我国森林生态效益补偿制度的法律研究

苏秋月 (昆明理工大学法学院，昆明 650224)

摘要：随着科学技术的日益发展和社会的不断进步，森林资源所具有的调节气候、水土保持、防风固沙、涵养水源、减轻水旱灾、改善环净化空气等巨大的生态效益逐渐被人们认识和重视。当前我国林业正处于以木材生产为主向以生态建设为主转变的新的历史时期，肩负着改善生态、促进发展的双重使命。如何构建完善的森林生态效益补偿制度是成为林业可持续发展不可或缺的重要一环。本文从法律角度研究我国的森林生态效益补偿制度。

关键词：森林生态效益补偿制度 缺陷 完善

一、我国森林生态效益补偿制度的法律现状与缺陷

森林生态效益补偿制度是指为了缓和树木和其他木本植物以及其所生长的自然环境所受到的干扰，国家、社会、森林资源生态效益受益人及其他组织以资金方式给予为森林生态效益付出经济代价的人适当的经济补偿，用于森林的营造、抚育、保护和管理，加强森林资源自我调节的法律制度。

此种森林生态效益补偿制度的概念将生态效益补偿的主体范围扩大到社会和其他组织，有利于拓宽森林生态效益补偿资金的来源渠道和筹措途径。同时将森林资源作为一个生态补偿和自我调节的功能，使森林生态效益补偿从被动走向主动。

（一）我国森林生态效益补偿制度的发展状况

20世纪50年代，提出了“青山常在，永续利用”的森林资源经营管理原则，并利用增加营林投资、税收优惠等多种手段刺激森林资源经营管理。1953年，我国建立了育林资金制度。自1980年以来，我国有关森林资源生态效益补偿的立法文件相继出台。1981年，根据中发[1981]12号文件《关于保护森林发展林业若干问题的决定》提出了要建立林业基金制度。1985年，林业基金制度正式作为一项法律条文写入了《中华人民共和国森林法》 。随着我国社会和经济的不断发展，以及育林基金制度的不断完善，我国建立森林生态效益补偿制度时机已经成熟。进入20世纪90年代，森林环境有偿服务机制在更大范围内得到认可，1992年，国务院批转国家体改委《关于1992年经济体制改革要点的通知》（国发[1992]12号）明确指出：要建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用。1993年，国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度。”1994年，《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中也提出要建立森林生态效益补偿使用制度，实行森林资源开发补偿收费。1996年中共中央、国务院《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》[中发（1996）2号]提出：“按照林业分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展。”

1998年《森林法》修正案中明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护和特种用途林的森林资源，森林的营造、抚育、保护盒管理，森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪做他用”。1998年“三江”特大洪灾之后，中共中央、国务院在中发（1998）15号文中确立了“封山植树、退耕还林”的方针。2000年，国务院颁布的《森林法实施条例》规定：防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。由此可见，森林资源环境产权补偿有许多相关政策可依，并且这些相关的政策在不断地健全和完善，为森林资源环境产权补偿机制的实现奠定了基础。

从2001年起，为了加强重点防护林和特种用途森林的经营保护工作，提高经营者的积极性，中央财政设立“森林生态效益补助金”，在全国尤其是安徽省开展森林资源生态效益资金补助试点，这标志着我国长期无偿使用森林资源生态价值的历史已经结束，开始进入一个有偿使用森林资源生态价值的新阶段。2003年6月25日，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》出台，中央政府将加强林业建设作为中国经济社会可持续发展的重要基础，中国林业建设实现了由以木材生产为主向生态建设为主的历史性转变。2004年12月10日，《中央森林生态效益补偿基金制度》正式确立并在全国范围内全面实施；该制度的确立非常及时，它为重点公益林的保护提供了长期的、稳定的资金来源，也使公益林所有者和经营者，特别是广大的林农的切身利益得到了有效的保护，提高他们植树护林的积极性，确保了中国林业生态建设持续健康的发展。

