我国野生动植物保护中的若干法律问题及对策研究
卢炯星 江 琴 张幸女 （厦门大学法学院，厦门 361005）
摘要：我国拥有丰富的野生动植物资源，是世界上物种最丰富的国家之一。但目前我国野生动植物保护的立法和实践，面临着法律缺陷和许多现实问题。我国对野生动植物立法保护的体系的不足、野生动植物保护范围太窄，野生动物栖息地破碎化问题严重，野生动植物保护的法律责任追究过轻。随着社会经济的发展，对野生动植物的保护面临着新的挑战。本文针对上述存在问题及挑战，借鉴国外野生动植物保护的法律，提出完善我国野生动植物保护的相应的法律对策。
关键词：野生动植物 问题与挑战 法律对策
一、目前我国有关保护动植物的法律规定
（一）国内法律
野生动植物是野生动物和野生植物的合成，在维系生态平衡和保持生物多样性方面具有重要的生态价值和生态功能。我国自建国以后的野生动植物保护工作经历了从狩猎和出口管理到保护管理的阶段性转变。
1949年10月1日中华人民共和国成立至20世纪70年代，颁布的法律法规主要有1950年5月《关于稀有生物保护办法》；12月《东北国有森林管理暂行条例》（草案）；1952年《东北区狩猎管理暂行办法（草案）》；1973年5月《狩猎管理暂行条例（草案）》的基础上起草了《野生动物资源保护条例》等。这段时期的立法主要侧重于从野生动植物的狩猎以及出口方面进行规制，针对野生动植物进行保护管理的理念比较薄弱。
从20世纪70年代末至今，所颁布的法律法规开始注重野生动植物的管理和保护工作，先后以政府指示、行政管理办法、通知、法律、条例和规定的形式对野生动物进行法律保护和管理，初步形成了野生动植物保护的法律体系。例如1985年7月林业部颁布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》；1988年11月人大常务委员会通过了《中华人民共和国野生动物保护法》以及12月批准了《国家重点保护野生动物名录》；1992年2月国务院批准了《陆生野生动物保护实施条例》；1993年9月国务院批准了《水生野生动物保护实施条例》。关于野生植物的保护主要有1987年国务院发布的《野生药材资源保护管理条例》；1996年9月国务院发布《中华人民共和国野生植物保护条例》以及《水产资源繁殖保护条例》、《植物新品种保护条例》；2002年农业部发布《农业野生植物保护办法》等。此外，我国宪法，环境法以及《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》等自然资源法中也对野生动植物的保护做了原则性的规定，行政法规、部门规章、地方法规等也对野生动植物的保护作出规定。
(二)国际条约、公约
我国加入的有关野生动植物保护的国际多边公约主要是《濒危野生动植物种国际贸易公约》和《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》。
1975年7月1日正式生效的《濒危野生动植物种国际贸易公约》（又称为《华盛顿公约》，英文缩写CITES)，是世界近代所实施的最重要的野生动植物保护公约之一。CITES旨在通过严格的管制和监督措施，保护某些野生动植物种不致由于国际贸易而遭到过度开发利用，其通过采用物种分级与许可证的方式，以达成野生动植物资源的永续利用。我国于1980年12月加入了该公约，国务院按照公约规定设立了专门的履约管理机构——中华人民共和国濒危物种进出口管理办公室和履约科学机构——中华人民共和国濒危物种科学管理委员会，我国还陆续颁布了《森林法》、《野生动物保护法》及《国家重点保护野生动物名录》、《野生植物保护条例》等一系列法律法规履行缔约国义务。
《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(简称《湿地公约》)旨在通过各成员国之间的合作加强对世界湿地资源的保护及合理利用，以实现生态系统的持续发展。对于野生动植物的保护来说，湿地是许多珍稀野生动植物赖以生存的栖息地，对维护生态平衡、保护生物多样性有重要意义。中国在1992年加入了《湿地公约》，之后，国家林业局专门成立了《湿地公约》履约办公室，2007年9月，国务院批准成立中国履行《湿地公约》国家委员会，协调和指导国内相关部门开展履行《湿地公约》相关工作。
除了上述两国际多边公约外，我国还先后于1981年、1987年分别与日本、澳大利亚签订了保护候鸟及栖息环境的协定，保护迁徙于两国之间及季节性地栖息于两国的候鸟，在保护和管理候鸟及其栖息环境方面进行合作等。
二、我国保护动植物实践中存在的主要问题
（一）现行野生动植物保护立法体系的不足
\s
图表 3 野生动植物保护立法分布
根据北大法宝数据库中共检索出的有关立法文件制成的上述三个表格可以直观的看到我国野生动植物保护立法的现状。可见尽管经过50多年的立法努力，我国已经初步形成野生动植物保护的立法体系，但是现行的野生动植物保护立法体系不可避免地存在着不足之处。
首先，野生动物与野生植物保护分开立法的模式，造成的野生动植物之间平衡保护的脱节。我国野生动物和野生植物分开立法的模式形式上虽然能够有针对性的对特定的野生动物和野生植物物种进行保护，但是显然在野生动植物的整体保护上存在着难以克服的缺陷。尤其从图表数据可以明显看出，野生动物和野生植物保护立法中存在轻重不均衡的局面，野生动物保护立法明显多于野生植物保护立法，容易让执法者以及普通民众产生重野生动物保护轻野生植物保护的思想。此外，对野生动植物生境的保护却没有任何规定。
