构建我国湿地立法的几点建议

王 熔 （东北林业大学文法学院，哈尔滨150040）

摘要：随着全球环保意识的不断提高，湿地所具有的独一无二的生态价值越来越受到人们的关注，通过完善的法律对湿地加以保护的呼声也越来越高，我国目前没有专门的湿地立法，湿地的保护尚依赖传统的资源法，面对我国湿地不断减少的现状，尽快进行专门的湿地保护立法迫在眉睫。本文通过对我国湿地现状和立法状况湿地的介绍，为我国湿地保护立法的完善提出了建议。

关键词：湿地 立法

一、湿地概述

湿地是地球上一种重要的生态系统，它处于陆地生态系统和水生生态系统的过渡地带，形成了一个不同于陆地和海洋的特殊的生态系统，是人类宝贵的自然资源。湿地具有陆地与海洋系统不可替代的功能，它不仅在调节气候、涵养水源、净化水质、降解污染物、维持生物多样性等方面发挥重大的环境功能与生态效益，而且湿地所产生的经济效益在所有自然生态中也是最高的。此外，湿地还具有重要的水文价值、人文价值和社会价值。我国湿地面积约6594万公顷，占世界湿地的10%，位居亚洲第一位、世界第四位，具有类型多、绝对数量大、分布广、区域差异显著、生物多样性丰富等特点。

湿地提供了大量人类社会所必须的生产资料和生活资料，中国湿地资源的开发利用对推动社会的文明进步与经济发展发挥了重要的作用。但是，自50年代以来，中国对湿地资源的开发利用力度加大，规模空前，其中有许多成功的经验，也有惨痛的教训。90年代以来，在我国人口和经济的压力下，经济快速发展以及人类生产生活对湿地资源以来程度的提高，直接导致了湿地及其生物多样性的普遍破坏，近40年已有50%的滨海滩涂湿地不复存在；全国约13%的湖泊已经消失。再加上地方保护主义作祟，公众的环境保护意识较弱，环保执法队伍自身法制观念差、执法水平低，环保执法部门力量薄弱、技术装备落后。这与我国可持续发展的战略主旨及世界潮流相悖。为了遏制生态环境的恶化趋势、避免这样的后果继续发生，必须尽早尽快行动，保护中国有限的湿地资源，是湿地资源达到永续利用，通过可持续发展的道路与人类长期共存。

二、湿地保护的立法现状以及不足

首先，“湿地”的定义不明确、不统一。迄今为止，国际上对“湿地”仍未形成一个统一的概念。各个国家关注的角度和出发点不同，对湿地的定义也就有所不同。

其次，湿地保护立法的系统性、完整性不够，整体功能保护不足。目前，我国对于湿地保护的规定包括全国性和地方性立法两部分。虽然我国相继颁布了一系列有关自然资源及生态环境保护的法律法规，其中涉及湿地的法律法规有《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国野生动物保护法》等数15部，以及《风景名胜区管理暂行条例》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实旖条例》等数18部行政法规。2003年以来，我国黑龙江、辽宁、广东、福建、湖南、陕西、江西等出台了地方湿地保护条例。但是我国湿地保护立法缺乏系统性、整体性考虑,没有凸现湿地应有的价值。如《水污染防治法》中规定的排污浓度适合一般的水体保护，在通常情形下，依此排污不会产生大的问题，但却可能对某湿地极其脆弱的微生物系统造成致命威胁，从而影响到整个湿地系统。

再次，湿地保护区土地权属未理顺由于历史、政策等方面的原因，我国自然保护区土地权属问题含糊不清，湿地管理部门混乱。虽然1994年出台的《中华人民共和国自然保护区条例》第7条第2款规定：“自然保护区内的土地，依法属于国家所有或者集体所有。……依法确定的土地所有权和使用权，不因自然保护区的划定而改变。”但这种不顾保护区实际情况的规定，不仅没有明确保护区土地的权属，反而造成自然保护区管理机构因为没有对保护区土地的使用权而无法有效地对自然资源进行保护和管理。这一自然保护区土地权属状况，导致了我国湿地保护区土地权属未理顺。从资源经济学角度来看，湿地资源是介于私人产品和公共产品之间的“准公共产品”。确定湿地资源的产权对市场交易至关重要。正如卡贝基所说：“一项资源的产权意味着对该资源的控制权。这样的控制权对资源的市场交易具有关键意义，当产权不能合理界定、不具有排他性或没有法律保护时就会产生‘市场失灵’的问题，最终造成资源的过度开发和破坏。”由于我国湿地保护区土地权属模糊不清，各部门受经济利益的驱使，不顾保护区的利益，大肆进行短期破坏性的资源开发和利用，最终导致湿地退化和湿地资源的枯竭。此外，湿地保护区土地权属模糊不清，也导致保护区与周边社区的关系难以处理，土地纠纷时常发生。

