法治视野下农村工业污染防治探究
李欣婷 张 波 （中南财经政法大学法学院，武汉430074）
摘要：针对农村环境工业污染问题导致的危害及其特点，本文在法治的视野下对农村环境工业污染损害之成因进行类型化分析，并以其为切入点研究对应之防治对策，建议从法律体制、执法机制、守法意识、环保意识等发面完善我国现行农村环保法治体系，以期更好的防治农村工业污染损害，充分发挥法律在保护农村环境中的规范作用，改善农村环境与生态文明。
关键词：农村环境 工业污染 法治 生态文明
我国作为一个农业人口占人口总数70%的大国，农村建设对于国家的经济建设、社会稳定、国家的发展前途与走向都有举足轻重的作用。农村的环境问题直接影响到新农村与全面小康社会的建设，农村环境是否良好制约到我国环境友好型社会的建设，农村环境问题不容小视。当前中国农村现代化进程中一些农村地区存在以环境污染为代价换取农村经济发展现象，导致农村环境工业污染问题日益严重，农村环境形势严峻。《中国环境绿皮书》指出，当前环境问题的一个新特点是污染由城市向农村、由东部向西部转移。如何有效的防治工业污染，已经变成一个现实而严峻的课题。根治农村环境问题，需要完善农村环境保护法治体制建设，从立法、司法、执法、守法思维等角度类型化分析农村环境工业污染损害加剧之成因，并以其为切入点研究对应之对策，充分发挥法律在保护农村环境中的作用。
一、农村环境工业污染损害问题之现实严峻性
（一）农村工业污染损害源头考察
农村环境污染主要有三大来源：生活垃圾污染、农药污染和农村工业污染。农村环境工业污染与城市工业污染有迥然不同之处：点源污染与面源污染并存；污染排放主体分散、隐蔽，排污随机、不易监测；工业产业结构不尽不合理，粗放式经营的环境高污染型乡镇企业占较大比重；工业污染和生活污染叠加，新旧污染相互交织；工业及城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品安全。相较农村环境污染另两种污染源，农村工业污染具有影响范围广、生态危害恶性大、根治难度高等特点。农村环境工业污染的独特性导致其无法照搬城市环境治理模式。因此应重点审视、特性防治农村工业污染。
农村工业污染源头主要可分为农村乡镇企业污染与城市工业污染转移两大类，其中城市工业污染包括城市环境落后型企业转移导致的污染及城市工业废弃物农村填埋导致的污染。近年来，改革开放的深入，农村也逐步开始现代化进程，农村工业异军突起。农村现代化进程中小城镇企业的数量增长日益加快，由此导致农村工业化程度增高。乡镇企业全面开花，在富裕农民的同时，也加剧了农村环境的污染。我国部分乡镇企业存在着布局不合理、污染物处理率明显低于工业污染物平均处理率、污染物的排放量迅速增加、污染物排放量的增长高于全国平均水平、乡镇企业中污染源企业数额明显上升、部分产业集中对环境污染等问题。在有污染源的产业里，乡镇工业企业造成的污染明显高于城市同类企业。与此同时，随着城市产业结构的调整改革和城市环境整治国家对环保的重视程度日益增强，城镇的环保“门槛”也越来越高，一些高污染、高能耗的工业企业难以在城镇立足，诸多城市工业逐步向农村转移，其中包括一部分高能耗高污染等落后产业。追溯历史，在我国国民经济发展建设过程中，农村一直担任着城市系统的支持者和城市污染的消纳方的角色。一些城市垃圾、工业废弃物、建筑废渣等未经任何处理，在给付微薄的填埋费后随意倾倒在农村的田野、池塘、河谷等地。据统计，截至2006年，90％以上的城市垃圾在郊外填埋或堆放。[1] 城市环境生态文明的建设成果日益显著，农村环境却逐渐恶化。
（二）农村工业污染损害之严峻性
毋庸置疑，农村工业化对于推进农村现代化、促进经济发展、增加就业等方面起到了很大的作用，但是其代价也不容小视。农村工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化过程，粗放型增长方式、污染转移、布局分散、监管不力等原因导致对农村环境的工业化污染日趋严重，农村环境自有的环境自净能力的循环被破坏。由于我国农村污染防治体系尚未建立，农村环境抗破坏力较低，导致农村生态质量继续变差，生态灾难增多，工业环境污染给作为弱势产业的农业和弱势群体的农民带来了显著的负面影响。
