国家公园管理机制探究

罗 薇 （昆明理工大学法学院，云南 昆明 650224）

摘要：国家公园制度在我国刚刚引入的时间不长，我们需要理念这一制度的精髓才能找出合适的管理机制和方法，真正让国家公园制度发挥有效的作用。本文力度通过探明国家公园制度的起源与精髓为我国国家公园制度的设立作一些抛砖引玉的思考。

关键词：国家公园 管理机制 赫奇赫奇争论

一、国家公园制度在我国的兴起与困惑

2008年7月，国家林业局批准将云南省列为国家公园试点省的请示，要求云南省以具备条件的自然保护区为依托，以科学发展观为指导，遵循“保护优先，合理利用”原则，在保护好生物多样性和自然景观的基础上，更全面地发挥自然保护区的生态保护、经济发展和社会服务功能，探索出具有中国特色的国家公园建设和发展道路。就在中国大陆中国第一个由国家批准的国家公园建设试点开槌的时间，2008年10月8日由我国环境保护部和国家旅游局正式宣布试点建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。同时，环保部的相关负责人表示，国家公园将把旅游开发和生态保护结合起来，并不会兼并现有的风景名胜区、地质公园等，此做法今后将在全国各地推行试点。面对中国即将喷发出一个个国家公园的时候，我们大可不必为争谁是第一个国家公园而忽视国家公园的真正含义。

而在我国现有的有关国家公园的研究中，学者们更加注重研究和引进IUCN或美国等国家有关国家公园复杂的分类体系，而没有去探究中国保护地与国家公园制度的根本理念的差别在哪里，我们不能仅仅是引入国家公园这一张国字头的名片。不理清它，引入国家公园制度将会是是又一次的“邯郸学步”。要理解国家公园制度的精髓，我们需要从国家公园制度的兴起谈起。

二、国家公园制度的兴起与管理体制的变革

（一）国家公园的兴起

我们知道世界第一座真正意义上的国家公园是于1872年在美国建立的的黄石国家公园，而黄石国家公园的建立却又与一个人密不可分，他就是约翰·缪尔。被称为“美国国家公园之父'。[1]缪尔先生提倡一种超功利的保护观。从生态上来考虑国家公园的必要性只是缪尔思想的一个方面，他思想的另一个方面，甚至可以可以说是更深层的方面和根本的出发点，却是他的超功利的保护观。他认为，每个人都需要面包，也需要美。他说：“我一直尽我最大努力去展示我们的野山森林保护区和国家公园的美丽、壮观及其用途，以激励人们来这里欣赏它们，并使它们进入人们的心中，目的是保证它们受到保护和得到正确的使用。'[2]美国人在自然的荒野中，找到了凝聚其民族历史的重要媒介——风景。由此产生了一种“风景民族主义'。[3]，国家公园概念在美国伊始就有了环境与文化的双重涵义。一方面，面积广大的国家公园保存着美国的自然生态环境和资源，是美国的自然保护区；另一方面，更为重要的是，美国人将国家公园保护的奇特壮观的地理风貌和“无用'的荒野视为民族历史和文化的一部分，它们同欧洲古老的教堂一样是国家遗产。也正因为有了这样沉重的责任，国家公园制度在创始之初就有了它的特殊使命与内容，就与一般的风景名胜区相区别，组成风景名胜或保护地系统的各单元都是美丽的，充满情趣，可以休闲等。但是，这些旅游者的要求完全可以通过无数其他公园和私人拥有的资源来得到满足。那么为什么要建立、定义“国家公园”为什么由国家公园管理局人作为提供与保护这些地方的主体？为什么这种定义联系着某种独特的法律地位和管理哲学？简单说，是因为国家公园被赋予一种超越一般旅游活动需要的“国家象征意义”。它是以最自然的方式，无声地、集中地体现着一个国家的永恒的壮美和文明。这也正揭示了国家是作为保护国家公园这一“王冠上的明珠”最合适的管理者的身份

（二）美国国家公园管理制度的变革——赫奇赫奇争论

但今天被证明为有效的美国国家公园由中央直接管理的模式并不是国家公园制度建立时的管理模式，是美国人经历了改革的阵痛之后的产物，而这一改变与一场著名的“赫奇赫奇争论”密切相关。

美国的国家公园制度建立的20世纪初，美国人就是否在加利福尼亚州旧金山市附近的赫奇赫奇山谷修建水库一事展开了激烈的争论，被称为赫奇赫奇争论(Hetch Hetch Controversy)。赫奇赫奇山谷是约塞美地国家公园内的一个风景优美的峡谷。1890年，赫奇赫奇山谷与约塞美地合并成为约塞美地国家公园。19世纪末开始，土木工程师和城市建设者们也涉足这里。经专家勘测，赫奇赫奇山谷水资源丰富且可以加以利用。他们认为这里的水源有着无可比拟的优势，还得出结论：在此建立水库能有效地解决旧金山市用水问题。于是一方以旧金山市政府为代表支持建坝和另一方以缪尔等生态环保主义者反对建坝展开了长达十余年的争论，而此场争论以1913年4月8日美国众议院通过了《瑞克法案》，根据该法案旧金山市有权在赫奇赫奇山谷修建大坝，建立水库而告终。

