规，如《森林法》、《野生动物保护法》、《草原法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《野生植物保护条例》等。湿地自然保护区管理建设可能会涉及到湿地生态系统内的水、野生动植物、森林和草原等要素，但是湿地自然保护区是有别于专门的野生动植物、森林和草原类自然保护区的；而且对湿地自然保护区内的各自环境和资源要素进行法律的分别适用也违背湿地生态系统综合管理的原则。因此，针对湿地自然保护区必须有专门的立法进行统一的规定。
湿地自然保护区是不同于森林生态系统类自然保护区、野生动植物、草原类自然保护区的。森林类保护区是在不同地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然林、热带雨林和具有特殊价值的其他天然林区划定的自然保护区，由《森林法》、《野生动物保护法》等有关法律法规赋予了单一的林业部门管理森林生态系统资源的权力，不存在多头管理或交叉管理的现象。同样，草原（荒漠）生态系统类、自然遗迹类的自然保护区与森林生态系统自然保护区情况基本类似。湿地类自然保护区就完全不一样，它是由水、土地、生物等多种生态因子构成的生态系统，包含着人与水、土、生物四者之间错综复杂的关系。涉及湿地资源管理的现行法律法规就有很多，除林业、环保、农业部门有权管理湿地资源外,土地、渔政、水利、海洋、交通、地矿、旅游等部门的职能也直接或间接地涉及到湿地资源管理，部门间管辖交叉及管理冲突普遍存在。各部门在实施湿地管理过程中，受到部门利益影响而各行其是，导致湿地保护区土地资源权属难以确认。
对于湿地类型自然保护区来说，由单一部门进行管理在理论和实践中有很多障碍。1998年国务院“三定方案”中明确国家林业局“组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作”。但是，从我国现行资源环境法规看，除林业、环保、农业部门有权管理湿地资源外,土地、水利、海洋、交通、渔政、建设、地矿等部门都可能或多或少涉及到湿地资源的管理。在湿地自然保护区管理工作中，湿地自然保护区管理遇到最多的问题就是保护区所在土地权属的问题。例如，东洞庭湖自然保护区、洪湖湿地自然保护区都是由林业部门主管的自然保护区，自然保护区管理局拥有管理水鸟的权力，却不能行使管理渔业资源的权力。事实上,渔业资源管理得不好, 就很难保护好水鸟，生态环境也会受到侵害；反之, 生态环境受到侵害，就影响到水鸟，也就很难增殖渔业资源。洪湖湿地自然保护区出现的生态问题就是一个很好的例证。
为此，笔者建议通过制定《湿地保护条例》等法规进一步建立健全湿地自然保护区制度。国务院林业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当积极采取措施，再适宜地区建立湿地自然保护区，加强湿地综合生态保护和管理。湿地自然保护区的保护和管理适用有关自然保护区的法律法规。湿地自然保护区管理机构是湿地自然保护区的综合管理机构；国土资源、农业、水利、环保、林业等部门应按照各自的职责加强对湿地自然保护区和国际重要湿地的建设管理监督，建立联合执法机制。对依法建立的自然湿地保护区规划范围内的国有土地，以划拨、整合兼并的方式交由保护区管理机构使用经营。湿地自然保护区内集体所有土地以征收、租赁、协管等方式交由保护区管理机构使用经营。对于重要的湿地自然保护区，应该采用“一区一法制度”，即针对每一个湿地自然保护区制定专门的某某湿地自然保护区管理办法。
七、湿地公园制度
湿地公园建设和湿地公园制度是我国湿地生态环境保护制度的重要一环，在全国湿地生态维护和建设中具有重要作用。根据《国家林业局关于做好湿地公园发展建设工作的通知》（林护发[2005]118号），湿地公园是以具有显著或特殊生态、文化、美学和生物多样性价值的湿地景观为主体，具有一定规模和范围，以保护湿地生态系统完整性、维护湿地生态过程和生态服务功能并在此基础上以充分发挥湿地的多种功能效益、开展湿地合理利用为宗旨，可供公众浏览、休闲或进行科学、文化和教育活动的特定湿地区域。湿地公园既不同于自然保护区，又区别于一般意义公园的概念。湿地公园制度也是湿地保护和管理制度体系的重要组成部分，与湿地自然保护区制度、湿地保护小区制度、湿地野生动植物保护栖息地制度以及湿地多用途管理区制度等共同构成了湿地分类保护管理制度体系。湿地公园制度也是对维护和扩大湿地保护面积最有效的方式之一。建设湿地公园，不仅能够给湿地生态环境区域提供综合、整体的管理和保护，也有利于调动社会力量参与湿地保护，同时又有利于充分发挥湿地多种功能效益，增强湿地教育，达到保护湿地生态系统、维持湿地多种效益持续发挥的目标。
