我国林业可持续发展的政策法制思考

卢 珊 （东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040）

摘要：可持续发展是一种新的科学的发展观，它已经深入到社会发展的各个领域。目前，我国已确立二十一世纪实施林业可持续发展战略的目标和任务，但面临的问题突出，形势严峻。所以，我们要通过森林的可持续发展，改善人类福利，也就是所谓的林业可持续发展。 本文对此进行了粗浅的探讨，并着重就政策法制建设方面提出了一些看法。

关键词：林业 可持续发展 政策 法制

随着人口、资源和环境问题的日益突出，可持续发展越来越受到国际社会的普遍关注和高度重视。而森林作为对人类生态文明具有深远意义的资源，给当今和未来世代带来了多种好处，同时它们也是可更新资源，因此所有的世代都有可能享用,但前提是它们必须得到持续的维护。在此基础上，林业可持续发展战略在1992年巴西里约热内卢召开的联合国环境与林业发展大会,通过的《关于森林问题的原则声明》得以确立。在1997年土耳其安塔利亚召开的第十一届世界林业大会上，会议主题确定为“森林可持续发展——迈向21世纪”。从此，实现林业的可持续发展成为国际社会的共同目标和追求。

一、我国林业可持续发展的过程

我国林业实施可持续发展进程可以追溯到上世纪50年代。林业发展经历了三个发展时期，第一个阶段是林业的初期发展阶段（1949-1978），即传统林业发展阶段。为国家工业化提供积累，大量采伐原始林，因而提出了普遍护林，重点造林，合理采伐，合理利用的方针。第二阶段是林业发展的探索阶段（1978-1992），这一时期的核心活动是在集体林区和其它非国有林区进行“林业三定”：稳定山权、林权，划定自留山，确定林业生产责任制。林业经营方针做了适当调整，简称为“一下一稳三上”，即原木产量要下降并稳定在一定水平上，更新造林和抚育要上，综合利用要上，新林区的开发要上。但由于对改革的目标认识不足，林业改革的进展,远远落后于其它部门，迄今未走出一条可行之路。第三阶段始于1992年，受世界环发大会和国际林业转轨的发展态势以及我国环境恶化的现状的影响，我国的林业迈向新的发展之路，但这一过程很漫长，特别是我国地区经济发展不平衡。因此，基于经济的诱惑，各地破坏性掠夺式采伐利用仍时常发生。这一时期的林业的发展必须落实到林业的科学经营上。否则，再像过去几十年只知道造林、采伐而不知道森林经营，最终将葬送林业的发展。

因此，这也就提出了兼顾生态效益和经济效益相结合的可持续发展的林业经营模式。如今，林业可持续发展不仅成为国际社会广泛认同的发展方向，而且成为包括中国在内的世界各国政府制定林业政策的基本原则和重要依据。

二、我国林业实现可持续发展所面临的难题

（一）林业自身发展困境

我国森林资源总量不足，分布不均。森林覆盖率16.55%，只相当于世界森林覆盖率的61%，全国人均占有森林面积为0.128公顷，相当于世界人均占有量的21.3%；森林质量差，结构不合理。我国森林的生产力水平低，以单位面积蓄积量和生物量计，只及世界水平的2/3，同时林地利用结构不合理，林地有效利用率低下；乱砍滥伐严重，生态环境恶化。虽然每年都规定一定的林木采伐限额，但并没能有效控制森林采伐幅度。我国林业生态状况局部有所改善，但整体恶化趋势尚未得到根本扭转，林地荒漠化加剧，水土流失严重、旱涝灾害频繁、病虫鼠害严重。这些都成为我国林业可持续发展的自身瓶颈。

（二）林业建设相关法律不健全，退耕还林政策未切实执行

我国林业的指导思想和发展战略已发生了巨大变化，而现行《森林法》依然规定“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针”，因此需进行调整。现行《森林法》对限额采伐和采伐许可证的相关制度是计划经济的产物，随着市场经济体制的逐步确立，其弊端已日益明显。在市场经济条件下，市场主体对自己经营的林木应当享有完全的处分权，限额采伐制度和采伐许可证制度却限制或剥夺了经营主体对自己经营林木的处置权利，不仅削弱了生产者的经营热情，同时也不符合林业可持续发展战略的要求。

退耕还林是林业可持续发展的一项重要措施，但它在实施过程中却阻力重重。由于缺乏有效的监督制约，基层政府出于地方利益、个人利益，往往会发生基层官员与农民合谋欺骗上级的事情。一方面，农民虚报退出的耕地面积，拿到补助。另一方面，他们还林积极性不大，加上自然条件和经济条件的限制，导致种植林木效率不高，成活率低。

