云南国家公园建设中的法律难题

杨士龙 (昆明理工大学法学院，昆明 650224)

摘要：在中国国家公园建设的实践方面，云南省取得了显著的成绩，已决定首批试点建设8个国家公园。中国现行的风景名胜区和自然保护区制度构成云南国家公园建设的基本法律依据。然而，在我国正式的法律中并没有使用国家公园之名称，云南国家公园建设实践也存在与自然保护区条例不一致、管理体制不统一等问题。云南国家公园建设的实践期望《自然保护区法》将国家公园纳入其分类范畴，并可以采取“一区一法”的模式先行开展地方立法。

关键词：风景名胜区 自然保护区 云南省 国家公园 法律依据

一般认为，国家公园的理念首先发端于美国。1872年，美国国会将位于怀俄明州和蒙大拿州边界风景奇异的黄石(Yellowstone)地区保留为“公众的公园”，黄石成为世界上第一个国家公园。在中国法律中并没有国家公园这个法律概念，但是规范性文件中却早已出现，2008年3月云南省决定首批试点建8个国家公园，2008年6月6日国家林业局批准云南为国家公园建设试点省。2008年10月8日由环境保护部和国家旅游局宣布试点建设中国第一个国家公园——黑龙江汤旺河国家公园。云南省在国家公园建设方面进行了有益的探索，力求探索出具有中国特色的国家公园建设和发展道路。但由于中国保护区与国家公园立法的现实状况，使得云南省国家公园建设实践中存在诸如如何适用《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、管理体制如何安排等问题，也使其地方立法在立法模式、具体制度等方面都存在许多困难。因此，需要对中国国家公园的法律制度和地方立法的可行性等问题展开更深入的研究。

一、云南国际公园建设实践

云南国家公园建设是在美国大自然保护协会(The Nature Conservancy，“TNC”)的积极推动下开展的，经过十年的努力，国家公园这一自然保护和利用的理念得到广泛认可。经过国家公园建设的实践，云南省对中国特色的保护区建设和发展进行了有益的探索。TNC是较早进入云南的国际NGO之一，1998年开始与云南省计委合作开展“滇西北保护与发展行动计划”项目，并逐步在滇西北引进国家公园的理念、管理方法和运作模式，建立国家公园的示范点。2005年香格里拉普达措国家公园开始规划建设，2007年6月21日揭牌，宣告中国第一个国家公园正式挂牌成立。2008年1月18日云南省人民政府工作报告提出“全面实施生态建设工程，积极探索‘国家公园’生态保护模式”，2008年2月25日云南省人民政府发布《关于加强滇西北生物多样性保护的若干意见》肯定了“统筹兼顾保护与开发的香格里拉普达措国家公园模式”，2008年3月云南省决定首批试点建8个国家公园即迪庆香格里拉普达措国家公园、梅里雪山国家公园、香格里拉大峡谷国家公园、丽江老君山国家公园、怒江大峡谷国家公园、西双版纳热带雨林国家公园、菜阳河国家公园和屏边大围山国家公园等。2009年2月云南省人民政府相继批准丽江老君山国家公园总体规划、西双版纳国家公园总体规划和香格里拉梅里雪山国家公园总体规划。云南省国家公园建设的基本情况如下：

1.普达措国家公园。香格里拉普达措国家公园2005年开始规划建设，2007年6月21日揭牌，位于滇西北“三江并流”国家级风景名胜区（世界自然遗产）中心地带，由国际重要湿地碧塔海自然保护区和“三江并流”世界自然遗产属都湖景区两部分构成，面积767.4平方公里，其中用于开发项目的道路、建筑等设施用地占整个公园面积的2.3％。自公园建成向公众开放以来2年多时间，实现了旅游收入2.3亿多元，以较小的开发面积获得较大的经济效益。[1]

2.丽江老君山国家公园。老君山国家公园位于老君山玉龙县部分，老君山国家公园也是“三江并流”国家级风景名胜区的老君山景区部分，又与老君山国家级地质公园的范围重叠，面积1085平方公里

3.梅里雪山国家公园。梅里雪山国家公园拟依托“三江并流”国家级风景名胜区的梅里雪山景区建设，还包括飞来寺国家级森林公园，总面积961.3平方公里。

4.西双版纳国家公园。西双版纳国家公园以西双版纳国家级自然保护区为主要依托，规划面积为2854.21平方公里，其中国家级保护区面积为2425.1平方公里、占国家公园总面积的84.97%，拟建国家公园新增面积429.11平方公里、占国家公园总面积的15.03%。由勐海、勐养、攸诺、勐仑、勐腊、尚勇六大片区构成。

