农村环境问题责任主体的法律思考
落志筠 （内蒙古财经学院法学院，呼和浩特 010070）
摘要：经济全球化的迅猛发展带来了全球性的环境问题，而这些环境问题已经突破城市正在席卷农村环境。面对农村愈演愈烈的环境污染及生态破坏，作为监管主体的政府应当如何有效发挥其农村环境监管职责，作为参与主体的农民如何在构建法律制度保障的前提下有效行使环境参与权就成为本文关注的重点。本文就农村环境问题中的监管主体——政府，及参与主体——农民在农村环境保护法制化建设中的缺位展开论述，并就充分发挥政府农村环境监管职能及完善农民环境参与权提出一些法律思考。
关键词：农村环境 环境监管主体 农民环境参与权
地球又热又平又挤。全球化不仅成就了资本、技术和信息超越国界的结合，也为环境污染的蓬勃发展提供了平台。[1]借助全球化的推动力，全球村里的环境问题变得更加凶猛，环境问题不再是城市独有的专利，也不是某些个别地方的现象，它成为一种超越国界的跨越全球的对人类的全面报复的行动。这样的报复不仅席卷我们全部的城市，而且我们一度认为的世外桃源——农村也难以逃脱这一全球环境问题浪潮的侵袭，且这一浪潮正在一浪高过一浪的侵扰中国农村环境。面对严重的农村环境问题，作为监管主体的政府以及参与主体的农民应该在这样一场农村环境保卫战中承担何种角色，现有制度下他们有何不足以及如何完善就为文本为探讨的重点问题。
一、农村环境问题及其责任主体
（一）农村环境问题
农村环境是相对于与城市环境、城镇环境而言的，是以农民聚居地为中心的一定范围内的自然及社会条件的总和。它与农业环境的中心不同。农业环境是指以农业生物为主体的一定范围内的自然条件以及社会条件的总和。但是农村环境于农业环境并没有一个绝对的界限，它们存在很大程度上的交叉与重复，在很多情况下是紧密联系得并在概念上相互替代。[2] 本文中的农村环境是在广义上来使用的，既包括侧重生活方面的农村环境，又包括生产方面的农业环境。中国农村的环境现状已经到了足以使全部国人忧心忡忡的地步。农村环境形势的严峻，已经威胁到农村居民的生活。目前突出的农村环境问题表现为农业生产环境污染、农村生活环境污染、城市工业污染向农村的转移以及农村生态破坏。这些突出的环境问题导致农村土壤、水体污染严重，而且水土流失严重、土壤肥力下降等生态环境破坏现象也比较明显。
与这些严重的环境问题形成鲜明对比的是农村环境保护工作基础的薄弱以及农村环境治理的落后。据卫生部门和水利部门的调查，我国农村饮用水符合农村饮用水卫生准则的比例为66%，还有34%的人口饮用水达不到准则的要求。初步摸底调查显示，我国有3亿多人饮用水不安全，其中有1.9亿人饮用水有害物质含量超标。[3]根据卫生部2005年的有关资料，近30年来我国癌症发病率与死亡率一直呈持续增长趋势。我国农村地区癌症死亡率上升速度明显高于城市，癌症高发区也多分布在农村和西部地区。癌症已经成为我国农民因病致贫、因病返贫的重要原因。可见目前严重的农村环境问题既有污染的产生者不可推卸的责任，同时监管者的监管不力应当也是其原因之一。
（二）农村环境问题的责任主体
对于环境问题而言，存在着加害者、受害者及管理者三方主体。但是在农村环境中，对于由农民自身所引起的环境污染而言其既是加害者又是受害者，因此要充分考虑农民作为环境责任主体的特殊性。政府作为优质公共物品的提供者，提供清洁的环境，治理环境污染自然是其不可推卸的职责。在农村环境中，政府环境管理职能的发挥往往是通过地方政府来进行的，地方政府是农村环境保护中重要的责任主体，对农村环境保护起着主导作用。
“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[4] 作为国家的具体形态的政府对一个过或一个地区的经济和社会的发展影响深远。每个国家有一个中央政府，却有多个地方政府。地方政府与民众的日常生活息息相关。中央政府通过职能的分解与调控的分工，赋予地方政府相应的责任，使地方政府的职能既与中央政府相匹配，同时又拥有行使职权的独立性。其所行使的职权中非常重要的一项即是提供优美的环境与保护环境资源。[5]因此，作为环境重要组成部分的农村环境中的重要公共产品——优美环境的提供以及农村环境资源的保护自然就是政府特别是地方人民政府的法定职责，面对目前严重的农村环境问题，地方人民政府作为责任主体中的监管主体自然而然的进入人们关注的视线。
