论武夷山自然保护区野生动物保护法制的完善

卢维善 （福州大学法学院，福州 350002）

摘要：武夷山自然保护区在国内外生态建设中享有崇高的地位，区内野生动物资源极其丰富。随着保护区内生态旅游的不断推进，对自然环境的开发利用不可避免的将会对野生动物及其栖息地产生不良影响。由于我国野生动物法律法规相关规定的不明确以及保护区管理部门有关野生动物管理执法权限较为松散，这使得野生动物的保护存在许多问题。本文首先介绍武夷山保护区野生动物保护法制的概况，然后指出其在立法上、执法上存在的不足，最后对野生动物的保护法制提出包括立法、执法、社会参与等方面的完善意见。

关键词：野生动物 界定 权属 公众参与

前言

2009年5月14日，国务院通过了《支持福建加快建设海西的若干意见》，它为海西各项事业建设插上了腾飞的翅膀。意见中指出要充分发挥海峡西岸经济区的自然和文化资源优势，增强武夷山等景区的对两岸游客的吸引力。随着武夷山自然保护区的生态旅游的全面展开，对保护区的开放利用过程将不可避免的使区内野生动物资源受到人为因素的不良影响甚至破坏。区内各种野生动物的健康生存是影响生态平衡的重要因素，是物种多样性、遗传多样性的重要体现。当前，武夷山自然保护区野生动物保护法律制度已经基本形成，濒危和珍稀的野生动物及其栖息地得到较为有效保护。但在立法、行政以及社会参与等方面仍存在缺陷，在一定程度上制约了保护区内野生动物的保护和合理利用。因此，有必要在可持续发展理念的指导下，对保护区内野生动物保护法律制度加以完善，加强对野生动物的保护，并为其保存健康、良好的栖息生态环境。

一、武夷山自然保护区野生动物保护法制之概况

（一）武夷山自然保护区野生动物概况[1]

武夷山自然保护区位于武夷山脉北部最高地段，地处武夷山市、建阳市和光泽县三市县境内，与邵武市和江西省铅山县毗邻，地理坐标为北纬27°33’-27°54’，东经117°27’-117°51’。 武夷山自然保护区是国务院批准的全国第一个国家重点自然保护区，是全国唯一的一个既是世界生物圈保护区又是世界“双遗产”保留地的保护区，在国内外生态建设中享有崇高的地位。

保护区内野生动物资源相当丰富，其中不乏濒危、珍稀野生动物。脊椎动物共计484种（其中哺乳类71种、鸟类260种、爬行类73种、两栖类35种、淡水鱼类45种）、昆虫4635种(约占全国已定名昆虫的五分之一)。保护区内属国家重点保护的有黄腹角雉、金斑喙凤蝶等57种，属国际候鸟保护网的有101种。

（二）武夷山自然保护区野生动物保护相关法律法规

武夷山自然保护区现有的有关野生动物保护的法律法规主要有: 中华人民共和国野生动物保护法》及其《实施条例》，《中华人民共和国森林法》及其《实施条例》，《中华人民共和国陆生野生动物保护法》及其《实施条例》，《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，《福建省森林和野生动物类型自然保护区管理条例》，《福建省武夷山自然保护区管理办法》，及其他有关国家级自然保护区的其它法律法规、规章条例。

（三）武夷山自然保护区管理部门有关野生动物保护的管理执法权限

武夷山自然保护区设置保护区管理局，该管理局下设资源保护科(其中设有野生动物资源管理队)及4个管理所、11个检查哨卡;森林公安分局，防火办公室及所属的2个瞭望台;还有一个野生动物救护中心。[2]

武夷山自然保护区管理机构根据国家和福建省的有关法律、法规规定，享有动物检疫权、有关野生动物行政执法权、对试验区内有关野生动物经营活动的严格控制权以及陆生野生动物驯养的行政许可权等多项行政执法管理权限。

二、武夷山自然保护区野生动物保护法制之缺陷

如前所述，武夷山自然保护区野生动物保护有着较为完备的法律法规保障，同时，保护区管理机关在野生动物行政执法权限也较为宽泛，这在一定程度上保护了该区的野生动物资源。但囿宥于我国野生动物法律法规相关规定的不明确性，如野生动物界定的过于狭窄，野生动物权属单一，野生动物保护划级单一，以及有关野生动物管理执法权限的过于松散宽泛，如单一部门行使同时多种管理权限且执法专业性低，这使得在野生动物保护上存在许多问题。