其次从三个图表中可见，我国野生动植物保护立法整体效力层级偏低，多头立法的现象严重。现行专门野生动植物保护立法中，法律效力层级最高的是人大常务委员会通过的《中华人民共和国野生动物保护法》以及行政法规层级的《野生植物保护条例》和《野生药材资源保护管理条例》。野生植物保护在法律效力层级上尚未有专门立法。而《宪法》、《环境保护法》等基本法一般只是做出原则性的保护野生动植物的规定，并没有针对野生动植物具体该如何保护作出详细规定。实践中，行政主管机关执法的主要依据还是根据《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《野生药材资源保护管理条例》以及其他相关的行政法规、部门规章和地方法规。而这些作为执法依据的相关法律规定，只有《野生动物保护法》是人大常务委员会通过的，其他都是由国务院、部门以及地方立法机关根据现实需要作出的，各部门、各地方立法机关在立法、执法过程中不免出现互相争权与推诿责任的现象。
再次立法内容不统一，法律规定之间存在着不协调的情况，给行政主管机关执法造成难题。由于野生动植物保护没有统一的国家基本立法，目前我国的野生动植物保护立法体系中国务院的条例和农业部等部门发布的办法等占主要成分，这些法规和部门规章之间的立法内容存在不统一的情况。例如《农业野生植物保护办法》是由农业部于2002年颁布的，它颁布于《野生植物保护条例》之后，且是该条例的下位法，因而其内容必须与上位法的基本原则和基本规范一致。但是，《野生植物保护条例》规定“野生植物行政主管部门发放采集证后，应当抄送环境保护部门备案”，而《农业野生植物保护办法》对申请采集国家重点保护野生植物的，只规定了许可程序，并未对备案程序有所规定。另外《农业野生植物保护办法》对取得采集许可证的单位和个人要求“采集作业完成后，应当及时向批准采集的农业行政主管部门或其授权的野生植物保护管理机构申请查验”，《野生植物保护条例》则无此要求，《农业野生植物保护办法》不免有越权嫌疑。《野生植物保护条例》第16条中规定“采集珍贵野生树木或者林区内、草原上的野生植物的，依照森林法、草原法的规定办理”，而第8条则规定“国务院农业行政主管部门主管全国其他野生植物的监督管理工作”并且《农业野生植物保护办法》也规定“农业部主管全国野生植物的监督管理工作”，现有立法的内容存在重叠区域。关于珍贵野生树木或者林区内、草原上的野生植物采集的规定之间存在着冲突，到底由哪个部门负责管理等？
（二）保护的动植物范围太窄
从立法上看，我国1988年11月8日通过的《野生动物保护法》第二条规定：本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。在1997年开始实施的《野生植物保护条例》中也对受保护的野生植物作出了类似的限定。
从实践看，根据国家林业局从九十年代中期以来开展的调查显示，我国野生动物保护，尤其是国家重点保护物种的保护取得了很大成效，随着自然保护区的建立，有效地保护着我国300多种国家重点保护野生动物的主要栖息地和130多种珍稀植物的主要分布地。但对于非重点保护物种，尤其是一些经济利用价值较高的非重点保护物种却因过度的开发利用导致了资源减少。
（三）野生动物栖息地的破碎化
所谓生境（habitat)破碎化是由于人为因素或环境变化而导致景观中面积较大的自然栖息地不断被分隔破碎或生态功能降低而形成的。[1]随着人类社会的发展特别是城市化的推进，草原、森林、河流、湖泊等动物的自然栖息地常常被分割成面积较小的各块，如一大片连续的森林被农田、道路等分割成若干个部分。这些栖息地为野生动物的生存提供了空间，也包含了动物生存所需的资源（如食物、饮水、隐蔽物等）及生存条件（温度、降水、捕食及竞争者等）。生境破碎化是物种濒危和灭绝的重要原因。据估计，在现已确定灭绝原因的64种哺乳动物和53种鸟中，由于生境丧失和破碎引起19种和20种灭绝，分别占30％和38％。因生境丧失碎化而受到灭绝威胁的物种比例则更高，在哺乳动物和鸟中约占48％和49％，在两栖动物中则高达64％。[2]因此，生存环境的破碎化对生物的生存和发展影响很大，对野生动植物的保护必须与对其生存的自然环境的保护结合。
在我国，当前迅猛的城市化进程使得连续的大块自然生境被城市化隔离。大规模的公路和铁路工程逐渐延伸到生物多样性比较丰富的山区和无人区, 随之而来的路旁大规模的森林采伐, 阻断了野生动物的正常迁移和扩散过程,对野生动物的生存造成严重威胁。
纵使如此，我国的土地利用规划中未考虑到对动植物生存环境的保护。我国《土地管理法》规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的要求，组织编制土地利用总体规划。从上述规定看，在制定土地管理法时，资源环境的保护是放进了利用规划的考虑范畴内的。但是，在该法相关章节接下来的具体规定中，资源环境的保护则被忽略了，农用地的保护几乎是重点，而农用地是指直接用于农业生产的土地，并不包含野生动物的栖息地。[3]
