《环境保护法》修改中环境公平问题的法学反思

邵建忠 张树兴 (昆明理工大学法学院，云南昆明650224)

摘要：环境公平作为社会主义和谐社会的重要部分之一，是根据马克思主义的本质要求，充分总结人类社会的发展规律与中华民族的历史实践得出的基本结论。那么在环境法修改当中我们更是应该把环境公平纳入其中，本文从环境公平的概念和环境公平对当代社会的价值和意义出发，通过对当前环境公平对构建社会主义和谐社会建设的制约因素和修改的分析，从营造有利于环境公平的执法环境、建立有利于环境保护的政府绩效考核体系、加大环境保护力度以推进环境公平等方面提出了一些实现环境公平的对策。

关键词：环境公平 价值体现与意义 制约分析 对策

引言

环境公平是近年来在美国逐渐兴起的一个研究领域。20世纪八十年代，以美国黑人为主力军发起了一场新的民权运动，反对把黑人和少数民族社区用作污染严重的危险化学工厂厂址和有毒废物填埋场。1988年，纽约州立大学出版社出版的《环境正义》一书，从环境法的角度阐释约翰·罗尔斯的正义理论，提出了环境领域的公平问题。1990年美国国家环保局设立了“环境公平工作组”，促使环境公平概念为公众广泛接受。j环境公平概念在美国产生以后，很快在世界各国传播开来，我国的许多学者对此也都有深刻的论述，如我国著名环境法学家蔡守秋教授认为，可持续发展具有公平性特征，公平性是可持续发展的重要特征，失去公平性也就失去了可持续发展。k当然，环境问题的实质是少数强者对多数弱者利益的侵犯，是环境不公平问题。环境公平要求利益与责任被公民合理的分担。环境公平的核心应是要求社会强势群体承担更大的环境责任，要求政府给社会强势群体施加压力，以求保护社会弱势群体的环境权益。环境公平应当成为环境立法的一项基本原则，环境侵权损害的赔偿、补偿应当成为今后环境立法的重点。而建设社会主义和谐社会，是党中央根据马克思主义的本质要求，充分总结人类社会的发展规律与中华民族的历史实践得出的基本结论。胡锦涛同志2005年指出，要“实现经济社会全面协调可持续发展”，“努力建设资源节约型、保障人们的环境权益，为和谐社会的民主法治奠定制度基础；环境友好型社会通过环境公平来促进社会公平，为和谐社会的公平正义而努力。由此我们可以看出环境公平在构建和谐社会中的重要性和紧迫性。

一、环境公平的概念

不同学者对环境公平给予不同的定义，主要有三种代表性观点l：一是强调环境权利公平，认为环境公平指“每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利，任何个人或集团不得被迫承担和其行为结果不成比例的环境污染后果。”二是强调环境道德规范建设，认为环境公平主要是“强调对环境资源享用的机会和利益的平等性”,“主要包括代内人类环境利益的公平和代际人类环境利益的公平。”三是强调法律主体平等，认为环境公平是指“在环境资源的使用和保护上所有主体一律平等,享有同等的权利,负有同等的义务,从事对环境有影响的活动时,负有防止对环境的损害并尽力改善环境的责任;除有法定和约定的情形,任何主体不能被人为加给环境费用和环境负担;任何主体的环境权利都有可靠保障,受到侵害时能得到及时有效的救济,对任何主体违反环境义务的行为予以及时有效的纠正和处罚。”笔者认为上述观点都有合理之处，但是共同特点是比较狭隘。环境公平应该是一个涉及法学、伦理学、政治学、经济学等多学科的概念，核心应该是每个社会主体（政府、企业和个人）共同拥有保护环境和享有环境的平等权利，目的在于建立和完善人与自然和谐共处的社会。从内涵上看，环境公平是指一个国家和地区内不分民族、性别、阶层每个公民都享有平等的使用和保护环境的权利与义务，推动经济发展和社会进步的各项政策措施都应该在这个前提下制定和实施，以促进社会公平和正义，实现人的全面发展和社会全面进步。从外延上看，环境公平不仅指在一国地区之间的环境公平，而且指国家之间的环境公平。由于民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处是和谐社会的主要特征。因此，从环境公平的定义看，建立人与自然和谐相处的社会，实现环境上的公平和正义，是构建社会主义和谐社会的重要内容。