目前，我国湿地公园的建设和管理工作主要适用《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》）、《城市规划法》、《环境保护法》、国务院《城市绿化条例》、建设部《城市绿线管理办法》、行业标准《公园设计规范》（CJJ48-92）等法律、法规、标准和一些地方立法包括省、自治区、直辖市湿地保护条例等。《国家城市湿地公园管理办法（试行）》（建设部2005年2月2日发布实施）、《城市湿地公园规划设计导则（试行）》（建设部2005年6月24日发布实施）是对城市湿地公园进行专门规范的法规。笔者建设，通过制定《湿地保护条例》等法规，进一步建立健全湿地公园制度。国家鼓励、支持、引导在符合自然景观适宜、生态系统完整、生态特征显著、历史和文化研究价值独特、便于开展科普宣传教育活动等基本条件的湿地建立湿地公园。湿地公园分为国家湿地公园和地方湿地公园。国家湿地公园由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府同意后，报国务院林业行政主管部门审批。地方湿地公园由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门审批。国家湿地公园的技术规范、建设标准和管理办法等，由国务院林业行政主管部门制定。地方湿地公园的技术规范、建设好标准和管理办法等，由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门制定，报国务院林业行政主管部门备案。湿地公园的撤销或者公园范围、类型和作用的调整应当经原批准机关批准。设立湿地公园管理委员会作为专门的管理机构（以下称公园管理机构），负责湿地公园的综合保护、利用与管理。环境保护、农业(渔业)、林业、水利、国土、建设、交通、卫生、发改、财政、旅游、文化、文物、公安等有关行政主管部门应当在各自职责范围内，按照有关法律、法规以及本办法的规定，配合做好湿地公园的保护管理工作。
八、湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地制度
我国湿地类型多样，湿地状况也各异，除了重要的建立湿地自然保护区和湿地公园的湿地以外，还有很多小型的、分布广泛的具有特殊生态功能和性质的湿地也需要进行综合性的、整体的管理和保护。这些湿地暂时或者不具备条件划建为湿地自然保护区或者湿地公园，湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地建设正好能满足这些湿地类型的综合管理的需要。一方面，湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地建设能够维护湿地自然保护区和湿地公园以外湿地的生态系统完整和生物多样性状况，扩大地保护的范围，在没有彻底决定湿地的保护利用模式的时候，可以建立湿地保护小区，立即停止对湿地的破坏性开发利用；另一方面，将典型独特的小面积的湿地生态系统或有湿地珍稀物种分布地划为湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息，建立灵活多样的保护小区，也能够为湿地自然保护区建立作准备，以期进一步扩大湿地自然保护区的范围。以黄河三角洲自然保护区湿地为例，该区域以湿地保护区为主体，不断向外围扩展，设立外围缓冲保护区；同时在非黄河三角洲自然保护区范围内的重点、大面积的典型湿地，如小岛河口及莱州湾滩涂湿地建立湿地保护小区，扩大了湿地保护的面积。
《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》十分重视湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地的建设，要求“对不具备条件划建自然保护区的，也要因地制宜，采取建立湿地保护小区、各种类型湿地公园、湿地多用途管理区或划定野生动植物栖息地等多种形式加强保护管理。”2005年中央机构编制委员会下发《关于国家林业局成立湿地保护管理机构的批复》明确指出：“国家林业局湿地保护管理中心组织实施建立湿地保护小区、湿地公园等保护管理工作”。这说明，湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地是除湿地自然保护区和湿地公园以外的更为灵活多样的湿地综合管理和保护的形式。我国很多地方立法如《广东省湿地保护条例》、《湖南省湿地保护条例》等有湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地制度的具体规定。