另外，自然保护区是我国保护野生动植物及其生存环境的一个重要方式，其中野生生物类别自然保护区是指为保护某一特定的野生动植物种而建立的自然保护区，它是珍稀濒危物种的分布集中地区，对野生动植物的保护尤为重要。然而，自然保护区的资源不仅包括它的生物多样性资源，还包括区内的景观资源、人文资源等。在有效地保护生物多样性资源的同时，合理合法的利用自然保护区的资源是实现自然保护区可持续发展的途径，而目前我国自然保护区在资源利用方面却存在很多问题。一个典型的案例就是对大熊猫的保护。尽管自然保护区的建立和1998年的天然林停伐，对大熊猫的保护有利，但近10年来西部地区大规模基础设施建设和旅游业的发展，使大熊猫栖息地再次被逐步蚕食。在岷山和邛崃山地区，一方面四处都竖立着“熊猫故乡”的宣传牌，而另一方面却又不断侵占和损害大熊猫的生存环境，道路、小水电、矿山、旅游等项目的建设，使大熊猫的生存已到了无路可退的地步。[4]汶川地震的发生则更使大熊猫的生存环境雪上加霜，大熊猫栖息地破碎化问题更加严重。我国《野生动物保护法》第八条规定国家保护野生动物及其生存环境，禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏。而根据我国《自然保护区条例》的相关规定，自然保护区的实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动；在不损害自然保护区内的环境质量的前提下，可以在自然保护区的外围保护地带建设项目。因而，符合条件的对自然保护区的资源利用行为是合法的，且适度开发实验区和自然保护区外围地带的资源对自然保护区周边社区的发展也是必要的，关键在于权衡利益，严格实行旅游或建设项目的环境影响评价。
（四）违反野生动植物保护法律责任追究明显存在过轻的现象
首先是行政主体行为制约问题。从现有的野生动植物保护立法来看，有关法律规定对政府行为的制约明显存在不足。例如《野生植物保护条例》规定了有关野生植物行政主管部门对一级、二级等野生植物采集的审批权，却没有对具体的审批权限和审批标准进行规定，这就容易在实践中出现行政执法主体滥用权力的可能。而对于野生植物行政主管部门作出审批决定的行政行为也没有规定相应的制约、救济方式，这将不利于对行政主管部门的行为进行纠正，也不利于野生植物有效保护。此外，对野生植物行政主管部门的工作人员违法的责任追究方面也存在着不足，仅对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；对不构成犯罪的，只是依法给予行政处分。这种责任追究机制可能造成行政主管机关在执法过程中虽然大错不犯，但是小错不断的局面，日积月累的后果却是非常严重的。
其次是对危害野生动植物保护行为人追究违法责任问题。法律的权威性不仅来自于其国家制定的特征，也来自于其国家的强制力保障实施。而这种强制力对行为人的约束更多的是通过对违反了法律法规规定而应当承担的法律责任来体现的。通过对违法责任的追究制裁行为人本人并对行为以外的人予以教育、警戒作用，预防违法行为的重演。因此，法律责任的规定对保证法律目的的实现具有重要作用。但是从现有的野生动植物保护立法来看，有关的法律规定对违法行为人的责任追究明显存在过轻的现象。例如关于野生植物保护的违法责任追究问题，《宪法》等基本法律仅限于原则性规定，并未对责任追究的问题作出任何规定，而《野生药材资源保护管理条例》、《农业野生植物保护办法》中也没有对于责任追究的具体规定。《野生植物保护条例》是现有立法中对违反野生植物保护进行责任追究规定比较全面的，但是其条文有关规定对违法行为却主要是在经济方面进行追究，如第24条规定“违反本条例规定，出售、收购国家重点保护野生植物的，由工商行政管理部门或者野生植物行政主管部门按照职责分工没收野生植物和违法所得，可以并处违法所得10倍以下的罚款”等。而事实上，野生植物间接生态价值远比其直接的经济价值高，其损害后造成的间接生态价值损失将是无法估计的，而对珍贵野生植物等的交易也是暴利行业，如此轻微的经济处罚无法对违法犯罪分子构成威胁，反而会发生罚款后滥砍滥伐、违法出售、违法收购、违法进出口等愈演愈烈的情况。从现有的法律来看只有《刑法》中对构成犯罪的危害野生植物保护的行为的惩戒有非经济惩罚措施，如第三百四十四条规定：“违反国家规定，非法采伐、毁坏珍贵树木或者国家重点保护的其他植物的，或者非法收购、运输、加工、出售珍贵树木或者国家重点保护的其他植物及其制品的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”但是除罚金经济刑外，其他管制、拘役，甚至是有期徒刑对于已构成犯罪的危害野生植物保护行为来说，仍有偏轻的倾向。
三、国外有关野生动植物保护法律规定及借鉴
（一）美国
为加强对濒危物种的保护和履行CITES规定的义务，美国国会于1973年通过《濒危物种法》(Endangered Species Act) (以下简称ESA)，是联邦用以保护濒危动、植物区系的有力保障。
立法体例方面，美国在濒危物种方面的法律只有1973年的ESA一部。作为英美法系的判例法代表国家之一，在保护濒危物种这一问题上它却采用了制定法的形式。究其原因应与濒危物种在国家生物资源中的重要地位有关，在立法体例上就须采取防患于未然的制定法形式，而非事后救济的判例法形式。除《濒危物种法》外， ESA还授权行政主管机关制定条例。如ESA1533 (d)规定法律授权内政部对列入濒危物种名录的物种制定它认为必要或可行的保护条例，为保护濒危物种发布某些禁则。