二、环境公平对当代社会的价值体现及意义

环境问题不仅仅是一般的法律问题，而且具有伦理、环境、发展、经济等方面的实际意义。

（一）从法律角度来看。环境公平所追求的公平是一种实质公平，它不仅仅只追求机会均等，并且它要求分配结果上的公平，环境公平所追求的价值是在承认主体差异的前提下，均蘅各方利益，以不平等而求得实质的平等。但在实际社会当中，要做到实质公平就离不开法律的保障作用，环境公平的实现也不例外。例如，由于地理位置和国家政策、资源配置等多方面的影响，会造成地区之间、人和人之间的差别——即产生贫富不均的现象。这就需要国家对其适度的干预，以达到政治的稳定和社会的和谐，维持现存的社会秩序。国家对这种现象进行干预时表现出两种形式：一是以行政手段的方式为之，二是以法律手段的方式为之。j但基于法律手段的优越性，国家对此进行干预时，往往采用法律的手段。在环境保护当中，存在着地方与地方之间、个人与个人之间权利和义务的不公平，而这些都需要国家出于平衡利益，基于社会本位的角度，运用法律的手段，对其进行适度的干预，来保障环境公平。

（二）从发展的概念来说。发展观通常是指一个国家或地区如何寻找发展的观念，不同的发展观将导致不同的发展结果。以第二次世界大战后的西方资本主义为例，他们把经济增长等同与发展，认为GDP的增长能自动改善生活质量，这时的发展观变成了彻底的“唯经济增长观”。 “唯经济增长观”的盛行，虽然使经济发展获得了暂时的繁荣，但经济的发展并没有带来社会的繁荣进步，人们开始寻求经济社会的协调发展。20世纪80年代初，“唯经济增长观”使得人类的生存环境遭到极大的破坏，人们通过对现代化发展道路的更新审视和工业文明的反思，将目光投向了可持续发展观。可持续发展观现在已经被世界各国普遍接受，并在1992年召开的联合国环境与发展会议上得到了充分的肯定。虽然世界各国在发展阶段和发展目标上有所不同，但是走可持续发展道路却是共同的目标追求。而公平性是可持续发展观的核心。

（三）从伦理角度来说。随着经济的快速发展，生态与环境问题日益突出，以及工业文明时期价值观的错位，人们发现如果不把人和自然的关系纳入到伦理的范畴，那么，将无法从根本上解决生态危机与日益严重的环境问题，人类将会自毁文明。而造成这种文明自毁的根源在于传统伦理学的缺陷。因为传统伦理学只关注人与人、人与社会的关系，关注人的利益和权利，而忽视非人类的自然界 生存权利。而薪道德伦理观在坚持人与自然协调发展的前提下，尊重自然，保护自然，对人与人、人与自然的关系给予了科学的诠释。基于此，环境伦理学应用而生。环境伦理学提倡尊重生命、尊重自然、热爱自然、追求环境公平，它不仅关心人的幸福，而且关心其他所有生物和环境的福利。

三、环境公平问题在和谐社会建设过程中的制约分析

环境公平的核心就是享受环境的权利和保护环境的责任对等。改革开放以来，中国保持着较快的经济增长速度，并逐步发展成为世界工厂。但仍然沿袭着粗放型的经济增长模式，没有正确处理好人与自然和谐发展，处理好经济增长与资源利用、环境保护的关系，在城乡之间、区域之间、阶层之间，乃至国家之间产生了种种享受环境的权利和保护环境的责任不对等的环境不公现象。

（一）城市化发展模式拉大了城乡差别，造成城乡之间环境不公。

城市化，即人流、物流、信息流等以加速的势头向城市集聚。城市之所以能发展，是因为城市能够为工业和商业提供良好的服务，能为居民提供比农村更多的社会福利和更好的人居环境。对比发达国家城市化发展模式，由于发达国家人口基数低，人口增长率不高，能够在实现农业机械化和农村现代化的同时推进城市化，而不会造成太大的城乡差别，不会产生太大的城乡环境不公平。但是，中国城市化发展是在农村人口基数大、农村经济发展不快背景下进行的，政府实施加速城市化发展战略必须为进入城市人口提供正常生活所需的基础设施，必须加大对城市的投入，必须继续实行牺牲农村、重点发展城市的战略，必然带来城乡发展不协调，城乡差别不断扩大。以城乡居民收入比较为例，1978年城乡居民收入之比为2.57∶1，1994年达到2.86∶1，1997年以后再度扩大，到2001年为2.9∶1，2002年为3.1∶1，2003年为3.2∶1，城乡居民收入差距不断加大。j如果将城市居民享受到的带有很大福利成分的住房、医疗、教育、交通及公共服务计算在内，中国城乡居民间的收入差距更是巨大。城乡差别造成的直接后果是城乡居民环境上的差别，造成城乡环境不公平。