三、外国湿地保护政策演变过程中值得我们借鉴的地方

（一）美国的“零净损失”政策

“净减少量为零”，通常也被称作“零净损失”，是美国湿地保护的立法理念中最为精髓的部分，目标体现了开发与保护并重的思想。该目标虽然要求稳定并且最终增加湿地的存量，但并不表示个别湿地将在任何情况下不能触及，而仅仅是指全国的总体湿地量在短期内达到增减平衡，在长期有所增加。对湿地“零净损失”的理解不仅仅停留在数量上，还包括湿地所提供的功能和服务也没有净损失。因此，除了在新建和恢复湿地上作努力外，维持和改良剩余湿地的质量也是他们所追求的一个重要目标。这样的政策目标，既兼顾了开发的需要，又可以保证湿地对社会所提供的充足的服务。

(二)澳大利亚湿地保护重视并以制度保证公众参与

澳大利亚的湿地政策采用保护区社区参与管理的模式以及与当地土著居民，土地拥有者共同管理的模式。比如，南澳洲艾培克斯公园以社区为基础完成公园湿地水质监测计划。维多利亚州的库纳湾湿地以社区为基础设立了湿地监督管理小组，并且以当地居民为该小组的领导，统领湿地的管理工作。这些以社区为基础的湿地管理模式都取得了很好的效果，其中，库纳湾的监督管理模式被列为范例在澳大利亚各州加以推广。澳大利亚许多湿地都是土著人聚居的地方，土著人世代在湿地上生活，形成了许多独有的与湿地相处的模式和方法，其中，有些可能会对湿地保护造成负面影响。澳大利亚政府在执行湿地政策时，充分考虑到土著人的特点，给予土著人参与湿地政策制定的权利。如，大堡礁湿地管理处咨询委员会和顾问委员会中都有土著人的席位，而卡卡杜公园管理委员会15个成员中，有10人是土著人。由于土著人在湿地保护决策和管理中的充分参与，使得湿地政策既顾及到土著人的传统和习俗，又增加了土著人保护湿地的积极性和自觉性。

四、建立我国湿地保护专门法律的几点建议

（一）明确湿地保护的立法理念和指导思想

根据我国湿地管理、利用现状,建立湿地保护的法律法规体系,以《宪法》、《环境保护法》为指导,由全国人大常委会制定颁布“湿地保护法”,由国务院组织有关部门制定“湿地保护法实施细则”,各地省级人民代表大会及其常委会可以依据“湿地保护法”,结合本地区实际情况,分别制定地方性法规。我国湿地保护的专门立法也应将可持续发展,即“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”作为立法指导思想。

（二）建立湿地开发的环境影响评价制度和资源开发利用评价制度

1、湿地环境影响评价制度是指在湿地区域内进行开发活动之前，对实施该活动可能给湿地环境质量造成的影响进行调查、预测和评定，并对此作出分析、处理的意见和对策。传统建设项目的决策，很少考虑对周围环境的外部效应，导致经济发展和环境保护的尖锐对立。实行湿地环境影响评价制度，可以使建设项目决策时，不仅只注重其对经济发展的意义，还要考虑对环境的影响，以及这种影响的反馈作用，并且采取必要的防范措施，有利于在符合生态规律的基础上，合理布局湿地区域内的建设项目。湿地环境影响评价的内容包括:湿地资源开发影响评价因子选择与标准的订立，湿地资源开发社会环境影响评价深度与广度的确定，湿地资源开发环境影响特别是对水禽等影响程度的量化等。

2、湿地资源开发利用评价制度，是指针对湿地资源的开发利用行为所产生的综合价值进行判断，以便制定出可持续利用湿地的决策。它通过分析湿地资源开发利用行为产生的直接影响、间接影响、潜在影响、评价出湿地资源开发利用效果，探求出充分利用湿地价值的途径，为进行湿地资源保护、管理提供科学依据。其评价内容包括:湿地资源分布数量、开发现状调查及其存在问题的系统分析、湿地开发经验与教训、湿地开发效益预测、湿地资源开发经济效果分析以及湿地资源开发利用适宜性评价等。

