我国湿地保护的立法建议

刘儒清（昆明理工大学法学院，昆明 650224）

摘要：湿地不仅是自然界最富生物多样性的生态系统，也是人类赖以生存的环境的重要组成部分。近年来，湿地面积因人类肆意开发和污染而日益减少，与之同时其生态价值渐渐凸现出来。湿地的保护和利用是关系环境与发展的一个重要问题，但是由于生态系统的脆弱性因素，通过完善立法对湿地加以特别保护势在必行。

关键词：湿地 问题 立法

湿地作为水域与陆地的过渡地带，是一种特殊的生态环境。由于世界各国对湿地关注的角度和出发点不同，导致对湿地概念的理解也各不相同。目前，学术界公认的说法是1971年2月2日在伊朗拉姆萨尔签署的《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》）中关于湿地的定义。该公约第一条规定：“湿地系指不问其为天然或人工，长久或暂时之沼泽地，湿原，泥炭地或水域地带，带有静止或流动，或为淡水，半咸水或咸水体者，包括低潮时水深不超过6米的水域。”

森林、海洋、湿地俗称为地球三大生态系统。湿地因为其在净化水体，调节气候，降解环境污染，保护生物多样性方面的突出贡献，被誉为“地球的肾脏”，“鸟类的天堂”。此外，湿地还具有良好的经济效益。湿地是鱼类不可缺少的生存环境，研究表明，全世界三分之二的淡水渔业生产是从健康的湿地得来的。^[1]湿地还可以以“生态旅游”的名号吸引游客，从而带动当地旅游业以及其他配套服务业的发展。湿地与人类的生存和发展息息相关，所以，对湿地进行保护具有十分重要的意义。湿地已成为世界各国环境保护的重点。

一、我国湿地保护的现状及立法规定

我国地域辽阔，湿地资源十分丰富，湿地面积6594万公顷，约占国土面积的2.7%，居亚洲第一位，世界第四位。^[2]由于我国地跨寒温带至热带，从沿海到内陆，平原到高原，几乎所有的湿地类型都可以在我国找到。然而，近年来，我国湿地资源开始发生严重的退化和丧失。据不完全统计，建国以来，全国已经丧失海滨滩涂湿地219万公顷，相当于沿海湿地总面积的50%。湿地污染更为严重，全国7大水系有63.1%的河段水体遭到污染，2/3的湖泊水质不同程度的出现富营养化,沿海近海海水53.4%变成了超三类海水。^[3]造成这种状况的原因主要有以下两个方面：

首先，由于对湿地资源的开发缺乏统一的规划，导致湿地面积的退化的同时也造成了大量生物资源的锐减。

其次，大量未经处理的污染物直接排入湿地，造成了湿地生物环境的破坏，使越来越多的物种因失去生存空间而濒临灭绝。

湿地保护立法起源于上世纪70年代《湿地公约》的签订，在1992年我国加入该公约之前，我国法律中并未将湿地作为专门的保护对象，也无专门的保护立法。之后，在有关国际组织的支持和帮助下，我国开展了一系列提高履约能力的活动，2000年编制了《中国湿地保护行动计划》，2001年启动了“全国野生动植物保护及保护区建设工程”，2003年国务院批准了《全国湿地保护工程规划》，明确了我国湿地保护中长期发展战略和目标。^[4]

目前，我国对湿地的法律保护分散于法律、行政法规、部门规章、国际条约中。

《中华人民共和国宪法》第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有。”该规定可直接做为湿地保护立法的依据，适用于湿地的保护。

《中华人民共和国环境保护法》做为环境基本法，在第二条规定了环境的构成要素，自然也包括了对湿地的保护。《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等18部单行性自然资源保护法律规定了湿地生态中的某一要素的保护措施。

《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》、《自然保护区条例》、《海洋自然保护区管理办法》等22部主要的行政法规和部门规章也在湿地资源的保护方面起着不可估量的作用。

地方性立法于2003年后出现，主要有：《黑龙江省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《湖南省湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》和《陕西省湿地保护条例》。这些地方性立法具有较强的针对性和地方特色，适应了各地对湿地保护的不同要求。

我国与日本、澳大利亚等国政府签订有《保护候鸟及其栖息地环境协定》，与俄罗斯政府签订了《中俄两国共同保护兴凯湖湿地的协定》。还加入了《生物多样性公约》、《国际捕鲸管制公约》等一系列的公约对湿地进行直接或间接的保护。

二、我国湿地保护立法中存在的不足

我国在湿地保护方面做了大量的努力，但从湿地保护整体来看现行的关于湿地保护的法律法规显然已不能满足湿地保护的要求。

（一）缺乏明确统一的湿地立法

目前，虽然关于湿地保护的法律法规数量众多，但内容高度抽象，仅就湿地保护提出一些原则性的要求，颇具宣示性，实际操作性不强，没有结合湿地资源的独特性予以保护。湿地的最大价值在于其整体生态效应，但是现有的立法对湿地保护的认识却缺乏整体性的思维，所以无法做到对湿地进行整体保护的目的。