（二）区域发展不平衡和不同阶层存在收入差异，造成区域和阶层之间环境不公。

在社会经济发展中，环境污染主要来自三个方面，即汽车尾气、工业生产排放物和居民生活垃圾。改革开放以来，由于中国实施不平衡发展战略，鼓励部分地区和部分人先富起来，使中国区域之间和贫富之间差距逐步拉大。在地区经济总量方面，1999年东中西部经济总量比例是58.7：27.5：13.8，2003年变为60.5：20.3：16.2；在人均收入方面，2000年东部和中西部收入差距是2.8倍，2003年扩大到3.24倍；在投资比重中，2001年东部地区为59.65%，中部地区为23.72%，西部地区仅为16.62%；而从衡量社会贫富差别的“基尼系数”看，中国的“基尼系数”在1994年就翻过了0.4的“警戒水位”，达到0.434，而且每年以0.1%的速度递增，1998年达到0.456，1999年达到0.457，2000年达到0.458，2001年达到0.459，2002年达到0.460，2003年达到0.461。k从产生环境污染源头看，东部经济发达地区和经济发展中产生的富裕阶层成为环境污染的主要制造者，中西部经济不发达地区和社会上大量穷人则成为环境污染最直接的受害者。因为大量的汽车尾气、工业生产排放物和居民生活垃圾来自发达地区的工商企业和经济发展中产生的富裕阶层，而发达地区可以通过产业升级把污染工业向不发达地区转移，富裕阶层可以通过乘坐小汽车、选择环境较好的地方居住等形式，尽可能减轻环境污染的侵害；而不发达地区由于经济发展需要却难以排斥污染工业，有的地区甚至还只能先引进发达地区转移出来的污染工业，同样一般社会阶层并不能像富裕阶层有能力通过乘坐小汽车和选择环境较好的地方居住等形式逃避环境污染物的侵害。因此，经济发达地区和经济发展中产生的富裕阶层由于生产方式和生活方式的不同，造成的污染远远大于不发达地区和贫困阶层，却把环境污染的后果推及不发达地区和贫困阶层，经济发达地区和富裕阶层有能力保护自己避免受环境污染侵害，而不发达地区和贫困阶层却只能静待命运的安排。

（三）地方政府在环境决策方面存在地方保护主义倾向，是产生环境不公的一个重要原因。j

改革开放以来，中央政府在行政管理上分权改革，地方政府成为国家行政序列的一个组织，又是地方经济发展的决策者和直接受益者，是经济社会运作中特殊的利益主体。作为国家行政序列的一级组织，任期政绩决定地方政府官员的前途和发展。作为地方经济发展的决策者和直接收益者，必须在发展地方经济中追求地方利益最大化，从发展经济中获取更多的地区财政利益。因此，一些地方政府为了追求任期政绩和财政收益，对能促进地方经济增长和财政增收的企业，一般采取较为宽松的政策，并可能在优化投资环境和降低发展成本的口号下对产生环境污染的企业采取地方保护主义措施。事实上，中国许多地区普遍存在这种现象，有的以优惠政策吸引在国外已被限制生产的外资企业，有的简单地把城市污染企业向郊区或农村地区转移，有的经济不发达地区适应发达地区结构调整和产业升级需要主动吸引污染型工业入驻等。而中国当前对地方政府政绩考核存在重经济增长轻社会进步的倾向，进一步强化地方政府重视经济发展、忽视生态环境的倾向。

（四）在国际之间，西方发达国家凭借足够的经济技术手段，集中力量搞研发，而将高耗能重污染产业向发展中国家转移。

尽管发展中国家可以借鉴发达国家环境保护经验，但他们没有足够的技术资金去治理污染。发达国家不足世界人口14%，却消耗着全球商业能源的80%。而发展中国家为了发展不得不使更多的森林草原沦为耕地，更多的江河被截流灌溉，更多的土地呈荒漠化。