赫奇赫奇事件的失败引发了人们对国家公园管理的担忧，这种担忧直接导致兴起了一场争取在政府体系内建立独立的国家公园管理机构的运动。赫奇赫奇事件凸显了国家公园体系在管理体制上的缺陷，主管部门的实用主义做法是国家公园体系面临的最大敌人。当时的国家公园、国家纪念地、国家保留地和国家森林分属内政部的公共土地办公室、印第安事务局、农业部的森林局等几个不同的部门管辖，缺乏统一管理，政策缺乏统一性和连续性。1911年所有保护地中，有13个归森林局管辖，15个归内政部管辖。而在历史纪念地方面，每一个纪念地都有一个单独的管理部门，且彼此独立。[4]在赫奇赫奇事件中这些机构大都站在旧金山市一边，是资源开发政策的坚定支持者和倡导者，而自然保护主义者在华盛顿却没有自己的代言机构。赫奇赫奇事件的失败使自然保护主义者和国家公园支持者认识到了建立独立统一的国家公园体系管理机构的必要性和紧迫性。地方政府是否能在国家公园内进行开发建设的争论，实质上是一场国家公园管理原则之争。

在多方的推动下，建立国家公园管理局的运动终于在国会取得了胜利。1916年8月25日，总统威尔逊签署了法案，正式建立国家公园管理局，使其成为美国内政部下属机构。但此时，国家公园管理局的职权范围还较小，随着国家公园制度的进一步推进直到20世纪三十年代，国家公园全国范围内的管理体制才正式形成。

克林顿政府对国家机构进行了全面的改革，新的公园管理体制于1995年开始实施。新的管理体制是在华盛顿国家公园管理局领导下，全国设7个地区局，以州界来划分管理范围。地区局下面再设16个公园组支持系统。一般是将生态环境和文化资源类似的公园组成一个公园组，以便按其资源类型和特色开展相应的管理工作。国家公园管理局设局长一名，副局长一名。下设对外事务部和国际事务部。对外事务部下设立法与国会事务处、公众与旅游事务处。另外有5名局长助理分管5个方面的工作。[5]

不可否认，国家公园既能满足资源和生态保护的要求，又能促进地区经济发展，是一种在当今世界上较为行之有效的保护生态的重要模式。但是，一个好的管理模式如果没有适当的管理机构来执行，那么势必不能起到良好的效果。从目前世界范围来看，多数建立了国家公园的国家和地区都成立了国家公园管理局，并通过立法来确立该机构的地位。国家公园管理局实行垂直领导的管理体制，在运行过程中实现管理与经营分离，此外，国家公园管理局中的管理人员均为国家公务员身份。国家公园管理局是非营利性的政府部门，提供其运转的资金来源为财政预算拨款，不以盈利为目的。这种体制，有效避免了类似我国风景名胜区管理体制那样只注重经济收益，而忽略环境资源保护的弊端。

另外，通过建立独立的管理部门，独立管理所属业务，不需通过政府的层层限制，不受其他部门指挥，预算也是独立的，不需和国家其他行政单位分享，建立这样高效、统一的管理部门，能够更有效地实现对国家公园的管理。

三、我国的国家公园管理体制研究

（一）我国现行的国家公园管理模式

现行的我国有关保护地管理体制直接的规定体现在我国于1985 年由国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》第四、第五条规定：建设部主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本区的风景名胜的管理工作。我国风景名胜区的管理体制骨架已经形成，但是缺乏自上而下的直属的、系统的、实质性(财政和人才资源管理权)的上级权威管理机构和基层务实管理机构。

而具体到国家公园这一新的模式的管理机制更是在初步的摸索阶段，如在云南的国家公园试点中以香格里拉普达措国家公园为例，管理机构是由迪庆州政府设立的国家公园管理机构——香格里拉国家公园管理局。且现行的具体的管理规定大多依据国内和省内与自然资源保护有关的旅游管理和相关法律法规和州政府的政令。一方面这些指导性法律文件在公园建立前期，尚能有效地发挥作用，但必然不能满足今后公园管理的需求。另一方面由于对国家公园的定义、内涵、功能、标准、建设目标、管理制度等问题了解不透、认识不够、掌握不深，甚至出现了一定的偏差，一些地方片面地将国家公园简单等同于旅游开发项目，忽视了国家公园的生态保护功能，在国家公园建设中出现了过多追求眼前局部利益，忽视环境保护和长远发展的现象。

（二）我国现行的国家公园管理模式存在的问题

我国目前在目前的法律体系和管理体制下，在对自然资源和生态环境的保护和管理过程中，与自然生态环境保护相关的多个政府部门存在着职责交叉重叠、多头管理、多头执法等问题。以香格里拉普达措国家公园为例，迪庆州政府设立的国家公园管理机构——香格里拉国家公园管理局，实际上缺乏行政管理执法权，而林业、旅游、环保、土地等部门根据各自领域的相关法律法规，对国家公园进行管理，出现“一个区域，多个部门”共同管理，多龙治水的局面，导致国家公园区域内资源的所有权、经营权、管理权和收益权界定不清，条块分割，不能实现集中统一管理。特别是在国家公园建设取得较好效益后，许多部门开始争夺管理区，用本部门的规章、标准、制度来衡量国家公园的建设管理。