笔者建议，通过制定《湿地保护条例》等法规，建立健全湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地制度。县级以上地方人民政府林业行政主管部门会同同级环境保护、国土资源、农（渔）业、水利等有关部门，对本区域内不适合以自然保护区方式保护的湿地，划定湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地，经本地人民政府批准，进行保护和管理。湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地的划定标准和管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门会同同级环境保护、国土资源、农（渔）业、水利等有关部门制定，经同级人民政府批准后，报国务院林业行政主管部门备案。
九、湿地风险评估制度
风险评估是预防原则的体现，湿地风险评估是通过分析湿地风险评估因素来确定湿地潜在的负面影响、可能会对湿地造成的伤害、湿地状况可能发生的变化、湿地潜在损害的程度及其影响。湿地风险评估的目的是通过评价湿地利用带来的冲击结果维持湿地生态系统和生物多样性，是对湿地生态系统整体和每一个生态因子提供全过程的、全方位的、动态的管理和保护。湿地风险评估能够加强湿地风险的总体控制，了解湿地生态系统退化状况，制定湿地保护的有效措施，确定科学合理的湿地资源利用形式和数量，是遏制湿地生态系统退化的重要基础工作，也是湿地保护和社会经济可持续发展的客观需要。
我国的相关政策如《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《全国生态环境保护纲要》强调了湿地风险评估的相关内容；国家环保总局《关于加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》（环发[2005]152号）对加强环境风险评价作了具体规定；《HJ/T169-2004 建设项目环境风险评价技术导则》（国家环保总局2004年12月11日批准，2004年12月11日实施）规定了风险评价的目的、重点、范围、内容和要求。在《湿地公约》第七次缔约国大会中，形成了《湿地公约湿地风险评估框架协议》即Ramsar Wetland Risk Assessment Framework (adopted by Ramsar Resolution VII.10)，并要求各缔约国实施。《湿地公约湿地风险评估框架协议》的内容主要包括“Introduction概述；Types of change in ecological character生态属性的变化种类；Wetland risk assessment湿地风险评估；Early warning indicators预警指标；Ideal attributes of early warning indicators预警指标属性；Examples of early warning indicators预警指标的范例；Responsiveness of early warning indicators预警指标反应机制”。
笔者建设，通过制定《湿地保护条例》等法规进一步建立健全湿地风险评估制度。湿地风险评估制度应该包括湿地风险分析启动、湿地风险评估报告、湿地风险评估报告的提交和审批等事项和程序。在重要湿地或湿地自然保护区及其上游开展的建设项目和活动，可能对湿地造成影响的，建设单位或个人必须编制湿地风险评估报告书，报林业行政主管部门审核同意后，按照有关法律法规办理其他审批手续。建设项目或活动涉及国际重要湿地、国家重要湿地或国家级湿地自然保护区的风险评估报告书，由国务院林业行政主管部门审核；涉及地方重要湿地或地方级湿地自然保护区的风险评估报告书，由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门审核。湿地风险评估报告书应包括下列主要内容：建设项目或者活动概况；建设项目或者活动所占用的湿地及其周边湿地的生态现状；建设项目或者活动所占用的湿地及其周边湿地的生物多样性状况；建设项目或者活动对湿地可能造成影响的风险分析、预测和评估；建设项目或者活动替代方案、拟采纳的湿地保护、恢复、重建方案；风险评估结论。