（一）“野生动物”界定的局限对区内野生动物保护之影响

根据我国《野生动物保护法》第二条第二款规定：本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。而传统野生动物是指人工驯养、乳动物、爬行动物、两栖动物、在自然状态下生长的各种动物，一般所包括哺乳动物、爬行动物、两栖动物、鸟类、鱼类及其他动物。[3]

法律上对野生动物的定义区别于一般人们对野生动物所作的理解，它将非珍贵、非濒危、以及无益或无经济、科研价值的其他野生动物排除在《野生动物保护法》的保护范围之内。野生动物保护部门通常只根据国家、地方野生动物保护名录对其管辖范围内野生动物进行保护和管理。

武夷山自然保护区内，脊椎动物共计484种、昆虫4635种。该区对野生动物的保护适用《野生动物保护法》相关规定，即究竟哪些野生动物属于法律规定的受保护的野生动物，法律并没有作出也无法作出具体而明确的列举，因而在实际保护工作实践中根据“野生动物保护名录”确定野生动物的保护范围，不可避免的会造成有些实际应受保护的野生动物得不到保护。

（二）野生动物资源权属制度的局限对区内野生动物保护之影响

根据《野生动物保护法》第三条规定：野生动物资源属于国家所有。国家保护依法开发利用野生动物资源的单位和个人的合法权益。以及《物权法》第四十九条：法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。进一步确认了野生动物资源的国家所有地位。然而，关于野生动物的权属的立法在学界引起了巨大的争论。梁慧星教授反对野生动物资源专属于国家，其认为“在法律许可的限度范围内，野生动植物可依先占制度而取得。”[4]以之相反，刘银良教授赞同野生动物资源可以由国家享有所有权。其认为，当国家成为其境内的野生动物资源的权利主体时，很难说这些资源不能为国家所控制和支配；而且位于一国境内之资源，除非发生巨大的环境变故，是相对稳定的。[5]

笔者认为，在对野生动物界定义尚存争议的现实情况下，将野生动物权属归于国家，并不利于对野生动物的保护。首先，国家对野生动物享有所有权意味着国家负有保护野生动物的义务，而仅凭国家的力量保护野生动物是远远不够的。其次，当野生动物侵犯他人的生命健康、财产权时，意味着其所有人（国家）负有承担赔偿的责任，这将给国家带来严重的经济负担。再次，在强调尊重生态自然和谐稳定，动物权利运动迅猛发展的今天，将野生动物的所有权划一的归国家，将野生动物单纯视为客体，势必引起和谐生态自然理念的冲突，不利于野生动物的保护。最后，野生动物权属的单一归国家，这使得主要依靠行政手段保护野生动物成为必然。由于行政管理手段的特殊性，它缺乏各项激励措施，将使公众参与野生动物保护变得困难。

武夷山自然保护区内野生动物资源极为丰富，依照法律法规之规定，它们归国家所有，并由保护区管理部门负责对该区野生动物资源进行管理与保护。而保护野生动物只是保护区管理部门职责的其中一个方面，除了保护野生动物外，其还须保护包括野生植物、林竹、保护区整体生态等等许多方面。其保护力量势必不足，保护区管理部门采取的是以行政驱动和行政强制为特征的“命令—控制”型保护模式，依行政手段来管理自由的动物显然是不相适宜的。也正是由于所有权归属的单一性，致使保护和管理手段也变得单一，民众缺乏公众参与保护野生动物热情。

（三）有关野生动物保护法律条款不明确

《野生动物保护法》以及《福建省武夷山国家级自然保护区管理办法》等相关法律法规和地方性法规，在有关野生动物保护内容条款上并不明确甚至存在缺失。如《野生动物保护法》第13条规定“国家和地方重点保护野生动物受到自然灾害威胁时，当地政府应当及时采取拯救措施。”但对于未依法履行拯救义务的当地政府却没有相应的责任规定。再如《福建省武夷山国家级自然保护区管理办法》第5条规定:“保护区管理局负责定期组织对自然资源的调查，建立自然资源档案制度，掌握资源变化情况”，其中对 “定期”并未规定具体的期间。

