野生动物保护立法的完善

郭 媛 （山西财经大学，山西 太原 030006）

摘要：野生动物资源作为人类的宝贵财富，有着丰富的经济价值与环境价值。长期以来，由于人们的环境保护意识薄弱，法制观念不强，使得野生动物保护立法不够完善，进而影响对野生动物的保护效果。现行野生动物保护立法存在的主要问题是其保护范围过窄，野生动物的保护等级制度不合理，栖息地的保护以及在动物损害补偿制度上存在漏洞。面对这些不足，完善野生动物的保护应适当扩大其保护范围，对野生动物的等级制度做出相应的调整，加强对野生动物栖息地的保护以及完善野生动物资源的生态补偿机制，从而使野生动物得到充分的保护。

关键词：野生动物 野生动物保护 生态环境

一、野生动物保护的现状及问题产生的根源

（一）野生动物保护的现状

改革开放三十年来，我国野生动物保护事业在不断的探索与实践中越过无数阻碍与困难，正在逐步向前迈进。为全面推进野生动物保护工作，我国批复并实施了栖息地保护、濒危物种拯救繁育、野化放归等35个野生动物物种保护项目。截至目前，全国已建立自然保护区2531处，85%的重点野生动物物种被纳入自然保护区保护范围，此外还加大了野生动植物保护宣传工作力度、加强了动物相关学科的研究……然而就目前的法律措施不足以继续完整有效地保护野生动植物资源，一些严峻的形势依旧摆在面前。

生态环境的恶化，加之人类的乱捕滥猎，各种野生动物的生存正在面临着各种各样的威胁。近100年，物种灭绝的速度已超过了自然灭绝速度的100倍，现在每天都有100多种生物从地球上消失。我国也已经有10多种哺乳类动物灭绝，还有20多种珍稀动物面临灭绝。而它们的灭绝会导致许多可被用于制造新药的分子归于消失，还会导致许多有助于农作物战胜恶劣气候的基因归于消失，甚至引起新的瘟疫，由此所造成的损失是我们永远也无法挽回的。

就在这个时候 ，嗜食野生动物的人群并没有警醒 ,他们依旧崇尚着“野味文化”，时尚人士依旧追逐着“貂皮风尚”，对这些社会采取放任的默许态度，政府禁令形同空文。当然，这是有多方面的原因造成的。

（二）野生动物保护不力的根源

1、经济利益的驱逐 中国农村的平均生活水平要低于城市，山区的农民属于中国农民中较贫困的阶层。而山区恰好又是野生动物资源密集的地区，在无法接受良好教育，没有掌握适应现代社会技能的情况下，农民“靠山吃山，靠水吃水”的传统自然地沿袭了下来，大家于是把目光投向了身边的野生动物，以此来维持生计。 此外，还有一些中间商，为了赚取高额的利润，建立了稳定的货源供应站，有组织地进行野生动物的猎捕、贩卖以及销售的生产链，其危害效果较普通农民更为严重。 2、不健康饮食文化的盛行 在我国南方一些地区，一直以来盛行吃野味，甚至社会上一些部门和企业领导点名用珍稀野生动物招待宾客，一些宾馆，餐馆为牟取暴利而甘愿冒险，尽量满足食客的需求，从而助长了滥吃野生动物的歪风。 3、执法不严造成的错误导向 之所以有“野味餐馆”的遍地开花，政府机关执法不严也是助长这一不良之风的重要原因。市场有需求，野味餐馆自然会络绎不绝，纷纷而至，执法机关再不闻不问，其缄默的态度无形之中给周围传播一种错误的信息，即野味可以吃，可以捕。试想，错误的政府导向，必然给野生动物的保护带来更为不利的影响。 二、我国现行野生动物保护立法存在的问题

（一）我国野生动物保护的立法概况

我国的野生动物保护立法的发展是相当缓慢的。50年代开始组织科研生产部门以及高等院校师生进行动物资源的综合考察工作，并在此基础上出版了一批主要动物门类的图谱和经济动物志之类的书籍，还组织了有关人员参加编写《中国动物志》，公布了一批保护动物的名录。60年代初期，又着手草拟《野生动物保护法》，后因文化大革命而被迫搁置下来，党的十一届三中全会以后，中央有关部门草拟了《野生动物资源保护管理条例》，以后又以此为基础制定了《野生动物法》，后又改名为《野生动物保护法》，1988年11月8日由第七届全国人大常委会第四次会议审议通过，于1989年3月1日起施行，这是我国第一部关于保护野生动物的法律。2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改< 中华人民共和国野生动物保护法>的决定》修正)，到目前为止，我国《野生动物保护法》在立法体系还不完善。