据国家环保总局的统计，我国目前农村尚有3.6亿多人喝不上符合卫生标准的水，其中超过60%是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标；全国有1/5耕地受到污染，而耕地的重金属污染、有机污染、农用化学品污染已导致农产品质量下降，污染灌溉面积由1978年的约4000K㎡增加到2003年的30000K㎡，约占全国总灌溉面积的10%。全国因固体废弃物堆存被占用或毁损的农田为1300 K㎡，每年至少造成数百亿元的直接经济损失，对农业生态系统造成极大的威胁。一些地方的环境污染已经严重危及农民的生存，因环境污染而引发的疾病，几乎让农民收入增加化为乌有，农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0.0952‰上升到2000年的0.1126‰。污水灌溉、填埋工业废弃物、承受工业污染转移等原因，农村土壤中的重金属污染已经转移到食品污染。
各种污染影响了数亿农村人口的正常生活，影响到农业生产，造成巨大的经济损失，甚至威胁到农村人口的健康，并最终通过食物、水、空气等途径影响到城市。同时，也会制约到农业的可持续发展，影响农村的社会稳定。
二、法治视野下农村工业污染之成因类型化分析及对策探讨
农村环境工业污染问题的形成，存在各方面的原因，从法治视野对其主要成因进行类型化分类，对成因的范式研究可作为探讨应对对策的切入点。
（一）农村环境保护法制体系缺陷
从立法层面而言，现有的农村环境保护法律体系并不健全，存在体制缺陷。
1.农村环境保护的一些重要领域还存在立法空白，救济体制并不完善。
我国已经制定并初步形成了一个以《环境保护法》为主体的环境保护的法律法规体系。[2] 但当前法律体系主要是围绕着城市污染问题，现行以工业城市利益中心主义为特征的传统环境法，关注的主要是工业污染防治与大中城市的环境利益，很少顾及农村农业生态环境系统的安全性，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够，以城市防治为中心建立的法律体系在农村的适用可能导致水土不服。对农村污染的相关法律规制缺失，仅有一些原则性、抽象性规定，没有综合性的农业环境资源保护法规或条例，可操作程度不高。除了最新制定的《固体废物污染环境防治法》中专门提到了农村环境问题，其余有关法规均没有针对性强的条文，农村环境保护的一些重要领域还存在立法空白。如程序法方面的有关环境评价法、排污费征收使用管理条例、农药使用造成的环境污染法等，这使得我国环保立法跟不上农村环境保护的需要。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，在解决面源污染问题上意义不大。对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现。[3]
我国现行环境保护法体系中并未明确规定公民的环境权，导致某些情况下农民无法直接请求环境损害赔偿，也未引入公益诉讼制度，弱势的农民群体的权利无法得到完善的救济，这些问题都在一定程度上阻碍了农村环境工业污染的防治。
2.由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，公有生态环境资源被低价消耗。
我国的国有资产包括国有资源属于国家所有，但其产生的相当部分的利润或产品却直接为承包经营者私人所有，这种产权关系下的经营形态虽然更有利于调动经营者的积极性，但却容易造成产权不清，而产权不清恰恰是生态环境保护的大敌。[4] 1968年，西方经济学者哈丁提出的“公有地悲剧”l理论这一环境经济学中揭示人与环境关系的经典案例。其主要内容是：草场（资源）为公共所有，羊(利润或产品)为个人所有，结果是“草场上拥挤牲畜将导致过度放牧和土地资源的破坏”。[5] 一种资源属于公共共有而非排他性所有时，就会导致对这种资源的过度使用及浪费。在公共物品的分类中，适用此原理的资源被称为“开放性进入资源”。我国农地的产权机制导致农村的环境资源具有一定的“公共属性”，公有生态环境资源被低价消耗。
针对法制体系的空白，需要立法机关重视包括有关法规、标准、管理制度及其支撑体系在内的农村环境保护基本制度建设。在法规修订中弥补这个缺陷，填报农村环境立法空白，为基层职能部门提供法律依据。[6] 从立法上将清洁生产、排污总量控制、排污许可、公民环境权、环境信息公开、“环境税”、生态补偿、公益诉讼等重要制度纳入环境保护法体系，在农民受到环境污染损害时可直接请求法律救济。建立健全针对农村环境问题的法律体系是保护农村环境的基础。在全国性农村环境保护法律出台之前，可以根据“地方立法适度超前”的原则因地适宜的先行出台针对性强的地方性农村环境保护法规。
（二）农村环境保护执法管理体系建设不完善
从执法体系角度来看，存在着环境保护职责权限分割与污染的性质不匹配、现行执法机制与监督机制建设不尽完善，农村环境管理机构匮乏、未形成环境监测和统计工作体系，未能充分对工业污染农村环境问题实行完善的法律监督等问题。