同时，作为农村的基本生产和生活单位的农民也是环境问题的重要责任主体。他们在农业生产过程中会由于农药、化肥以及地膜的使用不当而造成的土壤、水体污染，也会在日常生活当中由于垃圾的随意堆放，人畜粪便的随意排放而污染土壤或水体甚至是饮用水水体。按照污染者治理的原则，造成农村环境污染的农户有责任和义务治理农村环境污染。但是，作为弱势群体的农民却由于缺乏相应的指导或信息，或是由于生存之必需而导致了其对于这种环境侵害往往又是不自知的，是加害人的同时又是受害者，这就决定了农民主体在参与环境保护中的特殊性，也就要求在法律制度的设计中充分考虑这一特殊性，而不能一味教条的适用污染者付费、治理原则。
此外，农村中存在的乡镇企业以及城市中的工矿企业给农村环境带来的污染等环境问题由于还可以适用我国现有的关于城市、工矿企业的环境保护的相应法律规范，因此在本文中不讨论企业主体对农村环境问题的影响。
二、农村环境问题责任主体现状分析
由以上分析可知，本文着重探讨作为监管者的政府以及作为参与者的农民在农村环境保护中存在的不足。
（一）政府环境保护职能在农村环境保护体系中的缺位
1、现有立法更多地关注城市环境问题，而忽略政府的农村环保职能
我国目前关于防治环境问题的法律体系已基本建立起来，但是这些法律却更多地关注城市环境问题。这是由于现代环境问题的产生是随着工业化的发展而产生的，因此人们把更多的注意力放在了城市的环境保护问题上，制定的法律、法规以及政策也主要集中于城市的环境治理和保护上。在这些制度以及措施的制定以及落实过程中，立法更多地强调了政府在城市环境保护中的职责，却没有结合农村环境问题的特殊性要求政府充分履行其农村环保职能。县级环保局作为环境保护的“综合管理部门”其涉及到农村的主要职能也仅限于管理农业方面，对于农村生活以及农业环境涉及很少，对于乡镇企业的超标排污以及城市污染向农村转嫁等各种环境问题更是难以监测。显然，主管城市环境问题的政府环保部门以及相关职能部门必须关注其本身所负有的农村环保职责，应当将明显区别于城市点源污染的农村面源污染及相关环境问题纳入自己的监管视野。
2、法律法规对乡镇政府的环境保护职权规定不明确
我国《环境保护法》第七条规定：“县级以上地方人民政府环境保护、土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对环境和资源的保护实施监督管理。”该条规定中并未涉及县级以下人民政府及其有关行政主管部门的环境监管职责，而将环境监管职责定位在县级以上人民政府的环保等主管部门。面对我国70%以上的广大农村，面对因农业生产造成的环境污染因季节、气候等因素的差异而呈现的不同情况，一般地处县城或者城市的县级及县级以上人民政府并不能有效地监管这些环境问题。此外，分布在乡镇的企业或农民等排放主体又比较分散、隐蔽，再加之城市污染物向农村的转移，仅由人员有限的县级以上人民政府环境保护部门或其他有关部门对农村环境实施具体的监管存在许多困难和阻力。可见，缺乏对乡镇政府环境保护职权的规定直接导致了在农村环境污染监管过程中监管主体的缺位，即使有部分乡镇政府已经意识到自身环境监管的职责，也会因为缺乏法律的明确规定而导致其执法热情不高，执法的合法性依据缺失。
3、农村环保机构不健全，环境保护人员缺乏