此外，普洱国家公园拟依托菜阳河省级自然保护区和菜阳河国家森林公园及周边资源建设，规划面积216.23平方公里。[2]屏边大围山国家公园对外宣布为云南省确定的试点建设的八个国家公园之一，而经国家林业局审核批复的则是《云南大围山国家级自然保护区生态旅游规划》（林护发〔2009〕205号文件），大围山国家级自然保护区生态旅游规划区总面积4343.07平方公里，占保护区面积的9.9%，占保护区试验区面积的34.9%。[3]

二、云南国家公园的基本模式

就世界范围而言，对国家公园的概念和模式并无统一的认识，各国国家公园的内涵、名称等有较大差异。而对于“国家公园是自然保护和利用的一种重要形式”则比较一致。

中国环境保护部和国家旅游局认为：国家公园是国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。^[4]《美国国家公园管理局组织法》（1916年）规定建立国家公园的“目的是保护景观、自然和历史遗产以及其中的野生动植物，以这种手段和方式为人们提供愉悦并保证它们不受损害以确保子孙后代的福祉。”[5]可以看出，美国的国家公园体系从黄石公园时期的单一自然区域发展到不仅包括自然区域还包括历史遗址，其与IUCN的保护区(Protected Area)相似。世界自然保护联盟（The World Conservation Union，即IUCN），则将国家公园(National Park)纳入保护区(Protected Area)六个类别之第二类，并认为国家公园主要以生态系统保护和游览为目的实施管理的保护区，对该类陆地和/或海洋自然区有以下要求： = 1 \* GB2 ⑴为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护， = 2 \* GB2 ⑵禁止有损于保护区规定目标的资源开发或土地占用活动， = 3 \* GB2 ⑶为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供一个环境和文化兼容的基地。[6]

云南省经过以普达措国家公园为首的8个国家公园建设的实践（其中一个建成，4个通过规划审批），对中国特色的国家公园建设和发展道路进行了有益的探索，国家公园建设理念和发展模式正逐步形成，建设中的国家公园既有IUCN国家公园的理念和模式，更有美国国家公园和保护地体系的影子。西双版纳国家公园依托于自然保护区、普达措国家公园自然保护区和风景名胜区、老君山国家公园和梅里雪山国家公园依托于风景名胜区，由此云南国家公园建设也不可能脱离中国自然保护区和风景名胜区的模式。

以下以普达措国家公园、丽江老君山国家公园、西双版纳国家公园为例就其分区及其管理目标进行比较（见表）。从表分析可见：

1.国家公园的功能分区并不统一，有的使用5区制，有的使用6区制，西双版纳国家公园的自然生境区对应于原自然保护区的核心区和缓冲区、生态保育区应于原自然保护区的实验区，普达措国家公园的特殊保护区对应于原自然保护区的核心区内的部分区域；

2.表中所列3个国家公园规划总面积为4330.91平方公里，而其中严格保护的区域面积为2323.48平方公里、占53.6%，可以开展旅游活动的区域面积为2007.43平方公里、占46.4%。

3.依托风景名胜区建设的丽江老君山国家公园则比《风景名胜区条例》更严格地划定特殊保护区。

表：云南省部分自然保护区与国家公园功能及管理目标比较表[7]

三、云南国家公园建设的法律依据评析

云南省试点建设的8个国家公园主要以自然保护区或风景名胜区或国家森林公园为基础，由此其建设的法律依据包括《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年）、《风景名胜区条例》（2006年）、《森林公园管理办法》（1994年林业部发布）、《中华人民共和国森林法》、《云南省风景名胜区管理条例》（1996年）、《云南省自然保护区管理条例》（1997年）以及与其相关的法规。此外还有国家林业局《关于同意将云南省列为国家公园建设试点省的通知》（林护发〔2008〕123号规范性文件）、《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书（建设部1994年发布）。分析这些主要法规，我们看到：

1.就国家公园的名称而言，仅《< 中国风景名胜区形势与展望>（绿皮书）》指出“中国风景名胜区与国际上的国家公园（National Park）相对应，同时又有自己的特点。中国国家级风景名胜区的英文名称为 National Park of China。”如果我们将此作为有效的法律解释，则可以认同风景名胜区即国家公园。[8] 而上述其他法规并无国家公园之名。