1.执法机构的结构性混乱
我国现行环境管理体制是国务院设立国家环境与资源保护部，省、市级政府建立环境专门机构，工业较集中的县、市，一般也设立专门机构，实行统分结合的多部门、多层次管理体制。在农村环境执法实践中，多层次、多部门执法引发一些执行问题。在实施农业和农村环境保护建设项目上，会导致资金分散、重复建设和“自上而下”的决策等现象。多层次执法导致环境管理体制执法机构混乱，权力过于分散，一些县、乡镇环境保护专门机构变成当地行政机关的附属机构，环保执法不力。多部门执法导致权责不明，执法手段的不兼容，各自为政分工配合不协调，各部门为自己的利益关键时刻相互推诿责任，造成执法空档和执法交叉冲突。在实际工作中由于这些部门的决策失误而造成的生态破坏或污染，常常难以追究真正的责任方。[7]
2.执法力量薄弱，执法人员队伍水平参差不齐，导致执法力量薄弱。
农村环保工作发挥主要作用的是县及县以下环境管理部门，但目前县及县以下环境管理队伍力量相当薄弱，具体体现在两个方面：基层管理机构匮乏、执法人员数量不足且执法能力参差不齐。
现行的环境管理体制在县级以下的乡镇一般不设立专门的环境管理机构，或由派出人员负责当地的环境保护监管工作，或由有关政府部门兼管。我国基层环保部门是县一级环保机构，乡镇一级尚无相关职能部门。县级环保部门受各种条件限制很难对乡镇环保进行有效的管理，县级环保部门较少在其所辖村镇设立派出机构，也没有配备专职环境保护工作人员开展污染事故的监管、环保咨询等工作。这使得农村环境保护常处于无人保护状态，环境监测和环境监理工作基本上处于空白状态。
农村环境管理人员配备数量明显不足，经费配置也存在缺陷。且一些环境执法人员素质与当前的农村环境需要相比仍有一定差距。现有农村环境执法人员队伍中有一部分缺乏环境法律知识与环保专业知识。在执法过程中，违法行政程序法，忽视取证，执法不规范等情况时有发生。
3.执法技术手段落后，未形成环境监测和统计工作体系。
环境执法是一个环保技术与执法相结合的过程，需要运用环境监测进行判断，环境监察予以调查，环境法制来处理，环境稽查进行执行。但在农村的环境执法具体操作过程中，监测不到位，现场勘查无记录等情况时有发生，造成环保执法无据可查。这主要是因为农村地区的经济发展落后制约，投入到环境执法的资金非常有限，县级环保部门大部分经费紧张，缺乏必备的技术物质执法设备，使得环境执法技术手段非常落后，有的甚至无交通工具。环保监测站建设不健全，监测站缺乏监测设备，在环境执法实践中，环境执法人员往往无法准确、及时地采集环境违法证据，制止环境污染和破坏行为的发生，也不能出据具有合法有效的监测数据，制约了农村环境执法程序的顺利进行。
4.环境执法监督体制失灵
环境执法内部监督不力，而外部对环境执法的监督也不够。环境执法体系内监督是指上级环境行政机关对其下级环境行政机关及环境机关内部各部门之间，对环境行政执法的合法性及合理性的监督。环境执法外部监督指社会外界对行政执法情况的监督，包括社会团体监督、个人监督、舆论监督等。我国环境内部监督机构不健全，很多地区由于人员不足，导致案件的调查与案件的处理决定都由同一人负责。同时还存在一些干部片面追求政绩，忽视环境保护，不当干预环境执法，使行政监督归于无效。而农村地区环境保护行政执法外部监督也很不足。环境保护性社会团体组织未深入农村地区，农民对环境保护的参与度不够，农村公众的环境保护意识淡薄，不能充分获取环境保护信息，缺乏对环境执法行为监督的积极
5.执法资金投入的政策扶持措施不够。
我国城乡分治战略的二元体系存在着严重的社会不公平现象，具体到环保领主要是城乡资源分配地位的不平衡。我国污染防治投资几乎全部投到工业和城市，对城市的工业企业污染治理制定了许多优惠政策：如排污费返还使用，城市污水处理厂建设时征地低价或无偿，规模以上工业企业污染治理设施建设可以申请用财政资金对其贷款贴息等。[8] 农村污染资金匮乏又缺少扶持政策等财政来源，又缺乏筹资对象，机构设置也不健全。环境保护尤其农村环境保护本身是一项公共事业，属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力，政府必须发挥主导投资作用。