（二）过度重视经济价值而忽视生态效益

我国现行的立法对湿地资源的保护大多是从其经济效用的角度出发的，主要着眼于如何更好的开发利用湿地资源创造经济价值，而很少或几乎不考虑资源的生态效益。这种错误的思想最终导致湿地面积的日益减少，生态功能和效益的下降，生物多样性丧失。

（三）缺乏相应的公众参与机制

目前，我国对湿地保护的主要力量来源于人民政府，当地的居民和非政府组织缺乏有效的途径参与到湿地保护的决策中去。这造成了湿地利益相关者没有机会和条件与政府进行平等的对话，不能有效解决环境权益与经济利益的冲突，同时会导致湿地利益相关者缺乏湿地保护意识，盲目开发过度利用湿地资源。

（四）湿地保护的行政管理体制混乱

我国现行湿地保护行政管理体制集中体现了行政机关根据专业分工监管的原则，但是，由于各个部门管理湿地的目标和出发点不同，导致各部门的纠纷不断。再者，因为缺乏相应的平衡协调机制，各部门之间相互争权或者互相推诿的现象屡见不鲜。

（五）司法救济缺失

近年来，重大湿地污染事件频繁发生，严重影响了我国经济的增长的同时引发了大量的环境纠纷。然而，湿地损失如何得到救济，在法律上仍属空白。根据我国诉讼法明文规定，启动司法救济程序的主体必须是与侵权行为存在利害关系的个人和组织。当经营权收益权受侵犯时可提起民事诉讼或行政诉讼获得救济，而关系公共利益的部分却无法得到法律援助。

三、我国湿地保护的立法建议

保护湿地是全人类共同的责任，根据我国湿地保护立法现状中所存在的问题，提出以下几点建议：

（一）在自然保护区法中对湿地保护进行明确规定

只有立法先行，才能确保湿地保护法律手段的完善和运行。湿地生态系统属于自然保护区分类的一种，我国可将湿地保护纳入自然保护区法中，应该在可持续发展原则的指导下，借鉴国外先进立法经验，结合我国实际情况制定。只有这样才能使湿地保护工作做到有法可依，从而保证该项工作的正常化、规范化、制度化。

（二）明确湿地保护立法的价值取向

湿地立法的价值不仅仅在于公平、正义、安全、有序、效率等价值以及为保护人类的健康而保护环境，还应该含有为了代际间的利益实现可持续发展，为了保护人类对环境的享受权这一目的。应该说，湿地立法价值不仅要调整人与人之间的关系，还应当调整人与自然的关系，实现人与人，人与自然的协调发展。

（三）明确公众参与制度

我国在对湿地的法律保护中，对于当地居民和非政府组织参与决策缺乏有效的参与途径，从而导致相关利益主体的权利缺失。所以，应明确公众参与制度，规定相关利益主体的实体权利和参与程序，以便其能在决策、监督中更好的发挥作用，提高湿地保护的公众关注程度，使湿地保护更具民主性、公共性。

（四）建立相互协调的行政管理体制

保护湿地，维护生态平衡是一项艰巨而复杂的工程，需要从中央到地方各级政府的统一领导和高度重视。需明确具体的保护管理机构，负责对各管理机构之间的争议进行协调，如瑞典就授权由林业部专门负责湿地的保护管理工作，这样可以改变多头管理，相互推诿等现象。

（五）完善湿地保护的司法救济

司法救济的缺失是湿地保护受阻的一个重要原因，公共利益救济需要确立新的诉讼模式。目前，公益诉讼的研究还处于摸索阶段，建议借鉴美国的《清洁水法》中对湿地保护司法救济的经验，在湿地保护立法中扩大厉害关系的主体范围，从而赋予这些主体启动救济程序的权利。

结语

湿地保护是一项综合系统的工程。湿地生态系统的复杂性和脆弱性决定了湿地保护工作的长期性和艰巨性。我国经济社会的高速发展，催生着人与自然矛盾的加剧。目前，我国天然湿地的破坏程度远高于世界平均水平。所以，应尽快制定湿地保护的专门法律，在我国构建一个相对完善的湿地保护法律体系，树立人们的湿地保护意识，增强其对湿地保护的责任感和紧迫感。

参考文献：

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[2]赵静.我国湿地保护立法现状、意义及建议[J].行政与法，2009(6):111

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[11]金瑞林.环境法学[M].北京：北京大学出版社，2002

The Suggestion into Legislation of Wetland Protection in China

Abstract: Not only the wetland is richest biodiversity ecosystem in the nature, also is the important part of humanitys livelihood environment. In recent years, the wetland areas are reduced day by day .Because of the recklessly developed and the pollution by the public, but the ecology value came out gradually at the same time. The protection and the use of wetland are important question between the environment and the development. On account of the vulnerable of ecosystem, consummates the legislation to protect the wetland is especially imperative.

Key words: Wetland; Question; Legislation

作者简介：

刘儒清，昆明理工大学法学院09级研究生，研究方向为环境与资源保护法。