（四）自然保护区管理部门管理权限之缺陷

保护区管理局是对武夷山自然保护区进行综合性管理的事业单位。它享有林政执法权、动植物检疫权、进出保护区车辆人员进行检查、对实验区内的经营活动严格控制权、对区内生产生活和综合治理管理权等多项政府赋予的行政管理职能权限。对野生动物的保护与管理是保护区管理局的职责之一。然而，从保护区管理局的《武夷山保护区行政职权目录》权限规定来看，该管理局所具体行使十项行政许可、处罚、征收权限中。只有林业行政处罚许可、进入自然保护区许可涉及关于野生动物保护范围。其余八项均与野生动物保护无关。可见，野生动物保护并非保护区管理局行使职权之重点。 因执法人员、资金不足，执法力量较为薄弱，无法对保护区内的野生动物及其栖息地开展有效的监测和调查，只能在有举报情形出现时才查处，许多破坏野生动物生存环境、乱捕滥猎的案件都得不到有效及时的打击。[6]

此外，武夷山自然保护区内有关野生动物狩猎许可、驯养繁殖许可等相关制度和操作技术标准尚未制定，保护区管理局在此方面上的管理职权存在缺失。

三、武夷山自然保护区野生动物保护法制之完善

武夷山是世界上野生动物种类最丰富的地区之一。保护区内野生动物的良好生存和天然适宜的生存环境，需要设计出合理的野生动物保护法律制度来加以保障。通过合理的法律制度来规范人们的开发、利用、改造、保护野生动物生存环境的行为，为保护野生动物种群、维持物种多样性、遗传多样性创造良好法制条件。虽然武夷山自然保护区野生动物保护已有着较为完备的法律法规，而且保护区管理机关也有较为宽泛的野生动物行政执法权限，但它们仍存在许多不足，而有必要加以完善。

（一）厘清野生动物的法律界定，扩大保护区内野生动物的保护范围

由于我国野生动物的法律定义过于狭窄，仅定义为珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。它与人们传统观念上的野生动物的概念存在明显差异。传统观念上的野生动物范围要远远大于法律定义上的野生动物范围。存在于自然界的每一种动物都有它自己的生态地位和生态功能,是整个生态系统中不可缺少的一环。如果这些野生动物不能够得到足够的保护,那么“珍贵、濒危的”、“有益的或者有重要经济、科学研究价值的”野生动物保护的目的最终也会落空。[7]因此，为加强对野生动物的保护，我们有必要重新定于法律上的野生动物的标准，只有将野生动物的保护范围加以扩大，才能将对所有野生动物的保护置于法律的监管之下，从而达到对动物权利的尊重。

武夷山自然保护区内野生动物种类众多。脊椎动物共计484种、昆虫4635种。通过厘清野生动物法律定义、扩大野生动物保护对象范围，便可将保护区内其他众多野生动物也纳入法律保护范围之内。这将大大保障了保护区内野生动物的生存环境以及物种的多样性安全。

（二）在保护区内确立多元化的野生动物所有权主体制度

在保护区内确立以野生动物国家所有权为主，私人所有权为辅的野生动物权属制度。对珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物，其所有权归国家。这符合我国《野生动物保护法》以及《物权法》的规定。此外，对于其他野生动物不对所有权作出规定，体现对动物权利的尊重，但私人（包括集体、单位和个人）可以依法通过转让、驯养繁殖、狩猎等方式而取得野生动物所有权。以私人所有权的方式允许部分野生动物权属进入民事领域，目的是通过以民事利益刺激方式促使更多公民进入野生动物保护领域，通过各种方式参与野生动物的保护。

（三）明确保护区管理部门对野生动物保护的职责及其法律责任

武夷山自然保护区管理部门的职权设置更多是从经济属性和整体生态保护属性方面考虑，缺乏单独对野生动物加以保护的考虑。因为它一个综合性的机构，并非专门的针对野生动物保护和管理机构。因此，在不另设专门机构的前提下，有必要增加专业人员、专业设备的配置，加强野生动物执法力度，建立各项关于野生动物利用的管理制度，强化保护区管理部门对野生动物保护和管理职责。

