浅析我国野生植物资源保护立法之完善

吕 莎 （福州大学法学院， 福州 350002）

摘要：野生植物是自然生态环境的重要组成部分，也是国家经济与社会发展的重要战略资源，保护野生植物资源对保护生物多样性、改善生态环境、维护生态平衡，推动科技进步、具有十分重要的意义。然而，由于我国对野生植物资源无序利用和缺乏有效的管理措施，致使资源破坏严重，很多野生植物濒临灭绝的危险。同时，我国野生植物的立法也存在许多问题，进一步导致对野生植物的法律保护不力。基于上述因由，本文以下就我国野生植物资源保护立法的完善进行初步的探讨。

关键词：野生植物 立法 完善

一、我国野生植物资源现状及其保护的重要意义

野生植物是指在自然状态下生长且无法证明为人工栽培的植物。可分为藻类、菌类、地衣、苔鲜、威类和种子植物。[1]根据《中华人民共和国野生植物保护条例》第二条第二款规定：“本条例所保护的野生植物，是指原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物。”

（一）野生植物资源的现状

我国野生植物种类非常丰富，拥有高等植物达3万多种，仅次于巴西和哥伦比亚，居世界第3位。其中特有植物种类繁多，约17000余种。我国是世界上农业野生植物资源最丰富的国家之一，约有农业野生植物1万种，其中大部分为我国独有；同时，我国也是世界上栽培作物的重要起源中心之一，拥有大量的作物野生种群及其近缘种，如野生稻、野大豆等；我国还被称为“花卉之母”，许多著名的观赏花卉，如茶花、杜鹃花、牡丹等，都是引种于我国的野生花卉或用其野生原型培育而成的栽培品种。[2]但是，随着人口增加和过度盲目开发利用，我国野生植物面临着资源锐减、生境恶化、分布区域萎缩、相应物种濒危程度加剧等严峻形势。据估计，我国高等植物濒危或临近濒危的物种数量为4000--5000种，占高等植物总数的15%一20%，1009种濒危，占总数的3.4%，大约200种已灭绝，比全世界平均高出5～10个百分点。而物种一旦灭绝，将在地球上永远消失，而一个物种的消失，常常导致另外的l0～30个物种的生存危机。[3]

（二）保护野生植物资源的重大意义

野生植物是重要的自然资源和环境要素，对于维持生态平衡和发展经济具有重要作用。

从生态效益上看，每个物种都是生态系统中的重要一员，在自然界中同其它生物组成复杂的食物链，环环相扣，物种之间起到互相依存、互相牵制的作用。每一个物种都在保持生态系统平衡中扮演一定角色，某一环节出现问题，整个生态系统的平衡就会受到严重影响。野生植物也是维系生态系统的能量流和物质循环的重要环节，是生态系统中的活跃部分。保持野生植物物种，种群以及物质能量和生物信息的流动相对稳定，生态系统才能维持平衡。

从经济角度看，野生植物具有很高的食用、药用、原材料、观赏利用价值。

(1)食用价值：人类己使用大约 5000种植物作为食物，但只有30种成为人们广泛种植的粮食作物。野生食用植物的发展潜力很大，只要开展不同区域民族植物学研究，就会发现许多有发展前景的使用植物和可改良栽培植物品种的野生亲缘种。(2)药用价值：当前，发展中国家75%--90%的农村人口几乎全部依靠植物来治病，即便是发达国家的现代医药依靠野生植物的程度也很大。目前，发达国家40%的医药来源于植物，包括直接用的药物和民间药方合成的药物等。[4]

(3)工农业生产原料价值：丰富的物种资源为工业提供了大量的原材料。工农业生产原料大多来自本地物种，显然，由于需要量太多，仅靠天然资源亦不敷应用，必须有计划地发展栽培事业才能满足需求。(4)观赏、城镇绿化和旅游价值：随着经济发展和人民生活的提高，观赏和城镇绿化美化以及发展旅游的要求日益增加，特别是建设生态城市的呼声高涨，只靠原有的和引进一些外来种类已不适应要求，因此，提倡采用本地种类就成为一项非常重要的任务。[5]

