部门分管制下自然遗产保护评估指标研究*

李 雯 黄德林 杨 程 （中国地质大学（武汉）政法学院，武汉430074）

摘要：自然遗产是在人与自然、社会等相互作用的过程中形成的，自然遗产的保护已然引起了全社会的广泛关注。本文试图从自然遗产的管理主体着手探讨我国自然遗产的保护，分析目前各分管部门管理的基本情况，指出建立自然遗产保护评估指标的必要性与紧迫性，构建指标作为评估各分管部门绩效的评价标准。初步构建了以自然遗产保护为目标和以法律保障、行政管理、社会效益为准则的自然遗产评价指标体系，力求使自然遗产保护与环境、社会、经济等方面协调发展。

关键词：部门分管制 自然遗产 评估指标

20世纪90年代以来，伴随着经济高速增长、社会加快转型、改革进一步深化的重要历史时期，自然遗产地保护不仅迎来了新的机遇，而且也面临着严峻挑战。中国独特的自然遗产使得中国旅游业蓬勃发展，这对拉动内需、发展经济以及提升人民生活水平有着重要作用。然而，在这样一个时期，关于自然遗产受到破坏等负面影响逐渐被社会所重视，各个部门对自然遗产地行使独立的管理权，造成了各部门职责不清、管理混乱的现状，形成了大量的行政不作为。如何避免中国珍贵的自然遗产遭受更大的损失，解决自然遗产开发与保护的矛盾，克服部门分管制体系下出现的诸多问题已经成为当务之急。

一、部门分管制下自然遗产保护的基本情况

改革开放以来，我国自然遗产的管理体制一直在发生变化，遗产管理体系建设取得了巨大成就。自然遗产的保护形成多部门共同管理的局面，环境保护部、住房和城乡建设部、国家文物局、国土资源部、国家旅游局、国家林业局、水利部和农业部都在保护中起到一定的作用，涉及到文物保护、建设规划、资源开发、财政拨款、环境保护、旅游管理等多个方面^[1]。在自然遗产的实体组成上，已经形成自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、旅游景区、国家考古遗址公园、地质遗迹等遗产地管理体系，其总面积约占国土面积的近20%。然而，管理体制的多重矛盾和混乱使得自然遗产管理过程中，各部门获取利益时一哄而上，在承担行政义务时互相推诿，这样致使在整个管理体制中，各个部门一方面争夺管理权，另一方面却拒绝履行行政义务，形成了大量的行政不作为^[2]。导致了我国自然遗产保护长期处于政出多门、条块分割、目标多重的局面。鉴于针对自然遗产保护的部门涉及建设、环保、国土、林业、水利、旅游、宗教等近20个相关部门，它们分别从行业的角度对遗产地加以管理，并且保护的限度大不相同，表面上看来各司其责，但由于没有一个统筹策划的部门，形成了各部门对遗产区既管又不管的局面。因此，本文选择环保、林业、住建、文物、国土资源、水利、旅游7个部门进行评估，基本涵盖了自然遗产地的大部分保护范围。

（一）环境保护部

环境保护部的主要职责是监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作，监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作，并向国务院提出新建的各类国家级自然保护区审批建议，监督管理国家级自然保护区。环境保护部主要是根据《环境法》开展对自然遗产的全面保护，并着重保护生态脆弱区。为此，“十一五”期间，环境保护部通过实施“三区推进”（即自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区）的生态保护战略，为改善生态脆弱区生态环境提供政策保障。该战略提出到2015年，生态脆弱区战略环境影响评价执行率达到100%，新增治理面积达到30%以上；到2020年，生态脆弱区40%以上适宜治理的土地得到不同程度治理，退化生态系统得到基本恢复。

（二）国家林业局

国家林业局的职责之一是指导森林、陆生野生动物、湿地类型自然保护区的建设和管理。其自然遗产保护工作的开展主要针对国家森林公园、国家湿地公园，并根据《森林公园管理办法》、《国家湿地公园管理办法》进行管理。森林公园是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所，截至2009年，全国共有730处国家级森林公园；湿地公园是指以保护湿地生态系统，维护湿地生态系统服务功能，充分发挥湿地效益，合理利用湿地资源为目的，可供开展湿地保护、恢复、科研监测、宣传教育、生态旅游等活动的特定区域，截至2009年，国家湿地公园数量达100处。

