国外的自然保护区立法及其借鉴意义
王灿发 （中国政法大学环境资源法研究所，北京100088）
摘要：自然保护区立法是各国环境立法的一个重要组成部分。许多国家都建立了比较完备的自然保护区法规体系，其立法的形式和名称、分类体系、管理体制、资金机制、管理制度和措施以其具体国情的不同而有很大差别。国外自然保护区立法的先进经验可以为我国所借鉴和吸收，并从自然保护区法规体系、管理体制、管理制度和措施以及加强执法监督方面完善我国的自然保护区立法。
关键词：自然保护区 立法 管理制度 资金机制 完善
中国是进行自然保护区专门立法较晚的国家。在中国进行自然保护区立法之前，许多国家已经制定了专门的自然保护区的立法。我国虽然建立了2500多个自然保护区，其面积已经占到国土面积的15%以上。但是我国目前还没有一部自然保护区法，仅有一部在15年前发布的行政法规。虽然在六年前全国人大环资委就已经启动自然保护区法的起草，到由于各方意见不一，仅名称就有自然保护区法、自然保护地法、自然遗产法等多种主张，使得该法仍然难以为人大常委会通过。到底我国应当立一个什么样的自然保护区法，其主要内容应当包括什么，不妨了解一些国外的相关立法，也许我们能从国外的经验中得到一些启示。
综观世界各国关于自然保护区的立法，有以下几个方面值得我们注意：
一、关于立法的形式和名称
对于立法的形式和立法的名称，各国根据本国的特点，都有不同的形式和名称。一些国家的立法以“公园法”或者保护区法命名。比如，加拿大和新西兰有《国家公园法》，日本有《自然公园法》，韩国有《自然公园法》，英国有《国家公园与乡土利用法》，澳大利亚有《国家公园与野生生物保护法》，俄罗斯有《特保自然区法》。一些国家还将自然保护区的保护纳入自然保护法或生物多样性保护法中。比如瑞典的《自然保护法》、韩国的《自然环境保护法》、印度的《野生生物法》、新西兰的《（自然）保护法》等。
根据我国立法特别注重体系完整的特点，我国对于自然保护区的立法应当称为《自然保护区法》或者《自然保护地法》，不必与国外的立法名称完全一样。这是因为，我国一直沿用自然保护区的名称，国务院已经颁布的行政法规的名称也是《自然保护区条例》。而且我国目前也没有建立“国家公园”、“自然公园”，如果采用“国家公园法”、“自然公园法”的名称，就与现实明显不符。“自然保护地法”是比“自然保护区法”调整范围更大的立法名称，如果采用这一名称，就需要扩大立法调整的范围，将目前的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区等都应包括在这一立法中。否则，就会导致立法名称与立法内容不符。“自然遗产保护法”的保护范围应当比自然保护区法要小，并不是所有的自然保护区都能纳入到自然遗产中去，因此制定自然遗产保护法并不能代替法。
二、关于自然保护区的分类体系
在自然保护区范围和分类方面最有影响的是世界自然保护联盟（IUCN），它将自然保护区分为严格自然保护区/荒野地保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理保护区、陆地和海洋景观保护区、资源管理保护区等6类。虽然目前世界上只有澳大利亚一国是完全按照IUCN的保护范围来界定自然保护区的，但其关于自然保护区范围的界定和分类在世界各国还是有很大影响的，许多国家都是在IUCN的基础上根据本国的具体情况略有调整，进行有针对性的立法。比如新西兰实行的是保护地型的分类，它按保护管理的目标来分类，把保护地分为三大系统：一是公共保留地系统，分为休闲保护区（Recreation Reserves）、历史保护区（Historic Reserves）、风景保护区（Scenic Reserves）、自然保护区（Nature Reserves）、科研保护区（Scientific Reserves）、政府目的保留地（Government Purpose Reserves）、地方目的保留地（Local Purpose Reserves）等7种；二是保存区系统，可分为特殊保护区和看护区；三是国家公园系统，主要是为了保护自然景观。印度尼西亚的保护区法把要保护的对象分为自然保护区、国家公园、娱乐保护区、休闲性公园、狩猎保护区、保护性森林。哥斯达黎加则将保护区分为生物保护区、国家公园、国家纪念物、国家娱乐区、森林保护区、保护性区域、野生动物保护区、印地安人保护区、生物圈保护区。这些国家，各国关于保护区的分类虽然有所不同，但都是在IUCN分类的基础上加以改进，并且许多国家都比我国规定的保护范围要广。