尽管我国初步建立并实施了森林生态效益补偿制度，天然林保护和退耕还林工程取得初步成效，森林生态状况趋于好转，但由于森林生态效益补偿制度本身所涉及问题的复杂性，所以在实践中仍存在不少问题和不足。

（二）我国森林资源生态效益补偿制度的缺陷

我国目前的森林生态效益补偿制度，还是一种初级的、低层次的、不充分的补偿制度，还未建立起有效的激励机制，鼓励国家、集体、个人投入到以生态建设为主的林业建设中来，还未充分发挥森林生态效益在国家生态保护中的重要作用。对我国森林生态效益补偿制度存在的问题，总结如下：

1.补偿的主体范围狭窄

依据《森林法》、《中国森林法实施细则》、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，补偿的主体是仅仅是国家。而对于那些森林生态效益受益对象明确的部门，法律却没有赋予其补偿的责任。国家通过财政拨款来扶持生态林的建设和维护，但是国家财政资金极其有限，因此补偿资金严重不足。这样必将导致对森林生态效益补偿资金的投入无期限搁浅。

2.补偿来源渠道单一

我国《森林法》中规定:“国家设立森林生态效益补偿基金”。《退耕还林条例》中明确规定，补助资金来源于中央财政。2007年《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第二条规定，森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和管理。中央财政补偿基金是森林生态效益补偿基金的重要来源，用于重点公益林的营造、抚育、保护和管理。由此可见财政投入成为了森林生态效益补偿制度的主要资金来源。但国家作为补偿者的主体，存在以下不足：首先，补偿金全部来源于财政拨款，没有真实体现“谁受益、谁补偿”和“谁破坏、谁补偿”的原则，也不利于预防生态破坏。各地都争着向国家要补偿金，也存在资金使用不合理的现象。其次，实际上是政府对林业的经济扶持，不具有强制性和稳定性，也不具有补偿的性质，补多补少受财政收支的影响，并难以保证及时到位。再次，由于是国家补偿，部分地区虚报数据、不按规定进行补偿的法律责任不明确。经营者得不到补偿时，也无法主张自己的权利。

3.补偿标准混乱

2007年《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第四条规定，中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元，其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支；0.25元由省级财政部门(含新疆生产建设兵团财务局，下同)列支，用于省级林业主管部门(含新疆生产建设兵团林业局，下同)组织开展的重点公益林管护情况检查验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防、以及维护林区道路的开支。各地的自然经济条件不同，经营森林的收入也不一样。广东省曾组织专家对生态公益林进行测算，一般针叶林以20年为一个轮伐期，按现行价格计算，扣除营林成本、采伐成本和各种税费，森林经营者在一个轮伐期可得木材纯收入7500元/公顷。因此，补偿额金额每年375元/公顷，而我国目前补偿标准每年75元/公顷。[1]很显然，公益林经营者的利益没有得到充分的补偿。总的来说，补偿标准过低，没有将补偿落实到位，不能反映森林生态效益应有的价值，严重挫伤了公益林经营者的积极性。

4.补偿范围的局限性

目前的森林生态效益补偿制度对森林的保护仅仅局限于树木和其他木本植物。在这种传统的森林资源生态效益补偿制度中，忽视了对林木周围生态环境的保护，把森林生态效益的体现孤立的看成是仅仅解决林木的保护问题。事实上，森林是一个开放的生态系统，森林生态和其周边的生态系统有着密不可分的关系只有在这个整体思维的观念中考虑森林生态效益的补偿，才能更有效的保护森林资源并发挥其生态效益。