（三）住房和城乡建设部

住房和城乡建设部的职责之一在于拟订全国风景名胜区的发展规划、政策并指导实施，负责国家级风景名胜区的审查报批和监督管理，组织审核世界自然遗产的申报，会同文物等有关主管部门审核世界自然与文化双重遗产的申报，会同文物主管部门负责历史文化名城（镇、村）的保护和监督管理工作。除此之外，住房和城乡建设部依据《国家城市湿地公园管理办法（试行）》管理城市湿地公园，它是指利用纳入城市绿地系统规划的、适宜作为公园的天然湿地类型，通过合理的保护利用，形成保护、科普、休闲等功能于一体的公园。截至2009年，我国住房和城乡建设部公布五批共30处城市湿地公园，其中的大部分湿地公园都在自然遗产保护区的保护范围之内。同时，到2010年，由住房和城乡建设部负责审批的风景名胜区已达208处，近年来我国风景名胜区的开发、利用和管理水平逐步提高，风景名胜区事业的发展保护了一大批珍贵的风景名胜资源，同时在保护生物多样性、维持生态平衡方面也发挥了重要作用，成为了自然遗产保护的重要载体。

（四）国家文物局

国家文物局职责之一是指导、协调文物的管理、保护、抢救、发掘、研究、出境、宣传等业务工作，负责历史文化名城、世界文化遗产项目的相关审核、申报工作。其自然遗产保护工作的开展主要针对文物保护单位、国家考古遗址公园，并根据《中华人民共和国文物保护法》、《国家考古遗址公园管理办法(试行)》等相关规定进行。其中文物保护单位为中华人民共和国对不可移动文物所核定的最高保护级别，截至2009年，中华人民共和国已公布了六批，共2352个全国重点文物保护单位。国家考古遗址公园保护是近五年我国自然遗产保护中最重要的工作之一，“十一五”期间，我国有100个遗址项目进入文化发展规划。在即将到来的“十二五”规划中，预计可建成30处考古遗址公园和50处遗址博物馆，这为自然遗产的保护提供极为有力的支撑。

（五）国土资源部

国土资源部主要职能是土地资源 、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。主要根据《地质遗迹保护管理规定》等相关规定管理国家地质公园、国家矿山公园。国家地质公园是以具有国家级特殊地质科学意义，较高的美学观赏价值的地质遗迹为主体，并融合其它自然景观与人文景观而构成的一种独特的自然区域，截至2009年，国土资源部一共公布五批共182家地质公园。同时，由国土资源部管理的国家海洋局负责监督管理古生物化石、地质遗迹、矿业遗迹等重要保护区、保护地的工作，从而保证自然遗产地的可持续发展。

（六）水利部

水利部保护自然遗产的主要职责是科学、合理利用水利风景资源，保护水资源和生态环境，加强对水利风景区的建设、管理和保护，拟定水资源保护规划。水利部依据《水利风景区管理办法》对自然遗产进行管理，该办法中指出水利风景区是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。截至2009年，全国共建国家级水利风景区370处，其管理机构建立健全景区管理与保护制度，从而保证水利风景区健康、有序的发展。

（七）国家旅游局

国家旅游局的职责之一是组织旅游资源的普查工作，指导重点旅游区域的规划开发建设，组织旅游统计工作，并根据《旅游景区质量等级的划分与评定》、《旅游景区质量等级评定管理办法》负责审批旅游A级景区。旅游A级景区是指具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的独立管理区。旅游区（点）质量等级划分为五级，从高到低依次为AAAAA、AAAA、AAA、AA、A级旅游区（点），迄今全国共有A级以上景区2470处，其中，绝大多数都属于自然遗产地。

二、建立自然遗产保护评估指标的必要性与紧迫性

我国目前自然遗产保护中所面临的困难和问题远大于所取得的成绩。由于目前我国保护经费的不足，以及没有充分考虑到各类遗产在资源性质和使命上存在的差异，自然遗产保护分管部门在获得保护经费及旅游利益的驱动下，部分自然遗产地出现了过度开发现象，使自然遗产的原真性和完整性遭到破坏，这种管理体制的弊端也日益显露^[3]。因此，通过构建一套针对自然遗产保护分管部门行之有效的评估指标体系已成为当务之急。具体而言，我国自然遗产的保护开发存在以下几方面问题，这些问题是推进当前构建评估指标体系的根本动力。

（一）自然遗产产权属性与多头管理的矛盾

 自然遗产的公共性决定了由国家所有的产权属性，在管理体系中就要通过政府的行政管理机构来实现。目前我国自然遗产保护的政府部门，从职能上看，包括了国家文物局、国家林业局、国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局、水利部等多个部门；从层级上看，涉及中央、省、市、县四个层次^[4]。如《自然保护区管理条例》第8条规定:“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。”因此形成了不同职能不同层级的政府部门之间以条条或者块块为界，而对某一遗产的管理在条和块之间的具体划分,既依赖于法律法规的规定,更多的体现的则是利益分配和权力格局。在这个博弈的过程中,主要表现为各个部门对产权的争夺与分割。由产权争夺带来的问题是在自然遗产的开发上忽视了自然遗产的公共属性，违背了自然遗产保护尽可能地实现公共利益最大化的主要目标,这对自然遗产的保护是有害而无益的。