针对执法体制不完善问题，建立完善环境管理机构体系，加强基层环境管理机构人员、硬件配置，增强基层环境管理机构行政执法能力。进一步加强各级人民政府的法律责任，完善有关地方人民政府环境保护目标责任制及监督考核机制。加大农村环境保护投入，逐步建立政府、企业、社会多元化投入机制，加大中央集中排污费资金用于农村环境污染治理的比例，推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制，加大财政资金的专项转移支付力度，明确解决农村环境问题的资金渠道和部门责任，使农村的环境管理体系建设和聚居点的污染治理基础设施建设有明确的资金来源；对于农村面源污染这样涉及面广的污染，应将治理资金集中到一个部门统一调配。[9]
（三）违法成本过低，导致守法意识差。
当前农村工业污染成本过低，强化环境违法行为的法律责任污染成本过低，惩罚种类太少，惩罚力度不足。环境污染与破坏具有很强的外部性，污染者及破坏者所承担的成本远小于社会承担的成本，他们就仅受其自身成本的约束。当对污染环境行为的惩罚过低时，企业缺乏保护环境的压力，污染者及破坏者为满足一己私利会将环境污染与破坏超出社会的最佳承载量与环境的正常耐受值，将负担转嫁给社会公众。目前我国环境保护法律法规中禁则多，罚则少，对某些违法行为处罚力度不够，罚款数额过低，惩罚种类过少，并未引入刑事处罚等处罚种类，基层环保部门监管手段落后，没有“关停”权力，不能及时发现并制止企业的偷排、漏排和超标准排放污染物的行为。加上我国国民经济总值核算中没有计算资源损耗及环境污染这一成本，造成一些地方政府为了追求政绩，盲目接受外来投资建设项目，甚至加速环境的污染以求经济的增长。导致企业违法成本低、守法成本高，无法起到法律的威慑作用，导致根本无法将外部性内化。
对此，建议扩大环境主管部门的行政强制执行权，强化环境违法行为的法律责任，加强处罚力度，增加惩罚种类，提高罚款数额，实行按日计罚。[10] 通过加大违法成本来阻止环境污染的外部性，促使农村工业企业增强守法意识。
（四）环保意识淡薄
环境意识，是指人们在认识环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己在基本价值观念而发生的参与环境保护自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。[11] 农村教育普遍落后，文化水平较低，科学生产方式、农业生产知识、基本环保知识与环保技能欠缺，对新生事物和新观念的接受程度低。农民是农村环境保护的主体，农民环保法律意识的高低直接关系到农村环境的好坏。但当前农民群体对环境保护的意识比较模糊，对环境危害的源头和危害程度认识不清，其有时会因为眼前的有形经济利益而忽视了潜在的环境危害。而部分各级政府官员及农村基层管理者存在重经济、轻环境的问题，以牺牲环境和群众健康为代价来追求经济的发展，认为促进经济发展、脱贫致富就是最大的政绩。“杀鸡取卵、竭泽而渔”的经济发展策略，严重违背了自然规律、经济发展规律与可持续发展战略的要求。
对此应提高农村居民在环境保护方面的自身参与意识和维权意识，提高全民保护环境的自觉性和积极性。在农村地区加强环保知识教育，加强环保法制建设。加强舆论监督，表扬先进典型，揭露违法行为，提高地方政府的环保法律意识和，使其树立保护生态环境同发展经济同等重要的意识。
作者简介：
李欣婷，中南财经政法大学2008级民商法硕士研究生；张波，中南财经政法大学2008级民商法硕士研究生。
[1] 刘海林、王志琴等：《从百村调查看农村环境问题》，载《中国改革》2007年第4期。
[2] 金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社2002年第1版。
[3] 吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年第1版。
[4] 吕忠梅、徐祥民主编：《环境资源法论丛》第四卷，法律出版社2004年第1版。
[5] [美]罗伯特考特、托马斯尤伦：《法和经济学》，张军等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第253页。
[6]《国务院办公厅转发环保总局等部门关于加强农村环境保护工作意见的通知》。
[7] 荀彦平，张有贤，《对当前农村问题的深入研究》，《农业环境与发展》,2006年第4期。.
[8] 苏杨：《农村现代化进程中的环境污染问题》，《新农村建设》，2006年第2期。
[9] 《国务院办公厅转发环保总局等部门关于加强农村环境保护工作意见的通知》。
[10]《全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出议案的审议意见》
[11] 吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年第1版。