目前，我国的环境监督管理体制主要是围绕城市和工业污染展开的，在大中城市及工矿区设置比较健全。广大农村地区环境保护机构一直滞后，基本处于“三无”(无人、无经费、无装备)状态，“无人管环保、无力管环保”的现象分普遍。[6]在我国大多数农村，只有县一级设置环境保护机构，而县级以下政府基本没有专门的机构管理农村环境问题。虽然县级环保局是环境保护的“综合管理部门”，但是其对农村生活和农业环境涉及很少；而且，目前的县环保局对于乡镇企业的超标排污、城市污染向农村转嫁等产生的各种环境污染问题也是难以检测的。为了解决农村环境问题，由少数乡镇设置有环保办公室、环保助理、环保员等环境保护机构，但他们的工作多限于农村工业，对除此之外的环境问题很少关注。由于缺乏专门环境保护机构或专、兼职环境执法人员，法律规定的地方人民政府中的乡镇一级政府对辖区环境质量负责的法定职能就无法得到有效履行。国家环境保护总局制定的《国家农村小康环保行动计划》表示，目前我国农村基层环保机构很不健全，绝大部分乡镇没有建立专门的环保机构和队伍，环境监测和环境监察工作尚未覆盖广大农村地区，存在污染事故无人管、环保咨询无处问的现象。
4、基层干部对农村环境保护重视不足
从监管层面上讲，农村环境保护主要靠地方政府中的县一级甚至是乡镇一级人民政府来组织和进行。但是，就目前来看，不少基层干部在经济发展过程中，并没有正确地处理好农村经济发展和环境保护的关系，农村环境保护工作并没有被摆上重要的议事日程。这一方面与投入不足有关，另一方面则是基层干部的环境意识较差。一些乡镇干部的环境意识差，法制观念淡薄，只注重招商引资，而忽视环境的负面效应，造成引进项目的同时“引进”了污染源。同时，由于基层干部缺乏应有的环境保护意识，所以在农民日常生产生活中所产生的污染也没有相应的措施加以防范。同时许多农村干部缺乏环保意识，当农民反映农村环境侵权行为问题时，一些乡镇干部和主要责任人员充耳不闻，不能以广大农民最直接的权利守护者的身份自律，对农民进行环境威权履行职责和义务。[7]
（二）农民参与农村环境保护的制度障碍
1、农村产权关系不明确导致农民缺乏保护环境的内在动因
按照现代法学理论关于主体的基本假设，法律上的人都是精于计算的理性人、经济人，都是最为关心个人的私的利益的。这样，在个人追求私的利益实现之时而将其行为的成本外部化。因此，只有存在清晰的产权关系，方可以使法律主体的行为收益与其承担的成本保持一致，以防止行为成本的外部化。[8]而我国目前形势农地集体所有权的主体模糊，作为集体成员的农民的土地所有权缺乏切实保障。事实上，绝大部分农村土地是由村民委员会控制，村民没有决定权，自身利益得不到体现。面对我国农地产权的不明确和不稳定及其之上的利益随时被他人侵占的可能性，农民最明智的选择就是农地经营短期化，在可见的时间内尽可能多的攫取土地产生的经济利益，由此就产生了农民大量投放化肥、农药，致使农村土壤和水体污染严重。产权关系不明晰致使农业生产行为和农村生活行为的外部效应不能内部化，而实际效果是鼓励了农民农业生产中的掠夺性经营，以及城市对农村环境资源的掠夺和生态环境的侵害，同时也导致农民在农村环境保护中参与激励的丧失。
2、环境保护法律法规缺乏针对农村环境公众参与的规定
目前有关农村环境保护的法律、法规、规章和政策已经有不少，但是在高层立法中普遍不足，而针对农村环境公众参与的规定更是缺乏。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第49条规定：“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”2008年修订的《水污染防治法》第四节规定了农业和农村水污染防治的内容。但是，除了这两部法律专门提到农村环境问题，其余有关法律均没有针对性强的条文，因此农村环境公众参与也就无法在立法中体现，影响了农民参与环境保护的制度保障。
3、缺乏完善的信息公开机制，导致农民环境信息知情权缺失
农民参与农村的环境保护是农民环境利益诉求的表现，但是有效的参与必须以掌握相应的信息为条件。2008年5月1日施行的《环境信息公开办法（试行）》对于企业环境信息纳入公开范围、信息公开的方式和程序、环境信息公开的监督制度以及公民对不履行信息公开义务的环保部门的举报、复议、诉讼的权利作出了较为明确的规定，但是对于农村环境信息公开而言却依旧是空白。乡镇行政部门并没有作为披露环境信息的义务主体，从而导致公布的环境信息基本上都是关于全国或地区大范围内的环境总体状况，缺乏对小范围环境状况的详细资料，而后者对促进农民参与环境保护更为重要。[9]由于环境损害本身的隐蔽性以及农民的教育水平低等原因，再加之缺乏完善的信息公开机制，就导致农民对于环境问题上的信息占有严重的不充分和不对称。环境信息知情权的缺失导致农民在参与环境保护过程中无法充分的发挥其参与主体的积极作用，相反地会在无意中加剧农村环境问题。