（二）自然遗产稀缺性与旅游需求量增长的矛盾

自然遗产是一种特殊的不可替代资源，具有高度的文化、历史与生态价值，它经历长期的自然演化所形成的自然地带或景观，具有很高的审美价值。在新世纪的今天，自然遗产旅游作为一种普遍现象已经形成新型的旅游产业，成为高质量回归自然社会生活的组成部分。自然遗产从旅游业中获得显著的经济效益，但不断增长的需求同时也引发了诸多问题和矛盾，其中最为突出的是遗产保护和旅游发展的矛盾。国际上的一些先进经验向我们展示了这种矛盾的存在并非意味着保护自然遗产与发展旅游业是互不相容的^[5-6]。相反，适度的旅游开发和科学的旅游管理能够促进自然遗产更好的发展。而我国目前尚未能够有效地处理二者的关系，在旅游压力逐渐增大的情况下，盲目扩大自然遗产地的游客承载量，造成了严重的资源消耗。

（三）自然遗产公共性与利益分配有限性的矛盾

自然遗产是人类的精神财富和物质财富的遗存，对一个国家的存在有着不可或缺的价值，是一种典型的公共资源，享受这种以公共品为主的资源是公民的基本权益。其中对这种权益需求最大的应属当地居民，他们最大的利益诉求是通过发展自然遗产的旅游业来增加就业、提高收入，改善基础设施和生活状况，促进当地经济发展^[7]。然而目前我国自然遗产旅游地开发的实践并没有给当地居民带来实质性的生活改观，相反，当地居民在旅游开发中被边缘化，所获得的收益与他们预期相去甚远^[8]。而作为自然遗产开发者的开发企业和部分事业单位等主体则在开发经营活动中获得巨额利益，相当数量的自然遗产地，其经营收入没有主要用于遗产保护，而被当作地方政府的“金字招牌”和开发商的“摇钱树”，甚至自然遗产旅游业已经成为当地财政的“支柱产业”。市场化炒作，商业化经营，将自然遗产当作地方财产捆绑上市、发行股票，使开发商获得收益，这完全违背了自然遗产开发的初衷。自然遗产的公共性要求优化遗产资源利用,促进遗产保护各利益相关者得到可靠、稳定的经济与经营收入,促进全社会公共利益的最大化。

三、自然遗产保护评估指标的构建

建立科学、合理的评价指标体系，关系到评价结果的准确性。本文采用理论分析法、频度统计方法和专家咨询法，经过专家筛选最终确定本文的指标体系。指标体系的设计具体步骤如下：

第一轮在文献分析的基础上，发现目前尚无公认的自然遗产保护评估体系。本文根据《世界遗产公约》中对遗产地的参评方法，国家对环境保护等要求的政策法规，符全胜、盛昭瀚(2004)所构建的中国文化自然遗产管理评价的指标体系^[9]，文传浩、杨桂华、王焕校（2002）所构建的自然保护区生态旅游环境承载力综合评价指标体系^[10]，张朝枝（2007）所构建的世界自然遗产地治理绩效评估指标体系^[11]等，在综合考虑自然遗产特征的基础上，遵循指标体系构建的原则，提出自然遗产保护评价指标。在初步选出评价指标的基础上，采用专家咨询法，通过邮件问卷方式筛选指标，进一步征求专家意见，对指标进行调整。经过综合运用上述三种方法，形成第一轮指标集合。第二轮将各位专家的意见予以总结，并反馈给各位专家。在第一轮指标完善的基础上，将指标的重要程度分为“十分重要”、“比较重要”、“一般重要”、“比较不重要”、“一点也不重要”，分别赋予5、4、3、2、1分值，请专家根据指标的重要程度打分，运用频度统计方法对指标框架和各级指标进行归并和补充。通过采纳专家的意见和对指标的归类与修订，形成第二轮指标集合。第三轮进行评价指标权重的赋值。鉴于自然遗产保护的复杂性，建立指标体系也是一个极其复杂而连续的过程，为了将定性研究与定量研究相结合，本文根据专家的意见将自然遗产保护的评价指标体系分为三个层次，第一层为目标层，第二层为准则层，第三层指标层。将最终的指标体系与第二轮的意见反馈给各位专家，请求各位专家根据指标相对重要性标度对各指标赋值，以应用于指标权重的计算，使得评估更具客观性。（见表1）