人与自然和谐相处必然促进人与人和谐相处，促进人与社会和谐相处，促进社会公平和正义。人与自然和谐相处，要求人类对自然的索取必须与人类对自然的回报相平衡，当代人发展不能以牺牲后代人的发展为代价，本区域发展不能以牺牲其他区域发展为代价。马克思说过，物与物的关系后面，从来是人与人的关系。某些人的先富牺牲了多数人的环境，某些地区的先富牺牲了其他地区的环境，城乡之间、区域之间、阶层之间和国际之间存在的环境不公现象，必然会加重社会不公，加重社会不和谐，影响和谐社会建设进程。

四、实现环境公平，促进社会和谐的实施分析

从环境公平视角来看环境问题，我们发现，环境问题不仅反映了人与自然之间关系的失调，更反映了人与人之间社会关系的失调，是社会问题的延伸。因此，如果我们不能将环境问题与社会公平的实现紧密联系起来，环境危机就不会得到有效解决；如果无法保障社会的环境公平，建设社会主义和谐社会的目标就难以实现。为此，我们需要树立正确的环境公平价值观，增强保护环境的社会责任感，努力用公平的环境为构建和谐社会搭起支架。

（一）政府应加大环境保护力度，提高环境保护水平。j

应该说环境公平理论主要解决的是社会强势群体的环境责任承担问题，只有社会强势群体履行了自己的环境义务，承担了与其享受环境的权利相称的环境责任，才能实现社会弱势群体的环境权，实现环境公平。而环境保护实际上调节的就是社会强势群体与弱势群体、少数人与大多数人之间的利益关系，是对少数人污染环境、破坏生态的行为进行监督管理的过程。从社会公正的角度看，环境保护体现着以政府意志为特征的社会公正政策，因此，加大环境保护力度，有利于环境公平的实现。

（二）在全社会营造一个有利于环境公平的执法环境。k

经过多年的努力,中国初步制定了40余部环境法律法规，基本形成以环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境行政政策、国际环境政策等五大政策为主体的政策体系，各种控制污染的环境手段也在实施中，取得了一定的成效。但是由于规定的权限不够，环境法律法规还不能够完全保护全体居民享受公平的环境权益。经济利润的受益者与环境污染的承担者不是一个主体，一方是企业，一方是普通公众。在决定某个污染企业是否该关闭的问题上，由于收益者与承担者背后的社会力量悬殊很大，导致执法不严、弹性执法、差别执法。而且在排污收费制度实施过程中存在收费标准偏低、对超标排污仅实行罚款收费等问题。因此，必须进一步提高环境执法力度，改革环境执法体制，适当提高排污收费标准，对超标排污企业实行追究司法责任为主、罚款收费为辅，对污染企业采取低收费、超标排污罚款等隐性保护政策的地方政府追究环保连带责任，重点解决好违法成本低、守法成本高和环保工作中的地方保护主义的藩篱。要努力形成有利于推进环境公平的执法环境，通过扩大公众参与影响自己利益的环保决策以推进环境公平，实行环境信息公开、决策民主和公益诉讼制度，让公众知道自己呼吸什么样的空气、喝什么样的水、吃什么样的食物，对影响公共利益的大型工程进行事前听证，让公众充分发表意见，允许任何公民、社会团体、国家机关为了公共利益都可以以个体或团体名义，向国家司法机关提起环保诉讼，保障公民在环境公平中合法权益。

（三）建立有利于环境保护的政府绩效考核体系。j

在我国，以大量消耗资源、能源和破坏生态环境来获取经济片面发展，导致了环境质量严重下降的现象时有发生，而现行考核地方政府政绩的也只是经济指标，这就更进一步强化了地方政府片面追求经济增长的冲动。因此坚持以科学发展观为指导，建立起有利于环境保护的政府绩效考核体系，它不仅包括经济增长指标，还应包括公众环境质量评价、空气环境质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增长率、群众环境诉求事件发生数量以及当地政府对中央各项环保法律法规的落实情况等环境保护指标，促使政府职能从单纯抓经济增长转为抓社会、经济与环境的协调发展，避免环境恶化现象的发生。

（四）加强环境宣传教育，鼓励公众参与。

我国公民的环境意识不高，对环境保护的重要性认识不足，在生产和生活中常常出现不顾环境后果的短期行为。加强环境宣传教育，提高公民的环境意识，并使生态环境信息公开化，让公众知道自己呼吸的空气怎样，喝的水怎样，改变以往大众媒介回避掩盖生态环境问题、报喜不报忧的作法。公众对周围环境质量及其对人类健康的影响具有知情权，知情才能达理，了解社会存在的资源环境危机，才有利于人们自觉地采取可持续的生产和消费方式，在发展生产时注意节约资源、保护环境，以可持续的方式利用环境，保障代际之间的环境公平。