三、农村环境保护法制建设之主体建设思考
以上我们已经重点分析了作为监管者的政府以及作为参与者的农民在农村环境保护中的不足，面对政府特别是乡镇政府在农村环保中的缺位以及农民参与环境保护的制度障碍，笔者拟提出以下完善对策。
（一）完善政府环境保护职能，促进农村环境保护法制建设
1、明确乡镇政府的农村环境保护职权，弥补政府主体在农村环保中的缺位
在我们充分重视政府的农村环保职能的前提下，在法律、法规中明确乡镇政府作为农村环保职能享有者，明确乡镇政府的环境保护职权。目前立法虽然规定了乡镇政府的环境保护义务，但是并没有相应职权的规定。《环境保护法》第 条规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”乡镇政府作为一级政权，是其所管辖区内当然的环境利益代表之一，具有维护辖区内环境状况良好的职权，可以通过制定乡镇环境保护规划等手段防止辖区环境受到不合理的损害；但是对于违反《环境保护法》的行为，乡镇政府并没有对其进行监管与处罚的权力。因此，为了发挥乡镇政府的环境监管职能既要明确向镇政府的环境监管职责，更要根据乡镇政府的环境监管职责赋予乡镇政府必要的环境监管职权与必要的行政处罚权。[10]
2、建立健全农村环保机构，加强财力、技术支持
农村环境问题与地方政府有关部门管理不力有直接关系，而部门管理不力又与农村环境保护行政队伍薄弱有密切关系。我国的环境监管部门只设到县一级，由于服务半径较大，县及环境监管部门难以对广大的农村环境进行全面的监管。为有效保护农村环境，应健全农村环境保护机构，重视和突出乡镇政府的作用，加强农村环境保护的组织领导和队伍建设。在有条件的地方设置基层环保所[11]，在目前设立环保监管派出机构条件还不成熟的情形下每个镇落实1到2名专门履行环境保护职责的环保员，协助开展环保日常监督工作，组织提供环境保护方面的公共服务并且极受处理农民对环境污染的投诉。此外，县级环保局还可以设立特派环保员，通过特派环保员去了解与掌握一些农村环境信息，加强县环保局对农村的监管，并在一定程度上缓解农村环境监管缺位的问题。[12]同时，各级政府要加强各方面的组织协调，过渠道筹集资金，努力增加对农村环境基础设施的投入，同时大量引进先进的环境保护技术以及环保人员，加大农村环境保护的资金投入和技术支持。
3、强化执法人员环境意识，切实履行环保职责
面对基层执法人员环境意识不高，对环境保护重视不够的现实情况，不断提高基层执法人员的环境意识，是加强农村环境保护的基础。而提高基层环保执法人员的环境意识离不开教育，对基层环保执法人员进行环境教育具有重要意义。因此，我们应争取各地基层环境保护执法人员先培训后上岗，并经常组织基层环境保护人员之间交流学习，不断提高基层环境保护执法人员的管理水平。通过业务学习、进修培训、参观考察等各种形式和渠道，使基层环保执法人员掌握现代环境科学知识，树立环境与发展相平衡、统筹协调的新观念，把保护农村环境的法律法规真正落实到日常工作中去，才能从根本上改变目前农村环境恶化的状况。
（二）农民参与农村环境保护的法律制度保障
1、立法上明确公民的环境权，完善农村公众参与的信息公开机制
鉴于我国目前并未将公民的环境权明确的在立法中予以规定而导致公民环境权无法得到有效保障的不利情形，我国应该在宪法层面上将公民，自然包括农民的环境权作为一项基本人权确定下来。同时通过制定相关的单性法将农民的环境参与权明确下来，比如在这些单性法中，具体确立农民环境参与的权利主体、权利的内容、权利行使的程序、参与的义务主体及其义务、参与救济等。[13]通过对农民参与环境保护制度化、法律化，切实保证农民环境参与权的稳定性与持续性。