二、野生植物资源保护立法上存在不足

基于野生植物资源维持生态平衡和发展经济的举足轻重的作用，以及我国野生植物资源保护严峻的形势，中国制定了一系列的法律法规加强对野生植物的保护。我国关于野生植物保护的立法起步较早，但发展很缓慢。早在1950年，中央人民政府政务院就发布了《关于稀有生物保护办法》。1979年，全国人大常委会通过了《环境保护法》(试行)，其中规定“保护、发展和合理利用野生动物、野生植物资源。按照国家规定，对于珍贵和稀有的野生动物、野生植物，严禁猎捕、采伐。”此外，在《森林法》、《草原法》等立法中，对野生植物的保护也做出了相应的规定。1996年9月30日国务院颁发《野生植物保护条例》，1997年1月1日实施。经过60年的发展，我国关于野生植物资源的保护己初步形成体系。目前，我国野生植物保护的法律、法规和规章主要有《野生药材资源保护管理条例》、《植物检疫条例》、《野生植物保护条例》、《植物新品种保护条例》、《农业野生植物保护办法》、《中国珍稀濒危保护植物名录》。此外，我国《宪法》、《环境保护法》《物权法》及《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《动植物检疫法》等法律中也对野生植物的保护作出了原则性规定。[6]尤其是2007年颁布的《物权法》，明确了野生植物资源的产权，这将大大有利于野生植物的保护。虽然我国己经有了一些关于野生植物资源保护的法律规范，并在我国的野生植物保护中发挥了重要作用。但是，勿庸讳言，我国野生植物资源保护状况并不令人满意。究其原因，这与我国野生植物保护立法的不健全、不完善有很大关系。因为首先是立法上的不完善，才导致执法，守法无具体明确的法律可依，进而不利于对野生植物资源的有力保护。

具体来看，野生植物资源保护立法上的不足主要体现在以下几个方面：

（一）立法效力层次低

1996年，国务院颁布了《中华人民共和国野生植物保护条例》，这是我国第一部专门保护野生植物的行政法规。随着我国社会经济的发展，现行的野生植物保护条例已远远不能适应我国实施可持续发展战略和生态建设的要求，致使野生植物资源保护管理工作陷入被动。由于条例只是行政法规，在效力层次上是低于法律的，立法级别低，必然影响法的执行。[7]总体上，我国野生植物保护立法以“条例”、“规定”、“通知”为主，效力层次较低，这对于野生植物资源的保护十分不利。这些年我国的政治、经济发生了深刻的变化，由于历史的局限，现行的野生植物相关法律法规己经严重滞后，不能适应国家保护野生植物资源的要求。

（二）地方立法的滞后

由于我国野生植物资源的分布具有明显的地域性，几乎全国各地都分布着具有当地特色的野生植物，这些野生植物中一部分具有极高的生态和经济效益，因此，加强对这些野生植物资源的保护仅凭一部《野生植物保护条例》还是远远不够的，地方根据实情，制定更详细具有针对性的地方性法规就显得尤为必要。

我国宪法规定，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会可以制定地方法规，民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。但是这一规定对有关地方立法权限的界定过于原则，加上地方立法主体对其理解和适用上存在不同认识和偏差，造成地方立法过程中由于担心超越法律规定或与国家的法律相抵触，因而忽略了本地方的实际，导致地方立法成了中央立法的翻版，缺乏特色和创新。这样不仅未能很好的细化和补充国家法律，而且也未能形成地方特色，使地方的许多实际问题难以有效解决。有关野生植物资源的地方性立法也无例外，因此，野生植物资源的法律保护更显得苍白无力。

（三）野生植物资源保护范围狭窄

现行野生植物资源保护法律法规中，对一些本应该加以保护的野生植物资源未加以规定保护，如在《野生植物保护条例》中对所保护的野生植物仅界定为原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物。对非在原生地区天然生长的珍贵、濒危植物物种， 即移栽野生植物物种、野生植物制品、具有地方特色的野生植物，在《野生植物保护条例》中根本没有涉及到，致使野生植物数量锐减，有的品种已经濒危。

（四）内容较空洞，影响操作性

由于我国长期以来在立法技术上坚持“宜粗不宜细”的原则，从而导致法律中原则性条款多，而具体的可操作性条款少，不利于法的有效实施。虽然我国的保护野生植物法律采取了一些制度，但就保护野生植物法律的总体来看，管理制度不健全，操作性差。

第一，对保护的规定过于原则，成为难以实施的口号

我国《野生植物保护条例》第三条规定：“国家对野生植物资源实行加强保护、积极发展、合理利用的方针。”这个方针对我国野生植物的保护和开发利用起到一定的指导作用。但是以何种方法加强保护，在哪些具体方面发展利用，如何发展利用，这些问题都没有具体规定，会导致实践中无法可依。

第二，法律中己规定的一些管理制度没有具体的实施办法

例如公众参与制度，虽然《野生植物保护条例》第七条原则性的规定了任何单位和个人都有保护野生植物资源的义务，对侵占或者破坏野生植物及其生长环境的行为有权检举和控告。但这个规定过于简单，在现实生活中公众参与机制并未真正建立，对于怎样引导公众参与并没一项长效的机制。