同时，适当更新、细化适用于武夷山自然保护区的现有部门规章、条例。将内部规章的法律责任条款明细化，在保护区内制定专门的野生动物保护实施细则，明确职责的同时也明确其法律责任。对违反野生动物保护的管理单位和工作人员明确其所应承担的行政责任。

（四）增强保护区内野生动物保护的社会参与力量

对野生动物的保护，除了政府和保护区管理部门外，民间的野生动物保护团体和普通民众都应是保护野生动物的重要力量。[8]社会公众，尤其是处于自然保护区周围的乡村村民和城市居民，他们是野生动物保护最为广大的实施者和受益者，公众的积极参与是保护野生动物的有效途径。因此，应加强野生动物保护的宣传力度，增强公众的生态意识，鼓励公众积极参与野生动物保护。

四、结语

武夷山自然保护区野生动物的保护，是一项长远而又艰巨的任务。在当前生态旅游不断深入推进，而公民野生动物保护意识偏低的情况下，通过运用和谐生态自然的理念，从维护人与自然和谐的角度出发，加强野生动物保护法律制度建设，在立法、执法和守法上健全野生动物保护法制。同时应断提高人们保护野生动物的生态、道德、法律意识，让全社会参与对野生动物的保护。

参考文献：

[1] 马建章：《中国野生动物保护》科技文献出版社2002年版。

[2] 梁慧星：《中国民法典草案建议稿》法律出版社，2003年版。

[3] 宋蕾、秦天宝：《论我国野生动物保护法制之完善》昆明理工大学学报（哲学社会科学版） 2009年4月 第四期。

[4] 许冬琳：《论武夷山自然保护区野生动物保护法律制度的完善》 2006年福州大学硕士毕业论文

[5] 许迎春：《中国野生动物保护法制的研究》 2007年西北农林科技大学硕士毕业论文

[6] 刘银良：《生动物资源所有权之辨》www.ccelaws.com/int/artpage/1/art_56.htm 于2010年5月2号访问

Protect the Completion Summary of the Legal System

In Terms of the Nature Reserve Wild Animal of Wuyi Mountain

LU Weishan (Law School of Fuzhou University Fuzhou 350002) Abstract: Wuyi Mountain Nature Reserve enjoys a high status In ecological construction in China and abroad enjoys a high status. The region is rich in wildlife. with continuous progress of eco-tourism in protected areas, development and utilization of the natural environment will inevitably great wildlife habitat impact. As our wildlife laws and regulations relevant provisions of uncertainty and the wildlife protected area management authority of the loose nature of administrative law are enforcement。there are many problems on Protection of wildlife resources. This article first introduces the Wuyi Mountain of Wildlife Protection Laws of the profile. Further ，pointed out in legislation, law enforcement shortcomings. Finally, ensure the rule of law made to protect wildlife, including legislation and enforcement, compliance, etc. perfect views.

Key words: Wild animal; Defined; Ownership; Public Participation

作者简介：

卢维善，福州大学法学院环境与资源保护法2009级硕士研究生，研究方向：环境法基本理论。

[1] 参见武夷山自然保护区管理局网站介绍，http://www.wbr.cn/zilm.aspx?parentid=1&typeID=32，于2010年5月10日访问。

[2] 参见同上

[3] 马建章：《中国野生动物保护》 科技文献出版社2002年版，第31页。

[4] 梁慧星：《中国民法典草案建议稿》法律出版社，2003年版，第71页。

[5] 参见刘银良：《生动物资源所有权之辨》www. ccelaws.com/int/artpage/1/art_7556.htm 于2010年5月2号访问。

[6] 参见许冬琳：《论武夷山自然保护区野生动物保护法律制度的完善》 2006年福州大学毕业论文 第19页。

[7] 参见宋蕾、秦天宝：《论我国野生动物保护法制之完善》昆明理工大学学报（哲学社会科学版） 2009年4月第四期。

[8] 参见许迎春：《中国野生动物保护法制的研究》 2007年西北农林科技大学硕士毕业论文 第49页。