目前，国家环保总局已经颁布实施了《环境信息公开办法（试行）》，但是该《办法》中并未明确农村环境信息的公开，也未明确乡镇一级政府在农村环境公众参与中的环境信息披露义务。因此，我们有必要在相应的立法中明确政府的环境信息披露义务应当扩大到包括农村环境信息在内的全方位、多角度的环境信息公开，为农民落实环境保护参与权提供法律保障。
2、完善产权制度，明晰农地产权关系
环境资源产权特别是农地产权不清造成了农民在开发利用土地资源时往往只关注其经济效益而忽视环境效益。因此，建立有利于农业可持续发展的农地产权制度就显得尤为必要。我们应采用渐进式的制度变迁模式，在保持社会稳定的前提下，使我国农地制度过渡到实行国家与农民的双层产权制度，即国家是农村土地的管理所有权主体，农户是农村土地的使用权主体，原来属于集体组织所有的土地所有权适时发生分解，这样一方面有利于国家对土地利用的监管，另一方面有利于激励农户保护土地的积极性。[14]在土地资源稀缺的条件下，一旦农民获得了对土地的排他性的明确的权利，就会产生稳定而长期的经济预期，从而克服它们因缺乏主人翁感而对土地的短期行为，激发他们对土地长期投资，保护土地的持续地、稳定的利用。
3、加强农村基层组织及社区环境组织建设，完善农村环境保护组织体系
农民作为单个的权利主体在参与农村环境保护中的力量显然是有限的，应当建立相应的组织向他们提供组织支援。在目前政府无法在短期内建立更多的农村环境保护机构和组织的情形下，更好的发挥现有的农村基层组织的作用也不失为一条有效的途径。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第二款规定，村民委员会负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。显然，其职责应当包括代表和维护村民的环境权益。这些基层组织虽然没有多少人员和资源，但是他们最贴近村民，了解村民疾苦，而且现在村民委员会已经开始直选，尽管其中还存在不少问题，然而，作为民选的村民自治组织要为村民争取利益的观念已明显提高，由他们代表农民主张权益是最佳的路径选择。[15]要使村民委员会能够更好的代表农民主张环境权益，一方面要明确其代表地位，尤其在公益诉讼中要明确其主体资格，另一方面应当加强经费保障，使其在行政复议或诉讼中必要的支出能够得到有效保证。
此外，社区环境组织的建设也是完善农村环境保护组织体系的重要方面。社区环境组织建设是社区生态文化得以发扬光大的重要载体。我国目前农村环境保护组织基本上与村委会是叠合的，这对于弘扬社区生态文化来讲，是远远不够的，[16]这对于农村环境保护法制建设也是远远不够的。社区环境组织通过社区生态文化的弘扬，内在地调整广大农民的环境行为，这比“他律”的效果要好得多，且这种调节可以省去许多监督和管理成本，最大的调动公众参与，使得每个农民都能够积极投身到农村环境保护工作中来。
Legal Consideration of the main responsibility for environmental problems in rural areas
LUO Zhiyun (Inner Mongolia Finance and Economics College Law School, Hohhot 010070，Inner Mongolia) Abstract: The rapid development of economic globalization has brought global environmental issues，which have been breaking the city and sweeping the rural environment. Facing of rural environmental pollution and ecological damage intensified, this article focuses on two