保护对象范围方面，美国ESA的保护对象总的来说是鱼类、野生生物(包括野生动物和植物)及其生境。其中ESA关于野生生物生境的规定贯穿整部法律，无论是立法宗旨、联邦与各州的职权划分,还是国内外合作以及禁则、罚则各章中都比较注重保护生境。把对生境的保护提升到了与保护野生生物本身同样重要的高度，因此其保护对象比较广泛。如ESA1533 (а)规定，内政部应该制定条例来决定某一物种是否属于濒危物种或濒危物种是由什么原因引起的，濒危动物栖息地或濒危动植物生长区是否已经或濒临破坏、改变或剥夺、缩小。j
（二）英国
英国的野生动植物的保护可以分为三大类,即：野生鸟类的保护、野生兽类(W ild anmi als,或译：野生动物)的保护以及野生植物的保护。
1981年《野生动植物和乡村法》对野生鸟类、野生兽类的保护作了类似的规定，借助于包含在本法中一系列刑事犯罪的规定而进行一定程度的保护。有关条文相当复杂，在不同物种之间做出区分，以确定保护程度，并确定在何种状况下，可以豁免或者是准许进行被禁止的行为。例如，野生鸟类保护的豁免规定相关联的某种冲突是保护性的法律在何种程度上应该限制在自己土地上的土地所有人和占有人的行为，对上述这些土地的所有人和占有人需给予一定的豁免。关于野生植物的保护。相对于鸟类和动物的保护而言，规定较为简单，但在所谓“根本性犯罪”方面仍有相似规定，法律中也有免责的规定。
此外，比较特殊的是对某些物种的单独立法(additional legislation,或译：另外的立法)。某些物种因其自身招人喜爱的特征，还受到1981年《乡村法》以外的单独立法的保护。例如关于鱼类，数百年来普通法一直将其视为一种特殊的财产。1975年的《鲑鱼和淡水渔业法》则有禁渔期和不得捕捉幼鱼的规定,某些捕鱼的方式(如爆炸或电击)也是禁止的。1992年的《渔业法》要求政府在权限范围内，对于海洋生物进行保护，并在保护与其他事务之间寻求一种合理的平衡。相关法律的作用主要在于限制对于鱼类的捕杀。
对于引进物种，英国相关法律持谨慎态度。例如，1981年《乡村法》禁止任何人将任何并非英国的或不常迁徙英国的野生动物或虽名列目录9，但其进一步释放恐有不利的野生动物释放到或允许其逃进野外。k
（三）国外有关野生动植物保护法律对我国的借鉴
从英美国家对野生动植物的保护来看，首先在立法体例上，主要是制定一部专门的保护法律，必要时进行修改和完善，并根据需要不断出台辅助措施，相关立法之间并非杂乱无章，而是前后有一定的衔接，构成一个较为和谐的整体。例如1981年的《野生动植物和乡村法》，其在1985年和1991年先后进行了两次修改，以适应社会的变化与发展。同时，注重单一立法与整体性法律相结合，以突出对于某些物种的保护。例如英国1992年的《獾保护法》。
其次在保护对象上，英美国家都不约而同的将保护对象予以分类立法，明确主次、轻重，“重其重者，轻其轻者”，美国的《濒危物种法》甚至明确将生境列入保护范畴。在分类和术语方面追究精确性，例如，在1981年《野生动植物和乡村法中》对于受不同程度保护的鸟、兽、虫、鱼、植物等的目录划分，对于执法、守法者来说估计均会减少误解，从而更有可操作性。此外，在责任追究方面，注重处罚适当，明确罪与非罪的界限。j
三、野生动植物保护面临新的挑战
（一）网络野生动植物交易的发展
尽管《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）严禁濒危物种及其制品的国际贸易（公约附录一所列物种），但每年现实中的国际野生动物黑市贸易额仍高达数十亿美元，规模与非法毒品和武器贸易不相上下。也正是在巨大利益的驱动下，网络贸易的方式以它难以监管、快捷便利的“先天优势”迅速成为这一残酷的黑市交易的新平台。根据国际爱护动物基金会（IFAW）2008年10月发布的报告《点击即杀戮——全球网络野生动物贸易状况》，网络贸易的普及正成为对当前野生动物保护的重大挑战，给全球生态环境的保护特别是绝大多数濒危物种的保护带来了巨大的影响。报告同时显示，在美国完成的网络野生动物贸易量排名第一，十倍于英国和中国的总和。中国排在美国、英国之后居第三位——据了解，曾出现在中国四家知名拍卖网站上的野生动物制品不仅包括象牙、犀牛角、虎制品、玳瑁制品等，还包括更为珍稀的藏羚羊角、赛加羚羊角、北极熊皮、麝香、懒猴活体、猎隼活体等。k
与传统的野生动植物贸易相比，网络交易所使用的交易手段更具有隐蔽性，执法部门面对的是来自世界各地的交易主体身份不易被证实的野生动植物或其制品的非法交易。网络的“匿名性”和“无国界性”给野生动植物保护工作提出了新的重大挑战。
（二）气候变化对野生动植物生存的影响
目前，全球气候变化的最明显表现就是气候变暖，随着全球气候变暖的推进，地球上的许多生态系统面临崩溃。保护国际（简称CI)是一个旨在保护地球自然遗迹和生物多样性的国际性非盈利环保组织，其2004年发表在《自然》杂志的论文中提出在未来50年内，气候上升2度将引起地球1/4的物种也就是百万个物种灭绝。很多野生动植物对温度、降雨量和湿度非常敏感，这些因素的共同作用可能会影响到生物多样性。气候变化的另一个重要表现是水资源的时空分布规律被打乱，使得干旱和半干旱地区干旱加剧，洪涝、暴雨、雪灾等极端气候现象频发，对野生动植物的生存繁衍产生巨大影响。