中国目前的自然保护区分类，是一种生物圈保护区的分类方法，不是十分科学。今后的立法应当以IUCN的分类方法为基础，做出符合中国自然保护区特点的分类。可以把自然保护区分为科学研究自然保护区、物种和栖息地自然保护区、特定环境功能保护区、自然遗迹保护区、自然公园、资源管理保护区等六类。科学研究自然保护区可以限定为具有突出代表性的自然生态系统、物种或者自然遗迹，以为科学研究提供未受人为影响的自然本底为主要管理目标的自然保护区；物种和栖息地自然保护区可以限定为具有国家或者地方重点保护物种，以采取人工措施使生境能够维持和满足特定物种需要为主要管理目标的自然保护区；特定环境功能保护区可以限定为具有大面积自然生态区域，以涵养水源、净化水质、保持水土、防风固沙、调节气候等特定生态功能为主要管理目标的自然保护区；自然遗迹保护区可以限定为具有重要科学、美学和文化价值的地质剖面、溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹和自然景观，以保护其特殊自然特征为主要管理目标的自然保护区；自然公园可以限定为具有较大面积的自然生态系统、丰富的生物多样性和自然景观，以旅游、娱乐和环境教育为主要管理目标的自然保护区；资源管理保护区可以限定为具有大面积的自然生态系统，以保护和可持续利用自然资源为主要管理目标的自然保护区。这种调整范围的界定，既照顾到了我国50年来自然保护区建设的实际情况，保持了连续性，又考虑到了与国际的接轨；既考虑到了自然保护区范围的完整性，又尽量避免了与其它保护区域的交叉和重叠。自然保护区立法如果确立这一调整范围，将非常有利于我国自然保护区保护和管理体系的健全和完善。
三、关于自然保护区管理体制的规定
国外自然保护区的管理模式大致可以分为三种：一是由专门的部门统一管理。英国在1949年就设立了专门从事自然保护区管理的机构——自然管理委员会。该机构于1965年合并到自然环境研究委员会，1973年后又重新独立出来，并更名为自然保护委员会。1990年以后，随着地方分权势力的增强，这种中央性质的管理机构最终被解散，取而代之的是按地理分区重新组建的自然保护管理机构，包括：英格兰自然保护委员会、苏格兰自然遗产委员会、威尔士乡村委员会。与此同时，为了弥补中央性质的管理机构解体后可能出现的弊端，在上述新组建的地区自然保护委员会的基础上，成立了具有协调性质的自然保护联合委员会。新西兰环境部在自然保护方面主要负责生物多样性保护工作，而自然资源和保护区管理工作则交由自然保护部承担。二是由环境保护部门主管。世界上许多国家都是采用这种管理体制。比如澳大利亚，其联邦保护区是由澳大利亚环境部下设的澳大利亚公园局承担的，海洋公园和海洋保护区也是由澳大利亚公园局委托给同为环境部下属的海洋和水务局进行管理。日本的自然环境保护包括自然保护区管理工作明确由环境厅统一负责。环境厅下设自然保护局，主要承担有关自然环境的保护和整备的综合调整任务，是国家实施自然环境区域保全制度的管理机关。另外，印度、韩国、德国、俄罗斯等国家的自然保护包括自然保护区管理工作也都由环境保护部门实行统一管理。三是多部门分散管理模式。最典型的就是美国。在美国，保护区主要由联邦内政部和商务部负责。内政部具体负责国家野生生物避难所、国家公园和荒野保持体系的管理。海洋保护区，则是由商务部负责管理。只是在联邦内政部又分别涉及鱼类和野生生物署、土地管理局、国家公园署以及林务局等多个机构。加拿大的情况与美国类似。在加拿大，国家公园体系由遗产部负责；野生生物保护区体系则由环境部负责。这种管理模式，是由美国立法各部门分工细致、职权划分严格的传统所决定的。
我国1994年发布的《自然保护区条例》确立的是综合管理与分部门管理相结合的管理体制。具体来说，就是国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区，县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。[1]这一管理体制在10多年的自然保护区管理中起到了很重要的作用，使得自然保护区的数量和面积有了很大发展，管理制度和措施也有所完善。但原有管理体制的规定也存在一些问题，影响了自然保护区的保护和管理。