（五）对违法行为的处罚范围和处罚力度小

在《野生植物保护条例》第四章法律责任部分，目前的处罚手段仅限于罚没、吊销证照等行政处罚，刑事处罚只是针对特殊主体的渎职犯罪。这样看来，现行立法普遍对违规行为人的打击力度太小，起不到震慑的作用。即使个别的规定严重的行为可以追究刑事责任，可是并没有说明什么样的行为和后果算是严重，所以在实践中基本没有追究刑事责任的。[8]且我国《野生植物保护条例》重点打击的是非法采伐、收购、运输和出售野生植物者，但对野生植物消费者法律制裁还是空白，这是现行野生植物保护法在立法上的一个严重缺陷。对野生植物及其制品的消费者进行处罚将会直接减少野生植物的市场需求，从而减小对野生植物资源的压力，因此有必要用法律手段制止野生植物的消费行为。

三、我国野生植物资源保护的立法完善

目前我国野生植物保护的相关立法存在着许多问题，完善我国野生植物保护立法是十分必要的。健全法制，是搞好野生植物保护工作的根本保障。针对以上关于野生植物资源保护的立法不足，笔者提出以下完善措施：

（一）尽快制定《野生植物保护法》

我国目前实行的《野生植物保护条例》属于行政法规，效力层级低，操作范围小，不利于野生植物资源的保护。为了加强野生植物资源的保护和管理，我国应尽快出台《野生植物保护法》。《野生植物保护法》是野生植物保护立法体系中的基本法，其可以保障野生植物保护立法的体系化、协调化、层次化、科学化。因此，加快《野生植物保护法》的制定，是野生植物保护和管理的关键，是实现植物资源保护的最有力保障，对于制定其他野生植物保护单行法规和地方法规有重要的指导意义。

（二）完善地方立法

在野生植物保护的工作中，要注重地方性立法。地方野生植物保护立法必须维护国家法律的统一，以法律和行政法规为依据，这是具有可操作性的合法依据。并且，地方立法必须紧密结合本地区实际和特点，来细化和完善国家立法，增强地方立法可操性。各地应针对本地区具体情况和实际需要，采取切实可行的方法和对策，对野生植物保护国家立法中的具体原则、具体程序、法律责任及其处罚、有关参照执行调控的具体内容和范围等加以细化和补充，制定出符合本地资源管理和经济发展实际的地方法规。

（三）扩大野生植物的保护对象

我国《野生植物保护条例》所保护的野生植物范围过于狭窄，应予以扩大。扩大对象有：(1)非在原生地区天然生长的珍贵、濒危植物物种，即移栽野生植物物种。移栽野生植物包括保护性移栽和观赏性移栽两种。前者是指因野外分布极其稀少或是其生境遭破坏须进行保护性移栽的植物，后者是指为了增加城市园林景观而移栽的珍稀野生植物。尽管它们移栽后已不处于野生状态，但是它们珍贵、濒危的状态并没有因此而改变，仍须对其进行保护。(2)野生植物制品。由于野生植物易被分割，制作成其它物品，因此野生植物制品同样需要保护。[9] (3)具有地方特色的野生植物。该种野生植物虽然未处于濒危状态，但具有很强的地域性，有利于研究当地生态环境的变化状况，具有较强的科研价值。

（四）细化野生植物资源保护方法，完善公众参与机制

通过规定就地保护、迁地保护、离体保存、人工栽培等措施，强化野生植物生息环境的保护。第一，就地保护是基本方法，可以通过建立自然保护区进行保护。对保护区外的个体也应注意保护。第二，作为就地保护的一种补充，迁地保护也是不可缺少的。植物园是迁地保护最好的场所。迁地保护需要根据不同种类的要求，要注意从不同的区域引进，使其拥有足够的数量和基因型。第三，离体保存是不可或缺的方法，基因库是离体保存的主要基地。第四，人工栽培是扩大种群数量的重要途径，有许多植物特别是有发展前景的经济植物，通过栽培是一种最好的保护途径。同时，用人工栽培的方法可以扩大分布区，增加种群数量。

应当完善相关法律赋予公众参与野生植物资源保护的法律权利，任何单位和个人都有保护野生植物资源的义务，对侵占或者破坏野生植物资源及其生长环境的行为，即使没有妨碍自己相关权利的行使，也有权向有关的管理机构检举和控告。对举报刑事违法者的人和支付临时照料野生植物所花费的合理费用由人民政府给予奖励或支付。这样，可以明确奖励制度的规定，从而调动广大群众对野生植物的保护的积极性，使得野生植物得到更充分的保护。