我国处在全球气候变化速率最大且最敏感的东亚季风区，且有空间上的复杂多变和时间上的易变性。l 随着全球气候变暖，野生动植物分布区整体北移，改变本地动物多样性组成，气候变化还可能导致携带大量病菌的昆虫的栖息地扩张，或由境外进入我国。近年来，我国频发干旱、暴雨等极端气候现象，西南地区的持续干旱造成大范围的植物枯死，野生动物生存所需水源和食物匮乏。据统计，目前，云南约有750万亩自然保护区受到干旱影响，其中约10万亩为重旱，部分面积较小、生态脆弱的自然保护区及其周边水源枯竭、湿地面积缩小。j干旱还导致了病虫害加剧，与往年相比病虫害发生时间提早，病虫害发生面积和危害面积明显上升。
由于生态系统的整体性和高度关联性，气候变化对于生物多样性的影响在短期内无法恢复，有的甚至是不可逆的。我国应加强气候变化对野生动植物影响机制的研究，提早调整对野生动植物及其生存环境的保护措施。
（三）转基因生物的挑战
转基因生物,即为了达到特定的目的而将DNA进行人为改造的生物。通常的做法是提取某生物具有特殊功能(如抗病虫害、增加营养成分)的基因片断,通过基因技术加入到目标生物当中。k
转基因科技在农业、医疗等领域的发展和运用，为人类战胜饥饿和疾病带来了曙光，但同时也给人类社会蒙上诸多阴影。转基因动植物释放到环境中,可能威胁到传统的野生物种,影响生物多样性——物种经过转基因技术改造的生物体,在性状与品质上优越于其他自然生物体,会消除生物群落中的野生物种,并通过食物链间接影响生物群落的结构,威胁生物多样性；而且转入转基因生物中的特定基因,可能通过植物花粉飞扬等引起基因飘流,转移到其他生物中,从而导致基因污染。l2001年11月29日,美国加州大学伯克利分校环境系两位研究人员在英国《自然》杂志发表论文:认为墨西哥偏僻的瓦哈卡山区的野生玉米,受到转基因玉米的污染。由于墨西哥从美国进口的转基因玉米包装上并没有转基因标识,研究人员推测,一些不知情的农民把它们种到地里,导致墨西哥野生玉米受到转基因玉米的污染。m 虽然有不少科学家对上述推测的可靠性提出质疑，但从墨西哥的“玉米基因污染事件”可以看出,转基因作物由于基因漂流而引起的基因污染的可能性并非不存在。而且，基因污染引起的植物和微生物的生长与繁殖可能是一种蔓延性的灾难,并是不可逆的,会给生物多样性带来毁灭性的破坏。
我国目前转基因生物安全法律制度存在很多不足，一方面立法层次较低,主要是行政法规和部门规章——现有的转基因生物安全法律制度的设计均体现在由农业部等部门制定的法规、规章中,由于没有环保部门参与立法,这些规章所关注的往往是经济利益,而忽略了对生态利益、环境利益的保护，这对于充分保护生态环境十分不利。另一方面，我国有关野生动植物保护的法律未对防范转基因生物的威胁作出相关规定，我国法律制度的重点在于规范农业转基因生物安全,2001年通过的《农业转基因生物安全管理条例》规定防范农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在风险。
(四）外来物种入侵
在2004年5月22日的联合国大会上,“生物多样性与外来入侵物种管理”被确定为“新世纪第一个国际生物多样性日”的主题。所谓外来物种入侵，也称外来生物入侵，是指因人类的活动有意或无意的将产于外地的生物引入本地,该生物快速地生长繁衍,危害本地的生产和生活,改变当地的生态环境。j
外来入侵物种会引起巨大的经济损失，且能够成功入侵的外来物种，往往具有先天的竞争优势，一旦在新的滋生地摆脱了人类的控制和天敌的制约，就会出现爆发性的疯长，排挤本土物种，导致本地生物物种的灭绝。在全世界濒危物种名录的植物中,大约有35%-46%是部分或完全由外来生物入侵引起的。我国是外来物种入侵造成严重灾害的国家之一，多样的生态系统使我国容易遭受入侵生物的侵害,来自世界各地的大多数外来物种都可能在中国找到合适的栖息地。世界自然保护联盟公布的世界上最坏的100种外来入侵物种,约有一半入侵了我国。2001年-2003年，原国家环保总局组织开展了全国外来入侵物种调查。调查发现，全国共有283种外来入侵物种，每年对经济和环境造成的损失约1200亿元，而现在损失已高达2000亿元。更令人担忧的是，在这些外来入侵物种中，46.3%已入侵自然保护区。k外来物种的入侵已经对我国的野生动植物保护构成了重大威胁。
四、我国有关保护野生动植物的法律对策
（一）野生植物保护立法体系的完善
制定专门的野生动植物保护法，并适时予以修改和完善。野生动植物的保护要求我们以综合的长远的观点来进行考量，现有的法律层级比较低，并且由于立法内容不统一，现行的立法体系对我国野生动植物的保护有限，因此立法亟待解决的首要问题是制定专门的野生动植物保护法律,对其资源保护及综合性开发进行法律规定。从国外野生动植物保护的立法模式来看，主要是通过制定专门的野生动植物保护法如美国的《濒危物种法》、英国的《野生动植物和乡村法》等，都是将野生动物和野生植物保护规定在统一法典中予以保护。这不仅是由于野生动物和野生植物作为环境因素具有相似的环境生态价值和生态功能，还因为野生动物和野生植物作为环境因素具有整体性和联系性的特点。对野生动物的保护离不开对其栖息环境的保护，也就是对野生植物的保护；而对于野生植物的保护，间接地其实也是在对野生动物进行保护。因此，野生动物和野生植物的保护之间是彼此联系、互相融合的关系。纵观有关国际立法来看，《生物多样性公约》等国际法律法规主要也是针对野生动植物保护进行整体均衡立法，而针对野生动植物整体均衡保护的立法也将是未来的立法趋势。