2.从风景名胜区的内涵看，根据《风景名胜区条例》，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。可见，风景名胜区确实与国家公园特别是美国的国家公园体系在理念上有类似之处，包括自然区域和历史文化遗址。《风景名胜区条例》未明确分类保护与管理，也未明确分区保护，其关于禁止性行为的规定也与自然保护相去甚远，而仅在总体规划和保护中规定人与自然和谐相处、保护优先、严格保护、开发服从保护等等利用与保护原则。由此，风景名胜与美国国家公园体系和IUCN的国家公园在内涵上还是有一定差距的。

3.从自然保护区的内涵看，根据《中华人民共和国自然保护区条例》，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。从定义看，自然保护区的管理目标、功能、特别保护和管理的内涵并不十分清楚，其与IUCN的保护区(Protected Area)定义相似。[9]但是IUCN进一步以保护区管理目标将保护区分为包括国家公园在内的六个类别，而中国《自然保护区条例》并未对自然保护区进行分类，[10]而仅提出分级分类管理，并将自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。核心区和缓冲区经批准，可以进入从事科学研究活动；实验区则可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。如果将自然保护区的实验区作为一个独立区域看待，那么其与IUCN关于国家公园极为类似。

综上所述，在我国正式的法律中并没有使用国家公园作为保护区的一类或另一称谓，但是已经存在某些国家公园之实质内容。所以云南国家公园建设有一定的法律依据，特别是作为探索性的试点建设，应当说并无明显的不妥之处。然而，云南国家公园建设实践也还存在许多法律难点。

首先，作为冠之以“国家”之名的国家公园确没有国家（中央）层次的法律支撑，将会给国家公园建设带来许多不确定的因素。

其次，国家公园规划存在不妥之处，如西双版纳国家公园的自然生境区对应于原自然保护区的核心区和缓冲区，其功能和管理目标为：为国家公园内原生生态系统的可持续发展提供环境和科学研究支撑，为国家公园内的科学考察、环境教育、观光、休闲度假等活动提供支撑环境；其明显模糊了《自然保护区条例》对核心区和缓冲区的不同的禁止性规定。又如普达措国家公园的特殊保护区仅为自然保护区核心区内部分区域（其功能和管理目标核心区的规定基本一致），其余部分划入自然生境区（允许游人进入）。

第三，国家公园管理体制上，云南国家公园管理机构隶属各州市，“管理体制重叠交叉，一地多牌，多头领导，保护和开发分家，没有统一的管理机构，导致有利益大家管，遇难题相互推诿，无法整合管理资源和建设投资。”¹这是云南国家公园管理体制的不足，而更是《中华人民共和国自然保护区条例》和《风景名胜区条例》的必然。

针对云南国家公园建设实践中的这些法律难点，有两个路径：

首先，当然是希望国家在自然保护区法的制定过程中（已纳入十届全国人大常委会立法规划）将国家公园作为自然保护区的一个类别加以规定，从而使云南国家公园建设有明确的法律依据。保护区立法要解决好保护区的分类问题，以改变现行立法中某一类别的保护区管理整齐划一、同一保护区管理机构既承担严格的自然保护任务又从事旅游开发的不合理权利划分；处理好保护内内各类自然资源行政管理权的配置。在制定一部保护区基本法的基础上，并不排除在基本法的指导下制定国家公园法或国家公园条例。而保护区所具有区域性，国家公园地方立法仍然有很大的空间，而“一园一法”的立法模式应成为正确的选择。

其次，先行开展地方立法。其实云南的国家公园的地方立法已经展开，《香格里拉普达措国家公园管理条例》进入送审阶段、《云南省玉龙纳西族自治县老君山国家公园保护管理条例（草案，征求意见稿）》已公开征求意见、《云南省国家公园管理办法（草案）》已由云南省政府研究室组织评审验收；云南省国家公园系列标准已经作为云南地方标准发布（云质监局公告〔2009〕21号298-303，内容包括《国家公园基本条件》、《国家公园资源调查与评价技术规程》、《国家公园总体规划技术规程》、《国家公园建设规范》等）。在我国有关保护区立法的现实情况下，采取“一区一法”的模式应当说既可以解决地方立法的法律依据问题，同时又可以充分考虑国家公园这种具有鲜明地域性特点的自然保护的实际需要。