其主要的问题有两个：一是综合管理与分工负责的关系没有明确规定，综合管理部门与分工负责部门之间应当如何协调和配合也没有规定，结果造成了分工负责与综合管理的脱节，甚至综合管理部门连分工负责部门的管理信息都很难得到；二是自然保护区管理机构性质定位没有解决。《自然保护区条例》虽然规定了“有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作”，并规定了自然保护区管理机构的主要职责以及经费来源，然而却没有明确这种机构是属于行政主管部门的派出机构还是纯粹的事业性单位、是否具有执法权等。使得自然保护区管理出现执法不到位的情况。要改变这种情况，应当根据国外的经验和我国的实际情况，实行统一监督管理与分部门管理相结合的管理体制，将“综合管理”改为“统一监督管理”。这是因为，“综合管理”是一个涵义特别模糊的概念，在其它环境保护法律、法规中都没有这样一个概念，究竟什么叫综合，谁也说不清，而在环境保护方面的统一监督管理，则是20多年来环境保护法律、法规中一直沿用的概念，也是环境法律、法规授予环保部门的职责。同时应当明确统一监督管理的主要内容，即：负责统一协调拟定自然保护区政策和规划，制定自然保护区相关标准和技术规范，编制自然保护区年度投资计划，协调、指导和监督全国自然保护区的建设和管理工作，监督管理国家级自然保护区。而分工负责则是由林业、农业、国土资源、海洋、建设、水利等有关行政主管部门分别对相关自然保护区进行管理。另外还应明确各自然保护区管理机构的地位和职责。要求自然保护区应当设立专门的管理机构，配备专职管理人员，并将管理机构的人员编制根据自然保护区的级别、规模、性质和保护管理的难易程度，由省级人民政府机构编制部门和有关自然保护区管理部门研究确定。该机构在性质上属于事业单位，可以接受自然保护区行政主管部门的委托从事执法活动。最后，还应将社会公益组织纳入自然保护区管理体制，规定“省、自治区、直辖市人民政府可以与社会公益性组织、团体或者企事业单位签订协议，将省级、市（县）级自然保护区委托其管理和维护。”这将开拓一种自然保护区管理的新模式，不再将自然保护区的管理由政府一家独揽，而可以利用社会的力量加以管理。
四、关于自然保护区的资金机制
不同国家的立法，对于自然保护区的资金机制有不同规定，但绝大多数的国家对于自然保护区都建立了多渠道的资金筹集机制。比如美国，各类保护区的管理经费主要来源为由国会决定的财政拨款、依法对在保护区内从事某种活动者如打猎、捕鱼收取的费用和私人捐赠。日本的自然保护区管理所需费用实行“执行者负担、受益者负担和原因者负担”的三原则。所谓“执行者负担”，是指由区域保全事业执行者负担该事业执行所需的费用。同时，国家在预算内对执行区域保全事业的都道府县给予执行该保全事业所需费用的一部分的补助。所谓“受益者负担”，是指地方公共团体因被国家启用于执行区域保全事业时，由其在受益限度内负担该执行所需费用的一部分，在因国家或地方公共团体执行区域保全事业而产生显著受益时，该受益者应该在其受益的限度内负担执行该区域保全事业所需费用的一部分。所谓“原因者负担”，即是国家或者地方公共团体因某工事或者行为而不得不实施区域保全措施时，该原因工事或者行为的费用负担者应负担全额或者部分的实施此项必要区域保全措施所需的费用。[2]另外，在国立公园的主要地区还采用了利用者负担的方法。如自然公园美化管理财团（财团、法人，为推进公园的管理而成立的民间组织）把从公园停车场的利用者那里收来的费用作为资金用于修建人行道，美化清扫等。新西兰《国家公园法》在规定了可以通过租金、罚款、收费、版税、捐款、补助金及其他来源获得资金。
我国自然保护区的建设、保护和管理缺乏正常的、稳定的资金机制。按照《自然保护区条例》的规定，“自然保护区管理机构或者该自然保护区行政主管部门应当组织编制自然保护区的建设规划，按照规定的程序纳入国家的、地方的或者部门的投资计划，并组织实施。”[3] 也就是，自然保护区的建设，要按照不同的级别和管理部门，分别纳入国家的、地方的或者部门的投资计划。但对于哪些自然保护区由国家负责投资建设，哪些自然保护区由地方负责投资建设，则没有明确规定。这样便导致了批而不建、建而无钱情况的出现。 “管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。”[4] 也就是说，自然保护区的管理经费主要由地方人民政府解决。这一资金机制的结果导致的结果就是：越是自然保护区多的地方，承担的保护管理费用越重。