建议制定《野生动植物保护法》并与其他环境与资源保护的专门法律相协调, 用统一的指导思想和原则规范指导下位法,调整行政主管机关权限划分问题，使部门立法发挥独立的作用和功能，杜绝部门立法基于部门利益而导致的争权、怠工情况以及由于部门各自立法，缺乏沟通协调导致的立法内容冲突现象。注意分清主次与轻重，眼前与长远，处罚适当，明确罪与非罪的界限。实现野生动植物可持续利用，是满足当今及未来社会发展的长期需要。这部法律既要考虑到野生动植物保护的特征，又要兼顾法律的可操作性。可以根据现有的立法情况，通过制定《野生动植物保护法》基本法，并对野生动植物不同使用价值分类立法，轻重、主次有序；或者制定《野生动植物保护法》同时对不同野生植物利用和保护制定相应的配套法规。此外出于严格保护野生动植物的目的，在相关立法中加大处罚力度，许多侵害野生动植物及其生存环境的行为应被视为犯罪，严惩不贷。
（二）扩大野生动植物的保护范围
首先，在我国，有些物种的利用已超出了可承受限度而面临枯竭甚至濒危，需要抢救性保护；然而，一方面由于我国野生资源数量普遍不多，相当物种已不具备作为经济资源的条件，因而必须将野外资源主要作为生态资源对待，实行普遍保护；另一方面，从从生态系统内部生态因子相互联系、影响的角度出发，野生动植物保护工作也应逐步实现由重点物种的抢救性保护向所有物种的全面保护转变，由物种的抢救性保护向预防性保护转变。据此，我国的野生动植物保护法律应把对野生动植物保护的范围扩大到目前不属于保护范围的一般野生物种，取消现行法中对野生动植物“珍贵、濒危”、“有益或有重要经济、科学研究价值”的限定性规定，实行普遍保护原则。
其次，我国的《国家重点保护野生动物名录》批准于1988年，j20多年来，一些从前没有灭绝危险的动物有可能已经濒临灭绝，而另一些曾经濒临灭绝的动物则却由于保护措施的采取或人工繁殖的发展种群数量得到了持续增长，因此需要在科学调查野生动物资源的基础上对国家重点保护野生动物名录进行调整。同时在修订《名录》时，可以参考一些国家保护野生动物的通行做法和立法经验，参照我国加入的有关国际公约，如我国在1980年加入的《濒危野生动植物种国际贸易公约》将其管辖的物种分为三类，列入三个附录中，附录I、II、 = 3 \* ROMAN \* MERGEFORMAT III每年都有变化，我国的《国家重点保护野生动物名录》也应不定期进行调整。
（三）加大野生动植物及其生存环境保护
针对野生动物生境破碎化的现状，首先应在我国的《环境保护法》中规定生境的定义以及保护原则，其次在《土地管理法》、《森林法》、《草原法》以及《野生动物保护法》中都应明确土地利用规划中的生境保护，将生境保护作为土地利用规划必须考虑的因素之一。如在《森林法》加入对生物多样性保护的规定，从而对生境的保护，严格制定森林土地的利用规划，而不仅仅规定森林林木的砍伐和使用。此外，对生境的保护还应从程序上进行，在需要保护的特定的环境领域特别是自然保护区域获得土地利用许可应提交环境影响评价。我国《环境影响评价法》主要是从程序上对规划和建设项目对环境造成的影响进行预防，但对社会和公众的监督机制规定的不多，虽然在第5条和第21条规定了公众适当参与以及举行听证会，但对于公众参与听证会的具体途径、参与权利的保障、以及公众意见在听证意见所占比例的问题都没有涉及，因此需在以后的立法中加以改进。
（四）网络野生动植物交易的限制和禁止
我国1980年加入的《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES)作为第一个“为了保护某些野生动物和植物物种不致由于国际贸易遭到过度开发利用而进行国际合作”的国际条约，没有关于网络野生动植物或其制品交易的内容。世界范围内建立的第一个打击网络犯罪的国际条约是2004年7月生效的欧洲委员会控制网络犯罪公约,虽然该公约并未直接提及网络动植物交易，但其规制对象包括了网络野生动植物非法交易，国际爱护动物基金(IFAW)将该公约视为针对网络野生动植物犯罪的潜在有效的国际法。
对于网络贸易给野生动植物的生存所带来的越来越严重的影响，我国一方面应开展与其他国家之间的合作，建立资源、信息、身份验证知识和技术的交流机制，并对各国之间的野生动植物保护立法加以协调，以避免法律规定相对宽松的国家成为非法交易主体的“安全避风港”，降低相关主体利用网络的跨国界性规避法律的可能。另一方面，也要开展与非政府组织特别是网络运营商之间的合作，发挥网上公众的监督作用，共同打击日益严重的网络野生动植物非法交易。
（五）加强气候变化对野生动植物生存影响的长期监测
面对全球变暖、气候异常，首先要改变不可持续的生产生活方式，气候变暖很大程度上是由人类“高排放”的生产生活方式以及对资源的过度开发利用造成的，因此要缓解和减轻气候变暖带来的不利影响，应减少对矿物燃料的消费，提高能源利用效率并积极开发新的清洁替代性能源方案。其次，加强气候变暖的生态监测和技术研究。气候变暖对我国生态系统以及人们的生产生活产生了深刻的影响。然而，目前对其变化的运行机理及将产生的各种生态后果还不甚了解，必须对气候变暖进行长期的定位观测和研究。j