表1 自然遗产保护评估指标体系

Tab.1 Natural Inheritance Protection Evaluation Indicator System

（一）法律保障指标体系

自然遗产保护指标构建的核心就是对自然遗产地进行有效的保护，针对分管自然遗产的各个部门进行评估。首当其冲的就是这些部门是否有针对自然遗产保护的相关立法，即是否为我国的自然遗产保护和可持续发展提供了法律保障。法律体系是指我国的自然遗产保护包括法律、行政法规和部门规章等，这些法律规范形成相互配合、相互协调的统一整体。其次，依据自然遗产保护的法律、行政法规、地方性法规的不同区分法律的效力等级。我们知道法律处于最高层面上，保护强度相对就高一些，相反，多数部门所遵循的依据多属于行政法规或部门规章，这样对自然遗产的保护效力就相对较弱。第三，法律责任是根据所颁布的各项法律、法规以及部门规章对破坏自然遗产的行为进行的处罚，应以立法和行业标准进行管理，以法规进行制约和引导。

（二）行政管理指标体系

以往对自然遗产保护的研究多局限于自然环境承载力，而忽略了对行政管理的评估研究。然而，行政管理作为对分管部门评估的关键性指标，其重要性不置可否。因此，本文对行政管理的评价从政务公开、管理机制、应急管理能力三个方面进行。政务公开主要是针对各部门自然遗产保护工作的公开化程度进行评估。管理体制则是评估各部门采用怎样的组织形式以及是否将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，人力、物力、财力是否得到充分保障。同时，鉴于近年来突发公共事件接连不断，加之自然遗产保护的复杂性，对各部门应急管理的能力要求随之提高，本文也将此作为评估指标之一。

（三）社会效益指标体系

对各个分管部门的评估应该重视自然遗产保护过程中对社会发展做出的贡献。其中，最为关键的是环境保护的重要性，鉴于自然遗产地都是独一无二的，一旦破坏便很难恢复，因此在自然遗产保护过程中，应该加大对环境的保护，从而使得自然遗产有一个较为稳定的生存空间。其次，自然遗产具有较高的科研价值，针对自然遗产的科学研究能否深入持续的进行，以及研究成果能否及时的转化都需要各部门科研经费的支撑，本文将把科研经费作为各部门的评估指标之一。此外，在法律强制性保障的前提下，宣传教育则教导人们遵守自然遗产保护的行为准则，使得人们能理解和接受规则的约束。同时，各个分管部门应更加注意自身的公共形象，增强群众的自然遗产保护意识，形成全社会关心、爱护并参与自然遗产保护的氛围，完善自然遗产的社会监督机制。

四、结语

对自然遗产保护分管部门的评估是一个复杂的系统工程，涉及到法律、管理、社会等多方面的问题，要实现全方位评估以及客观度量分管部门所作的工作还有许多问题值得深入探讨。本文根据当今自然遗产保护的不合理因素，构建指标作为评估标准，目的在于通过自然遗产管理体制的构建，为我国自然遗产的可持续开发利用提供参考和建议。并希望能提升自然遗产保护的效率，建立统一、规范的管理体制，从而促使自然遗产保护与环境、社会、经济等方面协调发展。

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The Study of Indicators for Natural Inheritance Protection

under the Separate Administration Mechanism

HUANG De-lin, LI Wen & YANG Cheng (Political-Legal Institute of China University of Geosciences (Wuhan),Wuhan Hubei 430074 ,China)

Abstract: Natural heritage formed in the interaction of human, nature and society. Natural heritage protection has attracted wide attention of the whole society. This paper attempts to discuss natural heritage protection from the view of the administration center and analyzes the basic situation of the administration department. Point out the necessity and urgency to establish the evaluation indicators about natural heritage protection. Establish indicators for assessing the performance of the separate departments. The main outcome of this study is to establish the indicator system which serves for goals about natural heritage protection. The criterion includes legal protection, administration and social benefits which aim at the natural heritage protection, society and economy can be developed in harmony with each other.

Key words: Separate Administration Mechanism; Natural Inheritance; Evaluation Indicators

作者简介：

李雯，中国地质大学（武汉）政法学院法学专业学生。

黄德林，中国地质大学（武汉）政法学院教授、博士生导师。

杨程，中国地质大学（武汉）政法学院行政管理专业学生。

* 基金项目：本文为教育部人文社会科学重点研究基地2008年重大招标项目《生态文明与环境法制建设》（项目编号：08JJD820166）、湖北省社会科学基金项目《饮用水水源保护法律问题研究》、武汉市软科学项目《武汉城市圈节能减排政策研究》（项目编号：201040333118）、（项目编号：205020）的阶段性成果。