二、国外关于森林生态效益补偿制度的立法规定

当今世界各国中，往往经济发达国家同时也是林业发达国家，它们一般都很注意发挥森林的生态效益作用，重视对森林生态环境的投入。例如，法国建有国家森林基金，由国家政府支持，从受益团体直接投资建立特别用途税及发行债券等方式开辟林业基金来源渠道。瑞典森林法也规定，如果某地林地被宣布为自然保护区，那么该地所有者的经济损失将由国家给予充分利偿。[2]英国设立林业基金，主要由国家拨款投资发展造林。奥地利政府对林业地扶持力度很大，可以说奥地利林业是高投入的林业，联邦政府每年对林业的投资达50亿先令。为了创造更接近自然状态的森林，奥地利鼓励小林业主不生产木材，只要其经营的森林达到接近自然林状态，可以得到相当于木材生产收入额的补助。在日本，森林法明确规定，国家对于被划为保安林(生态公益林)的所有者加以适当补偿。[3]同时，要求保安林收益团体和个人承担一部分补偿费用。在加拿大，森林公园、植物园、狩猎场、自然保护区等以森林为主体的旅游部门，必须在其门票收入中提取一定比例补偿给育林部门。在德国，1989年开征“生态税”，除了税收外，德国法律也利用“费”等方式来解决环境与生态问题，例如，在自然资源开发、水资源利用以及有毒废物的排放和焚烧等方面收费。有的州还征收自然保护特别税、生态环境补偿特别税、植树税、辅助森林保护税等。德国黑森州《森林法》规定：如林主的森林被宣布为防护林、禁伐林或游憩林，或者在土地保养和自然保护区范围内，颁布了其他有利于公众的经营规定或限制性措施，因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利，则业主有权要求赔偿。

三、完善我国森林生态效益补偿制度的具体对策

（一）明确界定补偿主体和补偿对象

1. 补偿主体

我国森林生态效益补偿制度的补偿主体是国家，国家通过财政拨款来扶持生态林的建设和维护，对于森林生态效益补偿的保持起到了积极的支持作用。然而，国家财政资金极其有限，加之改革过程中各行业都有可能出现资金缺口。国家在财政支出安排上必须优先考虑重点扶持的产业，如农业、医疗卫生、交通等。特别是当这些行业出现紧急状态时，对森林生态效益补偿资金的投入可能会无限搁浅。森林生态效益的受益对象不明确，由全民享用的综合功能补偿，主要由政府承担的同时，我们更应该多层次的建立森林生态效益补偿制度，将公益林建设投资和森林生态效益补偿资金，按照事权、财权划分原则，分别由中央政府好热地方各级政府承担，把公益林建设、管理纳入各级政府的财政预算，并予以优先安排。当然，受益对象明确的，单项生态功能的补偿，由受益地区、部单位以及个人承担。

2．补偿对象

目前颁布实施的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》所界定的森林生态效益补偿包括：公益林专职管护人员的劳务或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费。补偿的对象是承担重点公益林管护单位，包括国有林场、自然保护区、乡镇集体和管护责任人，补偿基金同时对管护人员的劳务费或林农的补偿费、林木抚育费、重点公益林森林防火费用进行补偿。由此，生态效益补偿的对象主要有林农、集体林业企业以及国有林业单位。

（二）拓宽补偿来源渠道、完善补偿程序

1.建立全国统一的森林生态效益补偿税制度

森林生态效益补偿税，在分配中的实质就是社会生产（消费）单位或个人由于得益于生态环境的改善，而向国家支付的环境成本。以税收附加形式征收森林生态效益补偿资金用于生态林建设，体现了生态林生态效益全社会受益、全社会负责的原则。森林生态效益补偿需要政府的投入来解决，政府开征生态补偿税，并将这项税收专款专用，可以解决森林生态效益补偿的资金的问题。建立全国统一的森林生态效益补偿税，从税收中获得生态效益补偿基金。通过征收森林生态效益补偿税拓宽补偿资金的来源，以法律的形式确立资金来源的多样性和合法性，应该通过修订相关税法规定，以解决森林生态效益补偿税的征收问题。