（五）通过税收政策和财政转移支付推进环境公平。

要采取经济手段，通过运用税收和财政政策，完善环境保护财政转移支付制度，促进城乡之间、区域之间和阶层之间实现环境公平。一要建立区域生态补偿制度。东、中、西部地区在资源分布、自然气候、潜在环境容量等方面存在巨大差异，要根据区域之间资源、人口、经济总量与环境生态的不同功能，确定不同区域发展目标，建立有差别的地区环境政策，通过计划、立法、市场等手段，设立不同的财政收支和转移标准，解决好下游地区与上游地区、开发地区与保护地区、受益地区与受损地区之间的利益补偿，调整和优化不同区域的资源配置。同时要逐步实施生态移民政策，可以考虑在一些发达地区建设西部生态移民经济开发区，逐步把生态功能区、生态脆弱区和贫困地区居民迁移出来，并对生态脆弱地区实行特殊税收政策，通过税收优惠使生态脆弱地区获得更快发展。二要建立阶层生态补偿制度。要运用市场手段，实现城乡之间和贫富之间进行生态补偿。与广大农村和大量普通群众比较，城市居民以及经济发展中形成的富裕人群消费的环境多，应当做出更多的补偿。要通过提高城市生活污水收费、向占用空间大的高档住宅和排气量大的汽车征收环境保护费、向高档消费品开征包含一定比例环境补偿费的高消费税以及适当时期开征遗产税，采取提高污染大户排污收费标准、对特困户在生存用水范围内给予补贴、向污染受害者进行生态补偿等措施，努力通过采取环境付费和环境税收政策，让高收入阶层拿出更多的钱改善环境，让低收入者享受到更多的环境权益，让生产者自觉推行环保的生产方式，让消费者自觉选择环保的消费方式。三要建立产业生态补偿制度。企业处于不同产业链对环境污染和环境保护的影响有很大差异，要根据产业的资源价格和机会价格，对整个产业体系中处于不同产业链的企业推行不同标准的环境政策，实行不同的排污收费标准、排污总量分配和环境税起征点，合理解决末端产业对于源头产业的利益补偿，解决二、三产业对于第一产业的利益补偿，解决成品产业对于资源产业的利益补偿。要加强对财政转移支付实施过程的监督，防止出现挤占、挪用、截留、沉淀等出现“中梗阻”现象，确保财政转移支付资金切实发挥作用。此外，还要通过国际间磋商，努力建立国际环境补偿体系，通过降低“绿色贸易壁垒”，资助发展中国家保护森林、保护生物等，使发达国家在对地球自然的索取远远超过发展中国家的同时，承担更大的环保责任。j

结语

路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。我国构建社会主义和谐社会的伟大实践才刚刚起步，各方面都需要慢慢摸索，我们应该在充分吸取国外先进技术的基础上，以史为鉴，发挥我国的优势，走可持续发展之路，而环境公平正是构建社会主义和谐社会薄弱的一环，我们更应该加以重视，为构建和谐社会而努力奋斗。

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The environmental fair reflection in the revised 'Environmental Protection Law'

Shao Jian-zhong Zhang Shu-xing

(Faculty of Law, Kunming University of Science & Technology, Kunming, Yunnan650224)

Abstract: 'The Environment Fair' is one of the important parts to the socialism of harmonious society, which is also the Committee of the Central Party’s requests according to the Marxism’s essence, and summarizes fully the basic conclusion of human societys law of development and Chinese nations historical practice. This article embarks from the introduction environment fair concept and the environment to the contemporary societys value and the significance, through fairly to constructs the restriction factor analysis to the current our country environment which the socialism harmonious society constructs, from built is advantageous to the environment fair law enforcement environment, the establishment is advantageous to the environmental protection government achievements inspection system, Increased the environmental protection dynamics to advance the environment equal aspects and to propose some realization environment fair countermeasures.

Key words：The Environment Fair; Value and Significance; Restriction analysis; Countermeasures

作者简介：

邵建忠（1982—）男，昆明理工大学法学院，环境与资源保护法学2006级研究生。

张树兴（1965—）男，昆明理工大学法学院副教授，硕士生导师，研究方向：环境与资源保护法。

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