而越是经济落后的地区，自然保护区的面积往往越大，需要的投入也就越多。结果，自然保护区的管理费用成为许多西部经济落后地区所无法承担的负担，使得自然保护区的建设管理费用严重不足。有的自然保护区在批准建立以后甚至连进行划界钉桩的资金都没有，更谈不上保护了。为了改变这种情况，自然保护区立法应当把解决资金机制作为立法的一个重点，明确规定：县级以上人民政府应当将自然保护区的发展纳入国民经济和社会发展规划，并将自然保护区建设、管理和保护经费纳入财政预算；国家级自然保护区所需建设资金，应当列入中央财政预算；地方级级自然保护区建设所需资金，应当列入同级人民政府财政预算，国家给予适当补助；因自然保护区建设和管理的需要，确需对自然保护区内的居民、单位和建筑物等进行搬迁的，应当将搬迁事项列入自然保护区总体规划，由申请建立自然保护区的地方人民政府依照国家和地方的有关规定落实搬迁安置费用。另外，为了弥补政府投入不足的问题，立法也应鼓励民间的投资和捐款，鼓励公益组织通过签订协议的方式，从事自然保护区的管理和维护。
五、关于自然保护区的管理制度
世界各国在长期的自然保护区的管理过程中，形成了各具特色的管理制度，并通过立法加以规定。其主要的管理制度包括：
（一）规划制度
日本、澳大利亚、印度、韩国等许多国家在有关法律中都规定了自然保护区规划制度。日本《自然环境保全法》和《自然公园法》均规定，对自然公园的保护管理和对自然环境的区域保全都应当首先制定有关的保护保全规划。按照规定的程序制定的保护保全规划是对该区域实施管理的必要前提。两法对保护保全计划的制定程序和应备内容都做了比较详细的规定。澳大利亚有关法律规定，每一个联邦保护区都应制定管理规划。管理规划的法定内容主要包括将保护区指定为IUCN类型中的某一类型、明确如何对保护区或其中的每一个分区进行管理、说明如何对保护区的自然特征进行保护、明确需要限制或禁止的活动、说明如何考虑有关的联邦与州之间已经达成的协议。每个保护区管理规划得到环境部长的批准后方为有效。
（二）土地权属制度
国外对于自然保护区土地的管理，是自然保护区管理的一个重要组成部分。国外大多数国家实行的是土地私有制，自然保护区除了少数建立在私人土地上外，大多数建立在国有土地上。比如美国和加拿大的国家公园和其他类型的自然保护区基本上是建立在国有土地上的。在加拿大，如果是省的土地上建立了国家公园，省政府通常将土地无偿转让给联邦。有的国家，联邦不享有土地所有权，地方政府才有土地所有权，那么自然保护区就只能由地方政府负责建立，联邦政府只对自然保护区的建立和管理提供政策支持。如果自然保护区是在私有土地上建立，国家就只能通过征用、征购、购买或者邀请私人参与建立自然保护区。
（三）自然环境基础调查制度
一些国家在法律中都规定，应定期或不定期地对自然环境状况进行系统、全面的调查，以掌握自然环境的变化情况，从而为自然保护政策的制定提供坚实的基础。例如，日本《自然环境保全法》第4条规定，国家应努力做到每5年对地形、地质、植被和野生动物以及其他有关自然环境保全的情况进行一次基础调查。通过调查，可以掌握自然环境的变化状况。
（四）管理合同制度
管理合同是政府通过与土地所有者或者使用者签订管理协议的方式实现对特定地域保护的一种方法。这一制度在英国的自然保护区管理中发挥了很重要的作用。这是因为，英国是私有制国家，大部分土地属于私人所有。当政府认为有必要在私有土地上建立保护区时，必然会对土地所有人的权利带来影响。由于英国在自然保护区管理方面奉行“自愿为主”的原则，因此，1949年的《国家公园与乡土利用法》将“管理契约”制度引入到自然保护区管理中。这项制度规定，在自然保护区建立前，管理部门应当与土地所有者或使用者就土地利用形式进行协商，要求土地所有人或使用人以符合自然保护要求的方式经营和管理土地。在达成一致后，双方签订具有约束力的“管理协议”。由于土地权利人的权益受到影响，因此，管理部门应给予土地权利人一定的经济补偿。
（五）公众参与制度