再次，近年来我国暴雨、干旱、雪灾等极端气候现象频发，这些气候变化现象对我国的野生动植物生存造成重大而长远的影响。我国一直缺少野生动物长期监测数据，现有生态监测体系多为对生态环境和森林植被等的监测，野生动物监测多被边缘化。k为加强气候变化对野生动植物影响机制的研究，提早调整对野生动植物及其生存环境的保护措施，我国应建立全面的动植物长期监测站点，特别是要将野生动物监测纳入国家监测体系，重点加强对自然保护区、重点保护动植物以及濒危种群物种的监测，建立与气候变化对野生动植物及其生存环境的影响相关的数据库。
（六）完善转基因生物以及外来物种的安全管理
为更全面的防范转基因生物对野生动植物的威胁，除了制定统一的效力位阶较高的转基因生物安全法律之外，还应在风险预防原则的指导下建立风险评估制度，对转基因技术研发和应用的全过程进行风险评价，依据严格的标准力求准确、全面地评价转基因生物的风险,最大限度地减少转基因生物对人类和环境尤其是对野生动植物的负面影响；建立全面的转基因安全评价体系，并加强对转基因生物安全评价工作的监督检查工作。同时应该关注并且重视研究转基因作物可能引起的基因污染问题。
而对于野生动植物外来物种的安全管理，目前世界上许多发达国家都制订了比较完备的防治外来物种入侵的法律法规。美国通过了很多控制外来生物入侵的法律,如《植物检疫法》、《动物损害控制法》、《联邦植物害虫法》、《国家环境政策》、《濒危物种保护法》和《联邦杂草治法》等。1999年2月3日,美国总统克林顿签署了一项总统令,以调整联邦策略,这项策略涉及非联邦生态系统的入侵动植物物种对环境及经济的威胁。该命令指令建立了一个入侵物种理事会。该理事会决定开展一项减少入侵物种对经济、生态以及人类健康紧逼危害的综合计划并制定进一步阻止非寻常的入侵物种引入和传播。j
目前，我国尚无一部专门的规范外来物种预防、引进、控制的法律或法规，相关的法律法规和政策文件散见于《渔业法》、《对外贸易法》、《货物进出口管理条例》、《进出境动植物检疫法》以及《海洋环境保护法》等。国家林业局于2001年发布了一个《关于加强野生动物外来物种管理的通知》，通知规定禁止在自然保护区及其外围保护地带、岛屿等生态环境特殊或脆弱的区域 以及外来物种可能对当地野生动植物以及生态环境造成危害的其他区域放生外来物种。这一规定对我国的野生动植物保护工作很有启发性，问题在于其属于部门规范性文件，效力层级较低，应进一步立法禁止在可能受危害的区域种植或放生外来物种。
生物入侵涉及环保、农林、科技、海关诸多部门，加强跨部门协调机制，加强信息交流十分必要。我国现有的相关立法多为部门立法，各部门各司其职，缺乏统一的协调机制，可以借鉴美国的做法，成立一个包括农业、林业、渔业、海关、检疫、财政以及环保等多个主管部门在内的跨部门机构，协调外来物种入侵的防治。
（七）完善野生动植物保护的法律责任
首先，对野生动植物保护行政主管机关的执法行为予以必要的约束。公权力的滥用造成的危害远比个人的违法更可怕。因此，加强对行政主管机关审查、批准、监督等权力的限制显得尤为必要。应当通过制定具体的审查、批准等权力的实施程序，对违反程序的行政行为予以撤销，来保障行政主管机关正确、有效行使职权。此外还需要通过对行政主管机关违法乱纪行为进行严惩，对于争权牟利、推诿责任等行为要给以必要的惩罚，这样才能够保证行政主管机关在行使职权过程中不滥用野生动植物保护的监督管理权限而谋取私利，危害国家对野生植物的保护。
其次，加强对单位、个人违反野生动植物保护行为的制裁。通过加强对单位、个人违法行为的制裁，使其违法成本高于守法成本，杜绝由于违法成本不高而造成的一旦被制裁违法者反而变本加厉的追回损失利益的现象。另外，可以通过对违法犯罪的单位和个人制裁措施的创新来实现对野生动植物资源破坏的恢复。因为经济处罚和限制人身自由的处罚方式对于野生动植物的保护可能没有直接的效果。通过限制人身自由可能对违法犯罪分子本人有教育作用，对其他潜在的违法犯罪分子有警戒作用，但毕竟只是功利刑罚的一种可能性猜测。如果考虑创新处罚措施，对危害野生动植物保护的违法犯罪分子，责令其恢复原状或者培育动植物等义务劳动，并考核其实际恢复情况作为量刑情节以衡量其法律责任的轻重，对于恢复被损害的野生动植物资源可能更有实际效果。从现有的法律规定来看，对违法责任的追究仍然不足以有效保护野生动植物，因此野生动植物保护立法除了考虑加强对违法责任的追究措施，还可以从野生动植物保护的实际效果来看，通过创新制裁措施也许能够取得双赢的效果。
五、结语
野生动植物资源是生物多样性的重要内容之一，保护生物多样性就是保护人类自身。我国拥有丰富的野生动植物资源，经过多年努力，在国内立法和国际立法上已经有了一定的成绩，但我国目前的野生动植物保护工作存在着法律上的和现实的若干问题。例如立法体系的不足、保护对象范围太窄、栖息地的破碎化、责任追究过轻等，并随着社会的发展面临了新的挑战，网络野生动植物交易中的问题、气候变化对野生动植物生存的影响、转基因生物的挑战、外来物种的入侵等。因此需对我国现行立法作出修改，通过完善立法体系、扩大野生动植物的保护范围、加大野生动植物及其生存环境保护、限制和禁止网络野生动植物交易、加强气候变化对野生动植物生存影响的长期监测、完善转基因生物安全管理和野生动植物外来物种安全管理、加强野生动植物保护的法律责任等，同时借鉴国外的一些行之有效的做法，以完善我国野生动植物保护的法律体系。
参考文献：
[1] 国家林业局野生动植物保护司、国家林业局政策法规司，编. 中国自然保护区立法研究[M]. 北京：中国林业出版社，2007.