十、湿地合理利用制度
湿地资源的合理利用主要是依靠湿地用途管制制度和湿地开发利用行政许可制度来实施。湿地合理利用制度包括用途管制、环境影响评价许可、湿地用途变更许可和许可证制度这几方面的内容。其中，湿地用途管制制度是湿地合理利用制度的前提，湿地开发利用许可制度是湿地合理利用的保障。可以说，湿地合理利用就是在不同类型湿地分类的基础上明确规定可以实施的开发、利用建设项目的类型，规定开发、利用许可证申请、审批的条件与程序，许可审批的行政主管部门以及其在许可审批程序中的职责和权力，以达到对不同类型湿地的合理利用和管理。
湿地用途管制主要是指通过立法（包括制定规划），对不同类型的天然湿地和受保护的人工湿地明确规定利用方向和利用形式，对其用途进行严格管制；在未经湿地行政主管部门依法批准的情况下，任何单位、个人不得对该湿地拥有使用权或管理权，也不得随意改变其用途。湿地用途管制是建立与实施湿地利用许可制度的前提条件，所有可以获得许可的湿地开发利用，都必须服从于预先依法确定的湿地用途管制方案。湿地用途管制就是使对湿地开发利用活动的限制与管理法律化、制度化。通过湿地用途管制，可以最大限度地减少因土地、水和生物等资源不合理利用而可能导致地湿地损失。
《土地管理法》第4条规定了土地用途管制制度，在将土地划分为农用地、建设用地和未利用地的基础上，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实施特殊保护，对土地用途变更进行管制。《土地管理法》关于土地用途管制制度可以在一定程度上起到保护宜农湿地的作用，但是由于沼泽、泥炭湿地等重要自然湿地往往容易被划分为未利用地而容易被盲目开发利用。同样，《森林法》、《草原法》等湿地相关法律法规也规定了森林、草原等资源的用途管制制度。这些制度都能够从一定程度上保护湿地的某一项资源要素，但是都不是从湿地整体环境功能出发对湿地用途进行的管制和湿地环境保护。
湿地开发利用许可证制度是建立在湿地用途管制和项目环境影响评价基础之上的，按照法定程序和法律规定的情形，由涉及湿地开发利用的建设单位向项目所在地湿地行政主管部门提出项目申请，经过湿地行政主管部门对项目申请报告及所附具的环境影响评价报告的审查、核准，由湿地行政主管部门向项目建设单位批发准予项目许可证明文件的制度。
笔者建议通过制定《湿地保护条例》等法规，进一步建立健全湿地用途管制和用途变更制度，严格控制湿地转为建设用地，以保持湿地总量不减少。重要湿地转为建设用地，县级以上人民政府土地行政主管部门必须会同同级林业行政主管部门拟订湿地转用和补充方案，经同级人民政府审核同意后，依照土地管理法律法规办理审批手续。县级以上人民政府必须按照批准的湿地转用和补充方案，组织开展湿地重建工作。没有条件重建或者重建达不到验收要求的，应当按照省、自治区、直辖市人民政府有关行政主管部门的规定，缴纳湿地补偿费。其他湿地转为建设用地的，县级以上人民政府土地行政主管部门应在征求同级林业行政主管部门意见后，办理土地转化审批手续。对用途转变的湿地或恢复、重建的湿地，县级以上地方人民政府林业行政主管部门应当会同同级有关部门及时进行变更登记。县级以上人民政府林业行政主管部门对其组织编制的湿地规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该湿地规划的机关提出环境影响报告书。在湿地、湿地周围或者上游进行建设项目也应当进行环境影响评价。
十一、湿地环境恢复和生态补偿制度
湿地面积减少和生态恶化是世界各国湿地保护面临的问题，抑制湿地面积减少和恢复湿地生态环境是世界各国湿地保护政策的核心。一些国家也正在尝试通过立法、政策调整和经济手段解决湿地面积锐减的问题，并在控制湿地面积总量减少的基础上通过恢复、重建、迁移等方式恢复和扩大湿地面积。例如，为遏制湿地面积下降,美国早已提出湿地“零净损失”政策目标,这一目标的含义被解释为:任何地方的湿地都应该尽可能受到保护,转换成其他用途的湿地数量必须通过开发或恢复的方式加以补偿,从而保持甚至增加湿地资源基数。美国国家委员会、环保局、农业部和水域生态系统恢复委员会于1990年和1991年提出了在2010年前恢复受损河流64万平方公里,湖泊67万公顷,湿地400万公顷的庞大生态恢复计划。联邦政府划拨了2亿美元的专项经费用于密西西比河上游的生态重建,湿地的生态恢复是其中重要的组成部分。随后,“零净损失”目标相继被德国、加拿大、澳大利亚等国家所采纳,成为湿地保护的最重要的政策措施,取得了显著的成效。