2.建立受益部门补偿基金

建立森林生态建设补偿基金。可以考虑从电厂电费、生活和工业用水、森林公园和风景名胜区门票收入中按照一定比例提取生态补偿费，让受益个体不再免费享受森林生态效益，承担一定的补偿责任。[4]首先，从水、电费收入中提取。下游水力发电、水库和自来水厂等单位应向上游经营水源涵养林单位支付生态效益补偿费，可采用从上述直接受益单位的水、电费收入中按一定比例提取，或在水电费收入中附加。如广东、辽宁、四川、湖南、新疆、安徽等省也已制定了区域性政策，从水利及企业征收一定数额的森林生态效益补偿费，以用于水源涵养林的建设。短期内，这种办法会导致受益单位收入减少，但这些资金投入上游水源涵养林和水土保持林建设后，从长期来看，会提高水源涵养和水土保持能力，从而增加枯水期的水流量，减少泥沙淤积量，因此也有益于受益单位。其次，从旅游收入中提取。许多风景名胜区上游的森林资源由林业部门管护，而风景名胜区的门票等收入却归旅游部门，往往出现管护单位资金短缺。因此，应从风景区的旅游收入中提取一定比例或在旅游门票中附加，专款用于弥补风景区上游的森林资源管护资金不足。近几年我国旅游业发展迅速，森林旅游也备受青睐，于是各地纷纷将有旅游资源的林区划为旅游景点，森林公园也逐渐增多。由于森林资源被划为旅游景点或森林公园，所以禁止砍伐。可是，其中有些森林的所有权属于集体，现在禁止采伐，等于剥夺了集体的产权收益，使林农遭受损失。所以，要从旅游门票收入中提取一部分，或在旅游门票中附加，以补偿林农的损失。

3.接受捐助

社会捐助是政府无偿筹集资金的一种方式，相对于发行彩票而言，几乎不需要任何成本，它也是给愿意为环保事业做贡献的广大市民提供了可信赖的捐资途径。政府可以通过积极宣传，鼓励市民捐款，以扩充森林生态效益补偿基金，社会捐助可以适当减轻政府财政负担。不过社会捐助只能说是辅助渠道，毕竟它依赖公众对环保事业的重视程度以及他们的觉悟，而且，捐助的数目是很不稳定的，不能保证森林生态效益制度长期稳定地存在。在当年基金不足的情况下，还可以通过发行国债和向银行低息贷款的方式融入资金。总的说来，森林生态效益基金在以政府财政为主的情况下需要多渠道引入，政府的财政投入也要以森林生态效益辛}偿税为主，这样可以保证资金的充足，很好地调动公益林经营者的积极性，把公益林培育地更好，从而使森林生态效益剥偿制度顺利地展开和完善。

（三）提高补偿标准，将政府补偿落实到位

补偿标准是森林生态效益补偿制度的核心问题，它关系到补偿的效果和补充者的承受能力，根据公平、合理的补偿原则，经营者不能加重受益者的补偿量；反之，受益者也不能随意降低补偿量，经营者与受益者的经济交换应当公平、合理。从理论上讲，最佳补偿额应以森林所提供的生态服务的价值为标准。补偿标准的确定，应根据各地区经济发展状况和资源好坏状况，根据生态区位、营林难易程度、森林质量等因素来确定其标准，并实行生态效益补偿的级别差异。经济比较发达地区、资源好的森林，补偿相对要高。我国目前国家实际补偿额只相当于应补偿额的15%，加上地方的补偿额，不到应补偿额的35%。补偿标准过低，不能反映森林生态效益应有的价值，挫伤了公益林经营者的积极性。通过提高补偿标准，以真正全面补偿受偿者，使政府的补偿资金全部落实到位，来保护受偿者的积极性。