[2] 王锡生，李小月，刘丹. 生境破碎化的法律规制[J]. 中国人口.资源与环境，2008，（1）.
[3] 武正军，李义明. 生境破碎化对动物种群存活的影响[J]. 生态学报，2003，（11).
[4] 毛新志，冯巍. 转基因生物对生物多样性的影响[J]. 科学学研究，2006，（1）.
[5] 落志筠. 构建我国转基因生物安全法律制度框架的思考[J]. 内蒙古财经学院学报，2007，（1）.
[6] 廖才林. 转基因生物安全之法律管制研究（硕士学位论文）.福州：福州大学，2006.
[7] 陈晓青，海青，伊立野. 外来物种入侵的法律问题研究[J]. 内蒙古大学学报（人文社会科学版），2005，（6）.
[8] 张桥英，何兴金，卿凤，张征云，申爱英. 气候变暖对中国生态安全的影响[J]. 自然杂志，2002，（4）.
[9] Jessica B. Izzo .Pc Pets for a Price: Combating Online and Traditional Wildlife Crime through International and Authoritative Policies[J]. William and Marry Environmental Law and Policy Review, Spring, 2010.
[10] 点击即杀戮——全球网络野生动物贸易状况[EB/OL].
http://law.nwupl.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=199, 2010-6-25.
[11] 中国网络非法野生动物贸易出现萌芽 引官方重视[EB/OL].
http://www.china.com.cn/tech/txt/2008-11/20/content_16802470.htm, 2010-6-25.
[12]《科学时报》：栖息地保护是对大熊猫最好的保护[EB/OL].
http://www.cib.ac.cn/xwzx/mtgz/200907/t20090731_2287297.html, 2010-6-24.
[13] 云南野生动植物数量和种类因干旱大幅减少[EB/OL].
http://www.weather.com.cn/climate/qhbhyw/05/439760.shtml, 2010-6-25.
Several legal questions of Wildlife Protection in China
Abstract: China is one of the countries possessing rich wild animal and plant resources in the world. However, from the view of the legislation and practice of wildlife protection, wildlife protection in China is confronted with the legal defection and practical problem .Those are much too limited species protected by law, fragmentation of the habitat, and new challenges occur with the development of society. Series of emendations of current law should be made to provide solutions, and we shall learn from foreign countries to improve the protection of wildlife in China.
Key words: wildlife; problems and challenges; legal countermeasures
作者简介：
卢炯星，厦门大学法学院教授，硕士研究生导师，经济法研究中心副主任。
江琴，厦门大学法学院环境与资源法研究生。
张幸女，厦门大学法学院环境与资源法研究生。
[1] 王锡生，李小月，刘丹. 生境破碎化的法律规制[J]. 中国人口.资源与环境，2008，（1）.
[2] 武正军，李义明. 生境破碎化对动物种群存活的影响[J]. 生态学报，2003，（11).
[3] 王锡生，李小月，刘丹. 生境破碎化的法律规制[J]. 中国人口.资源与环境，2008，（1）.
[4] 《科学时报》：栖息地保护是对大熊猫最好的保护[EB/OL]. http://www.cib.ac.cn/xwzx/mtgz/200907/t20090731_2287297.html, 2010-6-24.
j 李铮：从美国《濒危物种法》对我国《野生动物保护法》的反思[J]. 云南环境科学，2003，6（2）.
k 郭义贵：从种群到福利——英国野生动植物保护法的发展历程及其启示意义[J]. 环境法论坛，2006，1
j 郭义贵：从种群到福利——英国野生动植物保护法的发展历程及其启示意义[J]. 环境法论坛，2006，1
k 中国网络非法野生动物贸易出现萌芽 引官方重视[EB/OL]. http://www.china.com.cn/tech/txt/2008-11/20/content_16802470.htm, 2010-6-25.
l 张桥英，何兴金，卿凤，张征云，申爱英. 气候变暖对中国生态安全的影响[J]. 自然杂志，2002，（4）
j 云南野生动植物数量和种类因干旱大幅减少[EB/OL]. http://www.weather.com.cn/climate/qhbhyw/05/439760.shtml, 2010-6-25.
k 转基因生物[DB/OL] http://baike.baidu.com/view/258709.htm, 2010-6-26.
l 毛新志，冯巍. 转基因生物对生物多样性的影响[J]. 科学学研究，2006，（1）
m 同上。
j 陈晓青，海青，伊立野. 外来物种入侵的法律问题研究[J]. 内蒙古大学学报（人文社会科学版），2005，（6）
k 我国遭280余种外来生物入侵 每年损失2000亿[EB/OL] http://env.people.com.cn/GB/9385791.html, 2010-6-24.
j 2003年经国务院批准，国家林业局发令对重点保护野生动物名录进行了一次调整，把麝类动物由“国家二级保护野生动物”调整为“国家一级保护野生动物”。
j张桥英，何兴金，卿凤，张征云，申爱英. 气候变暖对中国生态安全的影响[J]. 自然杂志，2002，（4）.
k云南野生动植物数量和种类因干旱大幅减少[EB/OL].
j参见陈晓青，海青，伊立野. 外来物种入侵的法律问题研究[J]. 内蒙古大学学报（人文社会科学版），2005，（6）.