为了保障“零净损失”目标，美国通过立法建立了湿地开发许可、补偿制度。根据美国1972年《清洁水法》和《工程兵团规章》（Army Corps of Engineers Regulations:33 CFR 320.4(r)）的规定，凡实施开发计划可能造成湿地损害的开发者必须获得由美国工程兵团发放的许可证，在发放湿地许可证时，军队必须遵守如下程序：首先，开发者必须证明对湿地的损害是“无法避免的”，为了完成此项证明，它们必须寻找减少无法避免的任何负面影响的途径；另外，它们必须对用尽所有的减轻损害的方式之后仍然无法避免的负面影响提供“补偿性减轻”（compensatory mitigation）。开发者要想说服工程兵团不存在其他可替代的方式开发这块湿地以及减轻损害的设计，必须证明其他有“相似功能和价值”的湿地以及特定的“服务区域已经被保护、增进或恢复”，以补偿那些将造成的损坏。“服务区域”由工程兵团确定，是指每公顷湿地遭到破坏，一公顷（一般更多）相同质量的湿地必须被恢复或重造。该法及其修正案进一步规定开发者可以自己履行其“补偿性减轻”义务（一般在开发点或其附近），也可以付费给第三方代替其履行。如果他们决定付费给其他人去做，他们有如下选择：第一，可以从一家“减轻银行”（a mitigation bank）购买“湿地信用”，“减轻银行”一般是一个营利实体“创造、增进或恢复”一片湿地，它们被军团允许售卖这些湿地信用给需要的开发者；第二，可以付费给公共实体或非营利性私人组织，通过与工程兵团达成协议，付费去“保护、增进或恢复”湿地；第三，可以付费给第三方（一家减轻银行或实施“保护、增进或恢复”湿地的单位）去实施减轻。
我国很多生态功能强大的自然湿地包括很多沼泽湿地、湖泊湿地和滨海湿地的生态功能都遭受了严重的破坏，恢复湿地环境和扩大湿地面积是我国湿地保护工作所迫切需要解决的问题。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国务院常务会议2005年12月14日通过）指出，“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”湿地生态补偿的主要手段是建立湿地生态效益补偿基金。在现阶段，湿地资源的无偿使用、湿地保护管理工作资金投入不足、湿地保护缺乏经济手段，是我国湿地保护工作的薄弱环节。通过建立湿地生态补偿基金对造成湿地退化的开发利用活动进行调解，能够弥补湿地保护、恢复和重建工作和湿地保护管理工作的资金不足，补偿湿地保护工作中的合法权益受损者，缓解湿地保护与利用的冲突，形成全社会参与湿地保护的激励机制。
在我国现行法律法规中，生态补偿制度是一个比较薄弱的环节；特别是在湿地生态补偿方面，虽然国家政策中涉及到这个问题，但是国家法律制度上是空白。在一些地方法规中对湿地生态效益补偿有所涉及，如《广东省湿地保护条例》第21条规定，“实行湿地生态效益补偿制度。因湿地保护需要使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的，政府应当给予补偿，并对其生产、生活作出妥善安排”。
湿地生态补偿包括两种情况，一是因政府实施湿地建设、规划等湿地保护行为而受到损害的单位和个人从政府获得的利益补偿，如国家规划的蓄滞洪区内的退耕还湖、移民并镇、自然保护区或生态功能区内退耕还渔、还草还湿等情况；二是单位或个人对湿地进行生态环境的保护、改善或恢复建设时，其应当就其保护和改善湿地环境而受的损失从政府得到利益补偿。笔者建议通过制定《湿地保护条例》等法规，进一步建立健全湿地环境恢复和生态补偿制度。县级以上人民政府应当按照批准的湿地保护、恢复和重建方案，监督建设单位和个人实施湿地保护、恢复和重建工作；没有条件恢复、重建或者恢复、重建达不到验收要求的，应当按照国务院有关部门制定的标准缴纳湿地补偿费。湿地恢复和重建的技术标准、建设标准和验收规程由国务院林业行政主管部门会同国务院有关部门制定。湿地补偿费由县级以上地方人民政府负责征收，主要用于湿地的恢复和重建。湿地补偿费征收标准和办法，由国务院财政部门会同国务院林业行政主管部门制定。实行湿地生态补偿制度。因湿地保护需要使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的，政府应当给予补偿，并对其生产、生活作出妥善安排。单位或个人对湿地进行生态环境的保护、改善或恢复建设，应当就其保护和改善湿地环境而受的损失从政府得到利益补偿。国家建立湿地生态补偿基金，具体办法由国务院财政部门会同林业等行政主管部门制定。