（四）扩大补偿范围、完善补偿方式

1.森林生态效益补偿范围的确定

由于商品林是以获取经济效益为主要目的，可以通过销售木材和林产品取得价值补偿，其价值循环是完整的，虽然商品林在砍伐之前，也发挥生态效益，但这不是它的主要经营目标；而公益林是以提供生态效益为主要目的，一般不能砍伐，其经营成本无法通过市场机制回收，其价值循环是不完整的。因此，森林生态效益补偿的范围应是公益林，主要包括：特用林（风景林、国防林、科研林等），防护林（水源涵养林、水土保持林、沿海防护林、农田防护林登）、自然保护区。公益林应根据生态区位，因害设防，充分考虑林分质量、地理气候条件和区域经济社会发展要求合理划定。

2.森林生态效益补偿范围的具体划分

《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定中央补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地。因而建立生态效益补偿机制，首先要明确补偿的对象主要是生态公益林，即新分类的防护林和特种用途林，而非商品林种。林业分类界定正好解决了传统森林分类(五大林种)中经济林与公益林边界不清，权责不明的问题，使补偿对象范围明确具体。这既有利于生态补偿额度的评估，也有利于增加补偿资金管理和使用的透明度。实质是在进一步明确不同林种森林资源产权的同时将纯粹的公共产品和准公共产品区分了开来。不过，由于在生态公益林中，例如国家划定的著名风景区、森林公园等本身的受益基本可以弥补其环保建设的投入，国家在补偿的时候就应该有轻有重，也并非所有的生态林都要补偿。国有林场、自然保护区的专职护林人员的补助实质为工资，理应保持现有的体制，由地方财政支出，中央设立的森林生态效益补偿基金不应用于本应由地方开支的护林人员的工资，而应该用于上文界定的严格意义上的补偿。目前刚颁布的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》所界定的森林生态效益补偿包括重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费。把专职管护人员的工资和补偿相混淆的做法，削弱了个人提供森林生态效益理应得到补偿的迫切性。为此，我们应根据实际情况和需要，进行以下更具体的划分：(1)大江大河上游及主要支流集水区域中坡度在35%以上的森林；(2)水土流失严重的坡度在25%以上的地区；(3)沙化及沙漠化严重的地区；(4)国家重点自然保护区森林；(5)防风固沙林；(6)大型风景区、森林公园等特种用途林；(7)其它应该补偿的森林。这样，补偿对象进一步明确，林农个人、村农民集体、以及国有林场以外的其他行业的单位或个人在种植公益林的时候也就可以得到相应的资金补偿。

3.采取多种森林生态效益补偿方式

建立由国家补偿为主，社会公益主体补偿为辅的多层次补偿方式，同时科研采取多种补偿措施：通过国家产业倾斜政策，促进区域经济发展，间接增加利益主体的经济收入，而实现生态效益补偿的目的。如在发达地区加大对不发达地区的经济、技术、管理的援助，扶持上游地区新产业的发展，增加上游地区的造血功能。在生态资源存续期间，每年以一定实物或货币补偿，如退耕还林工程的粮食和金钱补偿。由于森林生态资源的再生周期长，破坏后恢复难度大，因此，在设计具体的补偿时间时，需要根据不同的自然环境条件以及区域社会经济发展状态，坚持长期稳定的方针。

四、建立协调完善的配套法律体系

森林生态效益补偿制度包含多方面的内容，如补偿基金的筹集、发放、监管以及对被补偿人的权利保护等。因此，在法律建构上，也不是制定一部所谓《森林生态效益补偿法》就能解决所有的问题。我们要通过修改、完善森林生态补偿制度相关的法律法规，才能构建一个完备的森林生态效益补偿制度。

（一）修改《森林法》

完善《森林法》是健全森林生态效益补偿制度的重要措施。森林生态效益补偿基金制度虽然写进了森林法，但具体措施、补偿范围、补偿标准等都没有提及，与国外通行的及时、有效、合理、主动的公正补偿相去甚远。在实践中不仅是林农的私人损失得不到救济，也使得公权力对于私人权益的剥夺、限制行为受不到应有的约束，导致以公共利益之名恣意侵犯私人权益现象屡见不鲜。笔者认为，在完善森林立法时应注意一下几点：