（二）我国野生动物保护立法存在的不足

目前我国野生动物保护的法律体系还不完善，虽然全国人民代表大会常务委员会于2004年8月28日对该法进行了修改，但遗憾的是此次会议仅把第26条第2款修改为：“建立对外国人开放的猎捕场所，应当报国务院野生动物行政主管部门备案。”可以说此次修改未触及重要问题，难以解决急迫的现实问题。野生动物保护法施行至今已经20年了，在一定程度上有很大的进步，但在具体的执法过程中，仍有很多问题无法避免。

1、野生动物的保护范围过窄

现行的《野生动物保护法》中规定了该法所保护的野生动物的范围即珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济科学研究价值的陆生野生动物。显然，这里的保护对象是有局限性的，它并不包括所有的野生动物，也就是说对于那些出生在野外还是出生后生活在野外的动物做出明确区分，不利于执法工作的进行。

2、野生动物保护等级制度的不合理

我国《野生动物保护法》实行的是对野生动物的等级保护制度，即其保护对象是法条中所指的珍贵、濒危的和有益的或者有重要经济、科学研究价值的野生动物。而绝大多数的野生动物都受不到该法的保护，并被要求相应地制定四个方面的名录。对普通野生动物的保护，该法强调的是行政许可和收费，对那些大量的尚未发现有利用价值或不起眼的小动物，该法根本未予保护，同时该法忽视了对那些所谓的“有害动物”的保护，其实它们对维护生态平衡也是起到很重要的作用的。既然是《野生动物保护法》就应该涵盖所有的野生动物，等级保护制对普通野生动物的保护是十分不利的。此外，从动物的食物链来看，普通动物是这个食物链中的重要一环，如果动物世界的食物链遭到了破坏，那么同样也会危及重点保护的野生动物并影响整个生态平衡。

3、对野生动物栖息地保护的法律制度不完善

大规模的人类活动不断地入侵着野生动物的森林家园，造成其栖息地的严重丧失。人类在发展过程中，肆无忌惮地改造森林、乱砍乱伐，导致森林树种单一，丧失了森林完整意义上的生态功能，加之动物生存不适应，更加快了野生动物的灭绝速度。此外，湖泊、湿地的破坏，也是加剧野生动物灭绝的重要因素之一。然而在我国目前的立法实践中，对野生动物的保护却远远不够，对动物的生存环境没有足够的关注，这一点是需要向国外一些发达国家学习的。

4、动物损害补偿制度上的漏洞

《野生动物保护法》第十四条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿”。显然，这条规定存在很大的漏洞。首先，规定动物损害补偿的主要责任由地方政府承担，这使野生动物损害补偿难以落实。由于野生动物分布密集的地方基本上都是经济落后地区，地方政府财力有限，各省的《补偿办法》一般规定赔偿资金由省、市、县分担，但实际主要依赖省级财政投入。因此，补偿不足普遍存在，甚至有的人得不到补偿。其次，动物损害是补偿而不是赔偿，补偿是弹性的，并不要求必须足额补足损失，而赔偿应该是足额的、与损失等量的。由于没有硬性要求，实际上大多数受损者得到的补偿都低于受到的损失，使受损者的损失难以得到完全弥补。

5、对于贩卖野生动物行为存在的具体法律问题 我国野生动物资源的流失主要有两方面的表现，即个别流失和大规模流失。 (1)个别流失是指某一地区某一野生动物的一个或多个个体被猎捕、采集，脱离原来的野生状态，通过各道环节，最终被消费。其一个重要的特点是涉及人员多，范围广，并且涉案人员都是文化水平较低的农民。当然也包括一些有组织的群体，为了追求利益，不惜建立“供货基地”，长期进行野生动物的捕杀、贩卖、消费过程。这种现象在全国各个地点出现，累计效应十分可观。 (2)大规模流失是指某一地区的某几种野生动物甚至全部的野生动物都遭到毁灭性的打击，导致野生动植物资源大规模灭失的原因主要是他们的生存环境被破坏，而人为原因是导致其生存环境破坏的主要原因之一。其中包括人类的开发行为，战争等。其涉及的范围，较个别流失而言要小，且常常与政府行为有关联。 我国的法律在这一块显得很苍白无力，法律条文设计内容不深入，需要完善相关立法予以弥补。 三、我国野生动物保护的立法完善

为了更好地保护野生动物，维护其赖以生存的生态环境，就我国现行野生动物保护法律体系中存在的不足而言，应从以下几个方面进行立法完善。 （一）扩大野生动物的保护范围，并对其等级制度进行改革

扩大《野生动物保护法》所保护的野生动物的范围，首先要把野生动物的等级保护制改为普遍保护制，并且辅助以特殊保护制度和不保护野生动物公示制，从而更好地明确每一种野生动物的生态地位及其生态功能。在此基础上，还应参照多数国外法律所认同的野生动物范畴，将野生动物划分为哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类和昆虫类等，将现行有关规定予以修改，以类别代替名录，以便更好地适应生态系统多样性与完整性的必然要求。例如：“在野生动物的物种中，确定鼠类等不予保护的名单，对其他动物则一概进行保护。以此为基础，根据受保护的野生动物的野生种群数量、栖息地面积的大小和受人类开发利用的程度等来确定其是否处于濒危状态。属于濒危状态的，列入濒危物种名录并予以公布，确定对它们采取特殊的保护措施。