目前我国的风景名胜区管理政出多门，让具体执行管理的部门很难办事，不知道该按谁的办。尤其是一些地方、部门在眼前经济利益的驱使下对风景名胜资源进行掠夺性开发，对景观和生态环境破坏十分严重。

强化国家公园的建设和管理，理顺国家公园的管理体制，必须确立国家公园的管理机构和执法主体。如前所述云南省现行的国家公园管理模式，虽然有明确的管理部门，但仍然实行的是多头管理、条块分割的管理体制，各管理部门之间难以协调，这样不仅不利于对国家公园的管理，同时也与世界各国通行的国家公园管理模式存在较大差距，不利于今后国家公园在云南省的建设和管理。

（三）中国国家公园管理体制的探索

当然一方面笔者认为在现阶段如果要完全学习美国的模式，国家公园由某个中央机构直管，并实施层层的垂直管理，且绝大部分的经费由国家来拔付的制度是存在一定的困难的。虽然今年我国的财政收入保守估计将达八万亿，就绝对数字而言将达世界第二[6]，应该比美国在1916年实施这一制度的时候一定是宽裕很多。也有很多学者和民众提出了疑问，“财政收入的主要来源是税收，财政收入增长速度大大超过GDP增速，是否意味着各种经济体税负过重。在关心你如何花钱的同时，更关心的是，是不是把钱会花在老百姓的身上，花在诸如教育、健康、社会保障等等这方面，也就是花到我们每一个个人的身上。”[7]

诚然，国家自然文化遗产自然不是国计民生的命脉，但是最能表现一个国家或民族的精神取向和品性——她怎样对待大自然的恩惠？她怎样对待自己的历史？她怎样对待自己的人民？她怎样对待我们的后代？“国家公园的创建是一个对未来信念的表达”正如人们常常引用的西奥多·罗斯福总统的一句话：“重要的不是我们所拥有的那些使我们成为伟大国家的条件，而是我们使用这些资源的方式。” [8]

笔者认为要想在实践中找寻到适合中国国情的国家公园的管理模式，应该首先探讨和解决：第一，我国国家公园的定义、范围、使命、性质和国家责任；第二，国家公园的分级管理以及相应的各级政府资源保护和管理的主管部门和监管职责；第三，各级国家公园管理和资源保护经费的来源、使用和审计；第四，国家公园名单的进入、退出和批准机制；第五、对国家公园资源进行破坏和损害资源行为的惩罚原则；第六、国家公园管理机构的组成以及周边公众参与管理的途径等。可能只有将这些基本的理论厘清之后，我国的国家公园制度才会长青。

参考文献：

[1]廖日京.国家公园 [z].台北：台湾大学森林学系，1999

[2]李政亮.风景民族主[J].读书.2009(2)

[3]郑敏，张家义.美国国家公园的管理对我国地质遗迹保护区管理体制建设的启示 [J] .中国人口资源与环境，2003

[4]余菡，刘新，李波.浅析美国国家公园管理经验对我国世界地质公园的启示 [J].北京林业大学学报：社会科学版，2006( 3 )．

[5]张晓.加强规制中国自然文化遗产资源保护管理与利用[M].北京：社会科学文献出版社，2006

[6]滕海键.战后美国环境史 [ M] .长春：吉林文史出版社，2 0 0 7

[7]郑敏.美国国家公园管理漫谈 [ J ] .国土资源，2 0 0 7( 5 ) ．

[8]周年兴，黄震方.国家公园运动的教训、趋势及其启示 [J ].山地学报，2006(6)

[9]师卫华.中国与美国国家公园的对比及其启示[J]，山东农业大学学报(自然科学版)，2008

Research on the Management System of the National Park

Abstract: The institution of the national park has inducted in China in a short time. Only can we need find the essence of it , we can find the appropriate management system and measures and put the system of the national park into effect. The article want to throw a sprat to catch a herring of it.

Key words: National Park; Management System; Hetch Hetch Controversy

作者简介：

罗薇，昆明理工大学讲师，Email：002987@sohu.com。

[1]吴保光：美国国家公园体系的起源及其形成，www.cnki,com 2010年5月6日访问

[2]John Muir,Our National Parks, Madison:The University of Wisconsin Press,1981,prologue．

[3]李政亮：风景民族主义，载于《读书》，2009年，第2期，第79页。

[4]吴保光：美国国家公园体系的起源及其形成，www.cnki,com 2010年5月6日访问

[5] 师卫华：中国与美国国家公园的对比及其启示，山东农业大学学报(自然科学版)，2008，39

[6] www.xinhuanet.com 2010年6月27日访问

[7] www.biz.xinmin.cn 2010年6月29日访问

[8]张晓，《加强规制中国自然文化遗产资源保护管理与利用》，北京：社会科学文献出版社，2006