公众参与是国外自然保护区管理的一项重要制度。公众参与主要是保护区所在地和其周围居民的参与。在这方面，澳大利亚有着比较成功的做法。为了保证公众的参与，澳大利亚在有关法律中规定，建立原住民顾问委员会，吸收原住民参加生物多样性顾问委员会，要求在拟订有关的双边协定、管理计划、恢复计划、野生生物保护计划或危险消除计划时保障原住民的利益得到充分和适当的考虑。也就是说，首先从组织体制上确保周边社区、尤其是原住民拥有表达自己的权益的机会和渠道。例如，在澳大利亚著名的卡卡杜（Kakadu）国家公园，原住民至少有三种方式参与国家公园的管理、维护自己的权益，包括：推选代表参加公园管理委员会；参与制定公园管理计划；通过固定的联络渠道，双方保持经常性的沟通。在公园管理委员会14名成员中，有10名成员是原住民的代表。在制定的公园管理计划中，双方经过协商达成一致意见，允许原住民在可持续利用的前提下继续以传统的方式采集植物或捕捉动物。由于原住民对当地的动植物更加了解，所以，原住民参与公园管理对于保护公园内的动植物非常有益。上述种种措施不仅确保了原住民的利益，同时也使公园的管理目标得以实现。
各国自然保护区的实践都表明，周边社区和居民越早介入自然保护区管理，对自然保护区和周边社区双方来说越是有利；同时，周边社区和居民参与自然保护区管理的范围越广，双方出现冲突的可能性就越小。
（六）我国应建立和完善的自然保护区管理制度
我国在自然保护区保护管理方面也已经建立了一套管理制度，包括规划制度、功能分区制度、土地管理制度等，并在自然保护区的建设和保护方面发挥了重要的作用。然而，与国外自然保护区的保护管理相比，我国在管理制度建设方面还有相当差距，还需要建立和健全完善一些管理制度。
1. 将规划制度具体化，并强调自然保护区规划的法律约束力。首先应明确自然保护区规划的编制和批准机关，并将自然保护区规划分为发展规划和建设规划。发展规划是对各类自然保护区建立、保护、管理的总体规划，建设规划是对某一具体保护区发展和建设管理的规划。其次应规定不同规划的批准机关。发展规划应由政府或者权力机关批准，建设规划可由主管部门批准，这样就可以将宏观管理与微观管理结合起来，避免什么都由政府来管。最后应当明确规划的法律效力。规划一经批准，就具有法律上的效力，不能随意地变更。违反规划就应当视为违反了制定规划所依据的法律，应追究相应的法律责任。
2. 建立自然保护区基础调查和信息公开制度。为了保证自然保护区数据的准确可靠，国家应当建立对自然保护区各种基本情况进行定期调查的制度，设立自然保护区状况的数据库，并由有关主管部门定期发布自然保护区的建设、管理和保护情况信息。
3. 明晰土地权属制度。自然保护区的土地应当主要由国家所有，其土地使用权应当划归自然保护区管理机构。自然保护区土地不属于国家所有的，申请设立自然保护区的人民政府可以通过征用或者购买等形式，将土地使用权划归自然保护区管理机构。对国家无法取得土地所有权的集体土地，或者自然保护区管理机构无法取得土地使用权的国有或者集体所有的土地，可以借鉴国外管理协议的形式，对使用人的使用土地的方式和强度进行一些限制，并根据土地使用权人利益受损的情况，给予必要的补偿。
4. 完善功能分区制度。我国现有的功能分区制度将自然保护区一律分为核心区、缓冲区和试验区。然而，实际上，有些自然保护区是无法分区的，而且在有些自然保护区的核心区完全禁止人们进入也是难以实现的。比如在通航河流保护某种濒危水生野生动物的保护区，很难确定那一部分是核心区，而且即使将河心确定为核心区，也不能阻止船舶通过。因此对功能分区应当根据保护区的不同类型，采取不同的功能分区。有的可分为核心区、缓冲区和试验区，有的则可以不分区，或者分为两个区域，这样才能适应保护的需要。
5. 建立公众参与制度。虽然我国在各项工作中都强调群众路线，实行从群众中来，到群众中去，在环境保护方面也是“依靠群众，大家动手。”[5] 但我们在自然保护区建设和管理上并没有给予公众多少参与的途径，使得一般公众不了解自然保护区，使得保护区周围的公众对自然保护区的建立和保护缺乏热情，甚至产生抵触情绪。根据国际的经验，自然保护区的建设和管理应当充分地发动群众，让没有个人都可以对保护区的保护管理做出贡献。为此，我国的自然保护法应当规定公众的知情权、参与管理权、检举控告权、监督权等。可以允许有关组织、社会团体或者个人出资建设管理某一保护区，发挥各方面的积极性来保护自然保护区。
作者简介：
王灿发，中国政法大学环境资源法研究所教授、博导、所长。
[1] 参见1994年10月9日国务院发布的《中华人民共和国自然保护区条例》第8条。
[2] 参见日本《自然公园法》第25～30条，《自然环境保全法》第36～38条、第41条。
[3] 参见《中华人民共和国自然保护区条例》第17条。
[4] 见《中华人民共和国自然保护区条例》第23条。
[5] 参见1979年9月13日全国人民代表大会常务委员会原则通过的《中华人民共和国环境保护法》（试行）第4条。