（二）强化野生动物栖息地的保护

要更好地保护野生动物，仅仅是从保护动物本身做起是远远不够的。野生动的繁衍生息，世代延续离不开良好的生存环境，所以对栖息地的保护显得尤为重要。根据国际国内的野生动物管理的实际情况来看，野生动物栖息地不仅包括自然保护区，还应包括野生动物国家公园，野生动物重要栖息地和重要湿地等其他形式。人类在森林改造时造成的树种单一的情况，不利于野生动物的生存，在一定程度上说，他就失去了生态意义上的完整性，甚至不能称作真正的生态系统。故而，人类应当对动物的生存环境引起足够的重视，加大对野生动物栖息地的恢复和保护，使动物的生存不再受此类困扰，能够在和谐的环境中维持下去。

此外，要强化对野生动物栖息地的保护，还必须建立环境与发展综合决策机制，可以成立专家为主的独立的环境影响评估机构，对政府的各项资源开发规划等经济政策起到促进作用。在对开发项目进行环境影响评价并实行保护，力求达到经济效益与环境效益的双赢。

（三）完善野生动物资源生态补偿机制

《野生动物保护法》中规定：“因保护国家和地方重点野生动物，造成农作物或其他损失的，由当地政府给予补偿”。但是在司法实践中，这一点却很难得到落实。究其原因，政府赔付能力不足以应付这项开支。这是因为，在我国的西部地区，经济本来就不发达，然而这里的野生动物资源却十分丰富，动物踩踏庄稼的事件则时有发生，导致政府无力承担如此重担，进而使得到的补偿难以弥补农民的损失。因此，应建立新的补偿机制来适应这种状况，即“因保护濒危野生动物造成的损失，由中央财政给予补偿；因保护其他野生动物造成的损失，由省级政府给予补偿，并由中央财政给予适当补助。”

与此同时，为切实保障利益受损农民得到补偿，中央政府与省级政府应联合建立专门的野生动物肇事补偿基金，把政府主导作用与市场机制相结合，鼓励更多的外资与民间资本加入到动物保护中来，把政府的偿付明确为赔偿，明确要求赔偿必须做到等量，足额地弥补损失。

（四）用法律手段制止野生动物的消费行为

第一，可以通过司法解释，把消费野生动物及其制品的行为界定为“收购野生动物的行为”，直接运用现有法律条文予以制裁。这里需要澄清一个概念，即并非以再出售为目的的购买野生动物的行为才算“收购”。不管购买者是为了再出售还是自己消费，均应当认定为“收购”行为，以这种观点来看，食客在某“野味餐馆”点了一条鳄鱼就构成了“收购”国家重点保护野生动物的行为，必须受到法律的制裁。

第二，直接规定非法消费野生动物及其制品者应当承担的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。这样做的优点是可以在公众中非常明确地表明消费野生动物的行为的非法性，也便于司法实践的展开。消费群体是最有效的控制主体，它涉及的人数多，同时他也是非法捕杀野生动物现象产生的根源，倘若市场的消费需求没有了，在市场经济的今天，销售者无利可图，自然也不会冒险进行违法捕杀野生动物的行为。当然，这样做的缺点是需要较长的时间完成修改现行法律、法规（或制定新的法律、法规）的过程。

第三，明文规定非法持有受保护的野生动物者的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。进行这一规定很有必要，因为执法人员有时候难以当场查获最终销售者与消费者之间的交易行为，而且有的人声称持有的野生动物及其制品是来自他人的赠予。如此在有明文规定后，执法行为的开展便更加顺利，只要属于非法持有者，便可一并追究其法律责任。

结语

对于野生动物的保护，我们要以资源有限，必须合理利用与保护的理念，不断提高民众的生态保护与法治观念，完善我国野生动物保护的立法，使之最大限度地发挥对野生动物的保护作用，进而更有力地推动生态文明的发展。

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Wildlife Protection Legislation

GUO Yuan

(Law School of Shanxi University of Finance& Economics, Taiyuan Shanxi 030006)

Abstract: the wildlife resources as precious wealth of the human, has abundant economic value and environmental value. Long-term since, because peoples awareness of the environment, the protection of wild animals, related legal concept is not high, the legal system is not perfect. Facing the current law, we should establish the defects of new concepts, pay attention to the protection of wild animals, animal life perfect legislation, thereby protecting wild animals are adequately protected.

Key words: Wildlife; Wildlife Protection; Ecological Environment

作者简介：

郭媛，女，1985年生，山西财经大学环境与资源保护法学在读研究生。研究方向：环境法。