通过执法，对开发建设、规划、策略及进行环境影响评估等工作提供有关湿地及自然保护方面审议的意见。在有关生态影响评估方面，所有工程项目均需要在工程开展运作前，进行包括生态评估的环境影响评估及申请许可证。为保存生物多样性、重要物种及生境，由政府湿地与自然保护管理部门在动植物、生境及被认定为具有保护价值地带等各方面，向环保部门提供专业审议意见及技术援助。在涉及湿地开发利用的重大问题方面，通过部门间的联合行动，采取协调一致的保护行动，严格依法论证、审批并监督实施。

（三）建立公众参与湿地保护制度

公众参与在我国的立法体制中起着非常重要的作用，应该贯穿于法治建设的始终。缺乏公众参与的法律法规是不完美的。

我国现有湿地保护的相关立法中对公众参与的规定多为概括性、原则性的规定，缺乏具体性、可操作性。在湿地的专门立法中应对此加以完善，详尽的设立公众参与的机制，必将对湿地的保护起到积极的意义。具体来说我们可以从三个方面来考虑：调研参与、过程参与、事后参与。

首先，调研参与是公众参与的前提。决策部门或主管部门制定湿地政策、法规和规划的时候，都是首先征询公众意见，集思广益，群策群力。并对公众的意见吸取或不宜采纳应当作出解释和说明。征询意见的方式可以采取问卷调查、专家咨询、公众听证会、座谈会等多种形式。调研的主体要尽量做到广泛、全面，这样才能最大限度的保证立法的及时性、准确性。尤其是对公众代表的意见要认真考虑。

其次，过程参与是公众参与的关键。在湿地保护决策的实施过程中，要随时听取公众的意见，专家的建议，接受舆论的监督。可以采用意见箱、热线电话、新闻曝光等各种形式，定期召开信息发布会，保证公众的知情权以及意见的更好征集。

再次，事后参与是公众参与的保障。对公众的意见特别是公众有关破坏湿地环境的信访或申诉及时的予以答复或请求有关部门处理。对湿地纠纷的处理上也应该充分听取公众的意见，处理结果以听证会的方式与公众见面。公众对湿地保护的宣传教育，实际行动的保护，是事后参与的根本。为使公众能自觉投入湿地保护中来，应该面向公众进行湿地法律政策的宣传教育，提供公众的保护意识。充分发挥地方政府、组织的作用。比如：街道、居委会、村委会的作用。实现监督参与和自我约束的有机结合。

（四）湿地既具有经济效益，又具有生态效益

很多时候，湿地的经济效益与生态效益不能在同一时点上产生,经济效益的实现意味着生态效益的终结。为此，人们在开发利用湿地资源,追求其经济效益的同时,应对生态效益进行补偿,建立生态效益补偿机制,对因开发利用资源而遭到破坏的湿地除了实施生态补偿费制度外,还必须限期恢复和维护湿地生态平衡。

1、湿地生态效益补偿主体。补偿主体即湿地生态效益补偿工作的主导者，即国务院及地方各级湿地保护行政主管部门。补偿主体承担两方面的工作，其一，对由于污染、利用、开发湿地资源，造成湿地生态系统破坏的单位和个人征收补偿金或要求其以实物方式予以补偿；其二，对由于湿地保护中传统权益受影响方，以及为湿地保护的贡献者给予相应的。在湿地补偿活动中，补偿主体扮演着公共事务委托代理人的角色。

2、湿地生态效益补偿客体。湿地生态效益补偿客体由补偿金征收对象和补偿金发放对象组成。补偿金征收对象包括在开发利用湿地资源中对湿地生态效益造成破坏的单位和个人，而补偿金发放对象，即利益补偿对象，包括在湿地生态保护中做出贡献和牺牲的企业、单位和个人。诸如退田还湖等湿地生态工程实施中，需要搬迁的家庭，或不需搬迁但其经济受到了损失的利益相关者，都应纳入补偿对象范围。

3、补偿标准的确定。就补偿标准的确定，应结合我国现有的法律法规情况，发挥法律和制度的整体效用；根据我国湿地保护管理的现阶段目标，着重解决我国湿地保护管理工作中的重点问题；根据湿地保护中破坏和资源利用行为所具有差异性，考虑补偿标准在实施过程中的普遍性和可操作性。对于湿地生态系统中的水资源破坏补偿标准的设定，可参照现有补偿办法；对于造成湿地野生动植物资源破坏的补偿标准确定，可以参照《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》等相关规定；而对于湿地生态系统服务功能造成破坏的，则可依据《环境影响评估法》等有关规定，在组织生态影响评估的基础上，确定补偿标准。无论是对于采用现有的补偿办法．还是新确立的补偿标准，均应由湿地行政主管部门统一制定收取管理办法，并予以统一发布。