issues. The one is how to effectively control the main government should play its regulatory role in rural environments, the other is that as the subject participating farmers how to effectively participate in the exercise of the right environment. In this paper, the main problem is the absence of the rural environment legal subject, and how to give full play to the regulatory functions on the rural environment and how to improve the farmers rights about environmental participation.
Key words: Rural Environment; Regulated Subjects of environment; the farmers rights about environmental participation
作者简介：落志筠，女，内蒙古财经学院法学院讲师，硕士研究生，研究方向：环境法学。
[1] 曾鸣、谢淑娟著：《中国农村环境问题研究——制度透析与路径选择》，经济管理出版社2007年版，第1页。
[2] 周纪昌著：《中国农村环境侵权问题研究》，经济科学出版社2007年版，第87页。
[3] 水利部部长汪恕诚2004年11月28日在四川省广安市召开的全国农村饮水工作会议上说，目前全球每6人中有1人不能持续获得安全饮用水，发展中国家80%的发病即死亡与水有关。
[4] 道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁 等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第21页。
[5] 周纪昌著：《中国农村环境侵权问题研究》，经济科学出版社2007年版，第135-137页。
[6] 张松霞，王青媛：《试论乡镇政府对农民环境权保护的不足及其完善》，载于《实践与探索》244-245页。
[7] 曾鸣、谢淑娟著：《中国农村环境问题研究——制度透析与路径选择》，经济管理出版社2007年版，第89页。
[8] 尚清锋：《论农民参与农村环境保护的法律保障》，载于《理论与改革》2007（3）：145-148。
[9] 李挚萍，陈春生等著：《农村环境管制与农民环境权的保护》，北京大学出版社2009年版，第145页。
[10] 李挚萍，陈春生等著：《农村环境管制与农民环境权的保护》，北京大学出版社2009年版，第256页。
[11] 浙江省富阳市建立了春江、富春江、场口、新登4个基层环境保护所，属富阳市环保局派出机构，主要负担农村一线的环境监督管理、环境执法、环境污染整治、小流域生态环境保护、新污染源控制等工作任务。见《富阳建立4个基层环保所担负农村环境监管责任》，载于《中国环境报》2009年5月7日第005版。
[12] 李挚萍，陈春生等著：《农村环境管制与农民环境权的保护》，北京大学出版社2009年版，第255页。
[13] 尚清锋：《论农民参与农村环境保护的法律保障》，载于《理论与改革》2007（3）：145-148。
[14] 曾鸣 等著：《中国农村环境问题研究——制度透析与路径选择》，经济管理出版社2007年版，第105-106页。
[15] 李挚萍，陈春生等著：《农村环境管制与农民环境权的保护》，北京大学出版社2009年版，第11页。
[16] 宋言奇：《以社区生态文化推动我国农村环境保护》，载于《南阳师范学院学报（社会科学版）》，2007年第6卷（7）：15-18。