The Legal Problems of Yunnan National Park in the Construction

YANG Shi-Long (Faculty of Law, Kunming University of Science and Technology, Kunming, Yunnan, 650224)

Abstract: With regard to the practice of national park construction, Yunnan province has dedicated to develop a pattern of national park at the local level based on the experiences in eight national parks, and also begun the attempts of local legislations. The systems of both Scenic Area and Nature Reserve have formed the fundamental legal basis for Yunnan national park constitutes in China. However, in China, the formal laws have not used the name of national parks, and there are many problems in the construction of national parks in Yunnan, such as the inconsistence with Regulations on Nature Reserve and the disunity with the management system. According to the practice of construction Yunnan National Park, we hope that the national park can be adopted into the classification of Law for Protected Area, and can first start the local legislation in the pattern of 'One Area One Law'.

Key words: Scenic Area; Nature Reserve; Yunnan Province; National Park; Legal Basis

作者简介：

杨士龙（1964-），男，云南洱源人，昆明理工大学法学院教授、硕士生导师，主要研究方向为自然资源法、民商法。

[1]郭辉军.云南国家公园建设试点调研报告. 云南林业.2009，30(2)

[2]云南省人民政府批准普洱国家公园总体规.http://www.ynly.gov.cn/news/200910/15642.shtml,2009,10

[3]屏边县《云南大围山国家级自然保护区生态旅游规划》顺利通过国家林业局审核批复.http://www.hh.gov.cn/readinfo.aspx?InfoId=1448d5bd3a3e4c44ab5c8c9991ac59d0. 2009,11

[4]《国家公园建设试点新闻发布会在京召开》.http://www.mep.gov.cn/hjyw08/200810/t20081008_129704.htm

[5] National Park Service Organic Act, 16 U.S.C.1. http://www.nps.gov/legacy/organic-act.htm

[6] IUCN - WCPA and WCMC (1994).Guidelines for Protected Area Management Categories. IUCN Publications Services Unit: Gland, Switzerland and Cambridge, UK. P19.

[7]本表根据的《西双版纳国家级自然保护区总体规划研究》（杨宇明等编、科学出版社2008年8月出版）、《西双版纳国家公园总体规划（2008-2025）》、《丽江老君山国家公园总体规划》以及《香格里拉的眼睛：普达措国家公园规划和建设》（叶文等编著、中国环境科学出版社2008年2月出版）拟订。在《香格里拉的眼睛：普达措国家公园规划和建设》一书中，普达措国家公园的各类用地面积合计为767.40平方公里（见第45页），而在土地利用分区的数据即为本表所载，产生此问题的原因为：在计算国家公园内开发利用的面积时，有的以用于开发利用的区域面积计算，有的以开展开发利用活动的基础设施的占地面积来计算（参见：郭辉军.云南国家公园建设试点调研报告. 云南林业.2009，30(2)），显然以用于开发利用的区域面积计算对于保护区管理更为准确。其中西双版纳国家级自然保护区和碧塔海自然保护区均为自然生态系统类--森林生态系统类型自然保护区。

[8] 参考《立法法》第71条规定“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”以及一些行政法规中也明确授权国务院组成部门有解释行政法规的权力，在此将该规范性文件作为有效地法律解释。

[9] IUCN将保护地(Protected Area)定义为“通过法律及其他有效的手段，致力于保护和维护生物多样性、自然及其相关文化资源的陆地和/或海洋特别区域。（An area of land and/or sea especially dedicated to the protection and maintenance 0f biological diversity, and of natural and associated cultural resources, and managed through legal or other effective means.） ”（IUCN - WCPA and WCMC (1994). Guidelines for Protected Area Management Categories. IUCN Publications Services Unit: Gland, Switzerland and Cambridge, UK. P7）

[10] 《自然保护区类型与级别划分原则》(国家环境保护局、国家技术监督局，1993年发布，中华人民共和国国家标准 GB/T14529-93），根据自然保护区的主要保护对象，将自然保护区分为三个类别九个类型，第一类是自然生态系统，具体类型有森林生态系统保护区、草原和草甸生态系统保护区、荒漠生态系统保护区、内陆湿地与水域生态系统保护区、海洋和海岸生态系统保护区；第二类是野生动物植物保护，具体类型有野生动物保护区和野生植物保护区两种；第三类是自然遗迹保护区，具体类型有地质遗迹和古生物遗迹两种。我们还应当注意到该标准发布于自然保护区条例之前，并且其制订依据为《中华人民共和国环境保护法》。