1.国家划分公益林区及实行公益林区禁伐时必须符合法治的原则和要求，立法涉及上要充分考虑对林农财产权的保障，因而实现对公权力的有效制约。

2.严格国家划分公益林区及实行公益林区禁伐的权力行使的条件和程序并通过立法、司法等手段对该权力行使的全过程进行监督，确保其不被滥用。

3.在进行补偿原则、补偿范围、补偿标准、补偿方式等方面的立法时，既要考虑到国情，保障补偿的切实可行，又要考虑到林农的切身利益，做到公平合理。

（二）颁布《森林生态效益补偿基金法》

在森林生态效益补偿制度中，最核心的就是资金。资金是补偿的来源，也是森林生态林业发展的动力所在。资金的问题比较复杂，涉及很多具体的问题，如资金的来源、发放和监管等。现行的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》是国家林业局和财政部制定的部门规章，效力较低。因此，有必要制定效力较高的《森林生态效益补偿基金法》，来规定基金的相关问题，也为地方制定相应实施细则提供法律依据。在《森林生态效益补偿基金法》中需要明确以下几个问题：

1.明确适用范围。管理办法不但适用于国家重点防护林和特种用途林，而且还包括各种形式的公益林，即把目前的公益林补助、退耕还林中生态林补助、天然林保护补助结合起来，统一补助办法，统一资金管理制度。但补偿标准应根据公益林的重要程度不同区别对待。

2.制定科学的森林生态效益补偿标准。即制定一个全国基本标准，各地根据社会、经济、环境条件制定相应的地方标准，使从事生态保护的单位和个人不仅有资金来源，而且可以得到与从事其他工作一样的利益，调动全社会参与生态建设的积极性。

3.加强对生态效益补偿基金的监管。实行统一监督办法，建立财政生态补偿资金使用绩效考核评估制度，对各项财政专款补助资金的使用绩效严格的检查考核，使财政生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。

（三）协调退耕还林和森林生态效益补偿的立法冲突

退耕还林是我国启动的一项重要的生态建设工程。国家出台了相关立法给予退耕还林的农民一定的补偿，主要有《退耕还林条例》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》等。在《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》中规定：宜林荒山荒地造林的种苗和造林费补助款山国家提供，按50元/亩一次性支付。而财政部和林业局共同颁布的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》中规定：中央补偿基金平均补助标准为每年5元/亩。荒山荒地的林木具有改善土壤的生态作用，这时候，对造林人的补偿标准该如何适用？国务院的《意见》属行政法规，效力应该高于《办法》，但是这就会产生可能同一辖区内，荒山种林人和其他公益林的种植人所获补偿不一致的问题。笔者以为，退耕还林方面的相关补偿规定还是应该以前面设计的《森林生态效益补偿基金法》为准。

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Study on Forest Ecological Benefits Compensation Law System in China

SU Qiuyue

（Law School of Kunming University of Science and Technology, Yunnan Kunming 650224）

Abstract: With the increasing development of science and technology and social progress, The forest resources have the adjustment climate, conservation of water and soil, the windproof solid sand, the self-control water source, reducing the flood and drought disaster, the improvement link scavenging air and so on huge ecological benefit to know gradually by the people and to take seriously. Nowadays, the forestry of our country is the transition period of giving first place from wood production to ecological construction, the shoulder to improve the ecological, the dual mission of promoting development. The construction of forest ecological benefits compensation is an indispensable and important link of sustainable development of forestry. From the legal point of view of Chinas forest ecological benefit compensation.

Key words: Forest ecological benefit compensation system; Defects; Perfect

作者简介：

苏秋月(1987—)，女，云南楚雄人，昆明理工大学法学院2009级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

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