（三）林权结构模式受约束，林业监管力度不够

我国森林资源绝大部分属于国家和集体所有，其所体现的是一种严格意义上的经济（公有制经济）和政治意愿（社会主义制度）而非林业可持续发展。国家、集体享有森林资源的所有权，但经营权一般是由集体、集体组织成员或其他私人通过承包、租赁等方式享有。作为市场主体经济人的经营者，他们经营林业资源需要支付成本，有权收回投资乃至获利，这是市场经济机制运行正常化的必然要求。经营者一方面可能担心国家政策的变动影响利益而伤失经营的积极性，另一方面因林业经营周期长而急功近利，不愿从长远考虑，过早过多采伐，甚至是乱砍滥伐。

近年来，林业保护的管理工作取得了一些成绩，尤其是国家林业局派驻各地森林资源监督的管理机构加大了对政府违法征用林地、毁林开垦、以及退耕还林工程实施情况的监督为国家挽回森林植被恢复损失数亿元。但是一些监督管理部门的监督力度仍然不够，对林地用途管理制度、占用林地审核制度的监督力度及对破坏林地案件的监察力度还未落到实处。

三、我国林业可持续发展的法制对策

《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出了新世纪我国林业发展的目标是：力争到2010年，使我国森林覆盖率达到19%以上，大江大河流域的水土流失和主要风沙区的沙漠化有所缓解，全国生态状况整体恶化的趋势得到初步遏制，林业产业结构趋于合理；到2020年，使森林覆盖率达到23%以上，重点地区的生态问题基本解决，全国的生态状况明显改善，林业产业实力显著增强；到2050年，使森林覆盖率达到并稳定在26%以上，基本实现山川秀美，生态状况步入良性循环，林产品供需矛盾得到缓解，建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。基于此决定，实现我国林业的可持续发展需要大力加强林业政策法制建设，建立良好的政策法制环境，确保森林保护、造林绿化、结构调整、经营管理等林业工作稳定、健康、快速的发展。

（一）建立林业可持续发展的新体制

首先，要明确各级政府部门在林业可持续发展中的职责，合理界定各级政府部门在制定和执行林业政策法规和发展规划、指导和协调解决本辖区的林业和生态建设问题、检查和监督管理林业和环境建设工作等方面的职权和责任。其次，转变林业可持续发展的战略实施手段。运用科技手段，推行科教兴林，发挥信息技术、生物技术、生态科学等现代高科技的优势，提高森林生产力水平。最后，发挥政府在推进林业可持续发展的主导地位。充分发挥政府宏观调控和组织协调职能，加强从中央到地方各级政府及其有关职能部门的纵向联系与合作，实现由单一的林业部门抓，转变为在各级政府的统一领导下，由林业、土地、环境等部门齐抓共管、共同努力的可持续发展的战略实施机制。

（二）改革林业产权制度

林业产权制度的改革，不仅可以充分调动社会各方面造林积极性，也是促进林业可持续发展的重要基础。要严格依法保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。进一步落实国家、集体和个人林业所有权。推动产权结构多元化。针对不同性质、不同形式的林业企业，可以通过部分资产或全部资产的出售、租赁、兼并、拍卖、破产，采取诸如独资个体经营、租赁经营、托管经营等多种经营机制和经营方式，也可以改制为股份公司或有限责任公司，实现产权结构多元化。这样就可以进一步促进林业建设的可持续发展。

（三）强化林业执法体系的建设

林业行政执法是林业法制的关键环节。首先，加强林业行政管理机构的建设，把林业行政管理行政级别提高到适应林业生态和产业建设需要的水平上，恢复林业行政管理部门的政府组成地位。其次，完善《森林法》关于林业公安管理体制的法律规定，改变林业公安林业行业领导为主的状态，而改纳入全国政法系列，或形成独立的体系，在管理体制上直接接受公安部统一领导。其次，充分行使执法监督的督查权力，强化基层林业行政执法机构建设。最后，解决基层林业执法人员的行政编制，人员支出纳入地方财政预算，改善执法设施，提高办案效率。让林业执法体系为可持续发展战略保驾护航。

（四）大力加强林业法制建设

我国的林业立法，要全面反映生态规律的要求，真正贯彻生态优先、保护资源的立法思想，借鉴发达国家立法的先进经验，实行环境保护优先原则。在生态利益与经济利益及其他利益发生冲突时，优先考虑生态利益。尊重和体现生态规律，切实以可持续发展为导向，突出生态利益与经济利益协调平衡的原则，在进行林业行政立法时，注重林业的生态经济效益综合评价。同时，严厉打击破坏森林资源、触犯刑法规定的违法犯罪行为；采取一般预防与集中严厉打击的方针，杜绝和消除林业犯罪的社会消极影响，重点严厉打击包庇、纵容破坏森林法律秩序的国家公职人员，特别是领导干部的违法犯罪行为。

参考文献：

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[2]蔡守秋:可持续发展与环境资源法制建设[M].中国法制出版社, 2003年3 月第1 版。

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[4]王彦辉等：《我国林业生态环境的建设》，《科学对社会的影响》，2002年第3期。

[5]钱薏红、郑易生：《建立中国森林可持续发展的制度环境》，《可持续发展研究》，2002年第1期。

作者简介：

卢珊，东北林业大学文法学院08级环境与资源保护法硕士研究生。