4、补偿基金建立及管理。建立湿地生态补偿基金有助于固化从补偿金征收对象处征收的补偿金，同时也便于补偿金的发放。根据湿地分级管理制度，分别建立国家和省湿地生态效益补偿基金制度。国家湿地生态效益补偿基金由国务院建立和管理，而省级湿地生态效益补偿基金则由省级政府建立管理，对应于各自的湿地补偿活动。

5、组织实施。对于湿地占用和利用活动所开展的补偿活动，可遵循下述程序。第一，申请。在申请利用湿地资源和开展保护湿地生态系统活动时，利用和保护工作开展主体须提交利用及保护方案，并在方案中注明其活动对湿地生态功能和利益相关方的权益影响。第二，报送审批。湿地中国青年林业经济发展理论与实践探索地资源利用主体须将资源利用方案提交行业主管部门进行经济利益评估，并同时提交与湿地行政主管部门指定的评估委员会进行生态效益影响评估。湿地行政主管部门在汇总湿地资源利用经济效益和生态效益影响的基础上，确定是否需要补偿，以及补偿方式和补偿标准。第三，补偿实施。对于需要进行生态效益补偿的湿地资源利用活动，资源利用方须在资源利用活动的同时完成相应工作。对于未经湿地行政主管部门批准所开展的湿地占用和湿地资源利用行为，由湿地行政主管部门组织专家加以评审，并对造成湿地生态效益破坏的予以加重罚。

6、监督管理。湿地生态效益补偿制度中的监督管理应贯彻补偿工作的始末，包括湿地补偿与否的审定、补偿标准的确定、补偿金的缴纳、补偿基金的使用、补偿效益的评审等多个环节。所设立的国家和地方级湿地生态效益补偿基金的监管，应参照国家财政部基金管理办法等有关规定予以开展。对于补偿环节中不同工作的监管，可充分吸纳与补偿工作相关的不同利益方和社会公众参与监管；同时建立公共信息的发布机制，为公众参与提供途径，并形成社会舆论监督的环境，以保证补偿工作的效率和收效。

实践证明，通过对我国湿地资源现状、危机、及立法状况的分析，我国湿地资源亟待专项立法予以规范，以期实现湿地资源的永续利用。现行的立法并不完善，这与我国至今还未有一部关于湿地保护和合理利用的全国性的、专门性的湿地保护法有很大关系。这与其应有的地位是严重不相称的。所以我认为应当从完善立法，建立广泛参与的湿地保护机制，加强湿地保护的宣传教育工作，加强生态水利建设，强化法律监督，积极开展湿地科学研究等反面，达到湿地资源永续利用的目的。湿地资源的保护是一项系统而庞大工程，不仅需要我稍广大法律工作者来积极研究和保护，更需要全社会的人们都参与，为了我们人类共同的生存环境而努力。

参考文献：

[1]陈克林主编.湿地保护与合理利用指南.中国林业出版社，1994年.

[2]李广兵,王曦.中国的湿地保护政策与法律[J],中国环境管理,2000(4):6-10.

[3]王丽学,李学森,窦孝鹏等.湿地保护的意义及我国湿地退化的原因与对策[J]2003(7):8-9.

[4]安树青. 湿地生态工程.化学工业出版社，2003年.

[5]刘爱军.生态文明与中国环境立法[J].中国人口·资源与环境,2004(1):36.

[6]周训芳.环境法学[M].北京:中国林业出版社,2000:202.

[7]国家林业局等编制.中国湿地保护行动计划.中国林业出版社，2000年.

[8]刘振东，杨庆仙.我国湿地保护管理亟需法律规范.河北法学，2005年第8期.

[9]王小钢.论湿地保护综合立法及其主要内容.林业调查规划，2005年第6期.

[10]王跃先,王刚.浅谈建构我国湿地资源保护法的必要性及可行性.黑龙江省政法管理干部

学院学报，2004 年第4期.

[11]黄成才.论中国的湿地保护与管理.林业资源管理，2004年第5期.

[12]王巍娜.我国湿地保护的立法思考.水土保持研究，2005 年月第6期.

Abstract: With the raise of the international environment awareness, more and more people began to realize the unique ecological value of the wetland. The call that protects to the wetland is also getting higher and higher through the perfect law. Till now China has no a special wetland protection legislation. The wetland protection still relies on traditional resources law. In view of the losses and degradation of wetland, we need to make special wetland protection legislation. This article tries to put forward the proposal for our country wetland protection legislation, on the basis of our country’s wetland present situation and the legislative condition.

Key words: wetland; legislation

作者简介：王熔，东北林业大学文法学院环境与资源保护法学2008级硕士研究生。