（五）扩大违法行为处罚的范围，加大处罚的力度

野生植物保护法中除了对非法采伐、收购、运输和出售野生植物违法行为追究法律责任外，还应对野生植物的消费行为进行处罚。现有的野生植物保护法律法规中对野生植物最终消费者的法律制裁还是空白，这是现行野生植物保护法律的严重缺陷。消费者应当对野生动植物资源的破坏承担主要的责任，他们的消费行为构成了对野生动植物资源的巨大压力。对此，可以在新的野生植物保护法中直接规定非法消费野生植物及其制品者应当承担的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。这样可以在公众中非常明确地表明消费野生植物的行为的违法性。[10]并且应该在完善了的野生植物保护法中明确制定犯罪行为的标准，清楚界定定罪与量刑，除了轻度的违法行为按行政处罚规定外，对情节严重、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。这样可以真正的起到震慑作用，可以加大打击破坏野生植物的犯罪行为的力度，在采取刑罚手段时可以按照其所侵犯对象的经济价值及造成的后果，设定适用刑罚的起刑限，从而直接与刑事法律接轨，做到有法可依、违法必究。

综上可知，野生植物资源是自然生态环境的重要组成部分，也是国家经济与社会发展的重要战略资源。我国野生植物资源法律保护已初步形成体系，野生植物资源保护工作取得了一定成就，但我国野生植物资源立法很不完善，仍存在许多问题，致使资源破坏严重。例如现行立法效力层次低，地方立法的滞后，野生植物资源保护范围狭窄，内容较空洞，影响操作性，对违法行为的处罚范围和处罚力度较小等。针对这些问题，笔者提出了进一步提出相对的完善措施。野生植物资源立法的完善将使我国野生植物资源保护工作有法可依，对环境保护，生物多样性乃至经济的发展都有很大意义。

参考文献：

[1] 王权典：《环境法》，中国农业出版社，2005年版。

[2] 国家林业局编：《全国林业自然保护区发展规划》国家林业局，2006年第6期。

[3] 郑汉臣：《生药资源学》，第二军医大学出版社，2003年版。

[4] 王献溥：《保护野生植物的意义、途径和主要任务》，载《中国林业》，2003年第11期。

[5] 乔勇进，许景伟，史少军，曹鹏云：《我国野生植物资源保护的现状、特点和对策》，载《防护林科技》，2005年第1期。

[6] 钱水苗、叶勇飞、范莉：《环境资源法》，高等教育出版社，2005年8月版。

[7] 姚颖：《野生植物保护条例色议》，载《中国林业》，2003年第11期

[8]罗吉、杜万平.：《环境刑法法益比较研究》，载《江西公安专科学校学报》，2004年第1期。

[9]王秋俊：《论我国< 野生植物保护法>的构建》 昆明理工大学，2005年。

[10]王鑫海：《中国野生动植物资源的个别流失及其法律对策》，载《环境保护》，2001年第1期

The legislative perfection of wild plant resources protection in China

Lv Sha (Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350002 China)

Abstract: Wild plants are important parts of the natural ecological environment, and are also important strategic resources for the economic and social development. Protecting these wild plants are good to conserve biological diversity，improve the ecological environment，maintain the ecological balance and promote scientific and technological progress. However, due to our country’s over exploitation and her lack of effective management measures for wild plant resources, the resources have suffered serious destruction. Until now, many wild plants are in imminent danger of extinction. At the same time, there are still many disadvantages in our existing Wild plant resources law, leading to poor legal protection for wild plant resources further. Based on the above reasons, The article conducts a preliminary study on the legislative perfection of wild plant resources in China .

Key words: wild plants; legislation; perfection

作者简介：

吕莎，女，福州大学法学院，硕士研究生，研究方向：环境资源法基本理论。

[1] 王权典：《环境法》中国农业出版社2005年版，第220页。

[2] 国家林业局编：《全国林业自然保护区发展规划》国家林业局2006年第6期，第13页。

[3] 郑汉臣：《生药资源学》第二军医大学出版社，2003年版，第172～179页。

[4] 王献溥：保护野生植物的意义、途径和主要任务载中国林业2002年第11期，第17一18页。

[5] 乔勇进、许景伟、史少军、曹鹏云：我国野生植物资源保护的现状、特点和对策，载《防护林科技》2005年第1期，第51页。

[6] 钱水苗、叶勇飞、范莉：《环境资源法》高等教育出版社，2005年8月版第211页。

[7] 姚颖：野生植物保护条例色议，载《中国林业》2003年第11期，第27页。

[8] 罗吉、杜万平.：环境刑法法益比较研究，载《江西公安专科学校学报》，2004年第1期，第18页。

[9] 王秋俊：论我国《野生植物保护法》的构建 昆明理工大学，2 0 0 5年，第5 4 页

[10] 王鑫海：中国野生动植物资源的个别流失及其法律对策，载《环境保护》，2001年第11期，第11-13页。