十二、湿地法律实施保障制度
（一）健全湿地管理机构
建立健全湿地保护的组织机构是我们做好湿地各项工作的基础，是实施湿地保护各项制度的组织机构保障。根据中央机构编制委员会办公室《关于国家林业局成立湿地保护管理机构的批复》（中央编办复字[2005]96号）、国家林业局《关于成立国家林业局湿地保护管理中心（中华人民共和国国际湿地公约履约办公室）的通知》（林人发[2005]176号）文件，国家林业局湿地保护管理中心于2007年2月正式组建；同年4月，经国务院领导批准，国务院办公厅颁发刊有国徽的“中华人民共和国国际湿地公约履约办公室”印章。中国履行《湿地公约》国家委员会于2007年10月成立，该委员会由国家林业局、外交部等16个部门组成，其秘书处设在中华人民共和国国际湿地公约履约办公室。各级林业部门应该逐步做到有专门的机构和人员开展湿地工作，在省一级应设立专门的湿地保护管理处，地县级林业部门应设立湿地保护专门的科室，做到有专人负责湿地工作。所有湿地自然保护区都应该成立专门的保护区管理机构，避免湿地自然保护区“批而不建、建而不管、管而不力”的现象，提高湿地自然保护区建设质量和管理水平。应该逐步形成自上而下的湿地保护机构网络，保证各项工作有人抓、有人管。另外，各级人民政府要加强湿地保护的科研队伍建设，国家林业局应该成立专门的湿地研究中心，指导全国湿地保护的科学研究工作。
（二）建立湿地管理公务合作机制
湿地资源合理利用和环境保护是一项跨部门的、综合性的系统工程，需要政府各部门之间的协调与合作。笔者建议，通过制定《湿地保护条例》和国务院“三定方案”，从法律的角度明确林业行政主管部门以及其他政府部门湿地保护与合理利用管理职权责任，规范部门行为，并建立公务合作机制。建立湿地保护的公务机制，建立有效的湿地保护管理协调机制是涉及中国湿地保护和利用的发展目标是否顺利实现的关键因素，也是湿地保护事业发展的重要保障条件之一。为此，应该明确如下几点：
各级林业部门应负责做好湿地管理和保护的组织协调工作，各级环保、国土资源、水利、发展改革、财政、科技、农业、建设、旅游等部门要按照职责分工，发挥各自优势，密切合作做好相关的湿地保护管理工作；各级河道、水库和湿地风景区管理机构要切实搞好各自管理区域的湿地保护工作。
成立全国湿地保护领导小组（可以与中国履行《湿地公约》国家委员会统一起来），建立国家林业局组织协调全国湿地保护与国家机构间在湿地保护与合理利用领域共同合作的有效协调机制，通过部门间的联合行动，促进国家以及部门的决策能够注重评估湿地的自然价值、生态功能及其生产力和生物多样性的综合效益。
在领导小组下组建由相关主管部门湿地保护管理人员组成的工作组，建立联席工作制度，组织实施相应的与湿地保护与合理利用有关的工作，协调各部门的相关工作。明确规定林业行政主管部门编制、实施湿地保护规划以及在编制、实施过程中与其他相关部门公务合作的职责。同时，对编制的标准和程序；实施方案制定的标准、程序、实施的绩效考核指标、考核程序、奖罚措施；各职能部门公务合作的程序、信息反馈权利和义务、法律责任；地方政府实施规划的时间、内容和措施要求、法律责任等，都必须作出明确规定。
（三）建立湿地公众参与制度
在我国，湿地属于全民所有或者集体所有，湿地资源的开发、占用、征用、处置、保护等企业生产经营活动或政府行为，都会对湿地区域范围内或周边居民，特别是对依靠湿地资源生存的当地居民的生产、生活带来不同程度的影响。因此，关于湿地资源和环境的保护、利用、处置等任何政府行为、企业行为还是个人行为的计划与实施，社会公众都有权利参与监督和管理。公众参与湿地决策和管理是湿地资源合理利用、保护和改善的一个基本保障。笔者建议通过制定《湿地保护条例》中，将公众参与制度融入到湿地资源保护与管理各项行为的决策及实施过程之中。应该明确规定公众知情权、参与权、救济权以及公众参与的领域、环节和程序，政府公开信息、反馈公众建议、建立公众参与激励机制、承担法律责任等内容。应该不断扩展公众参与的环节和渠道，完善公众权利的保障措施。环节的扩充应将现行的公众参与侧重行政决策环节转化为行政管理的各个环节；主体的扩充应将充分发挥非政府组织在公众参与的各个环节的作用及协助政府提供社会公众服务方面的职责；在公众检举、控告权利行使渠道的扩展方面应尽快建立公益诉讼制度；在公众权利的保障方面应强化政府作为生态利益托管人的身份，保障起履行生态补偿的职责；在对湿地进行社区共管的方面应鼓励和引导当地居民及社区组织参加湿地保护工作。
作者简介：
蔡守秋，武汉大学环境法研究所教授、中国法学会环境资源法学研究会会长。
吴贤静，华中科技大学博士后。
