我国自然保护区旅游资源经营模式立法问题的思考

苏 倪 陈原笑 （昆明理工大学法学院，昆明 650224）

摘要：我国自然保护区作为最为珍贵的旅游资源应该受到良好的保护，以促进我国生态社会和环境友好社会的建设，但我国自然保护区旅游资源的现状不容乐观，笔者认为导致这一现象的关键原因是其经营模式存在缺陷。因此，本文提出以立法的方式设计三种不同的经营模式来解决这一问题，以期我国自然保护区旅游资源立法能更完善。

关键词：自然保护区 旅游资源 经营模式

我国自然保护区作为旅游资源的一个重要种类，它的良好发展是我国创建生态文明社会和环境友好型社会的重要一环，而用立法的方式对我国自然保护区旅游资源的经营模式进行规制是实现这一目标的关键。我国关于自然保护区的国家级立法仅有《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称为《自然保护区条例》）和《中华人民共和国旅游资源保护暂行办法》（以下简称为《旅游资源保护暂行办法》）两部。其中，《自然保护区条例》因颁布的时间较早，当时旅游活动对自然保护区旅游资源的影响很小，因此没有专门针对防止旅游活动对自然保护区旅游资源造成不良影响的行政管理方面的立法规定。2007年由国家旅游局颁布实施的《旅游资源保护暂行办法》虽然认识到旅游活动对自然保护区旅游资源产生的不利影响，但由于规定的比较原则，导致了我国自然保护区旅游资源行政管理立法出现空白，因而，属于行政管理的范畴之一的经营模式我国立法也没有进行规定。本文拟对我国自然保护区旅游资源行政管理的内容之一——经营模式的立法问题进行探析。

一、我国自然保护区旅游资源经营模式法定化的意义

根据《旅游资源保护暂行办法》第二条的规定，旅游资源是指自然界和人类社会凡是能够对旅游者产生吸引力，可以为旅游业所合理利用，并能产生经济效益和生态效益的各种事物和因素。其包括已开发的各种自然遗产、文化遗产、地质、森林、风景名胜、水利、文物、城市公园等，也包括未开发的具有旅游价值的各种物质和非物质资源。由此定义可以看出，我国的自然保护区也属于旅游资源的一个种类。根据《自然保护区条例》第二条的规定，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区或有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依照相关法律法规划出一定的面积给予特殊保护和管理的地区。由此定义可以看出，我国自然保护区所要求的保护程度是非常高的，这是因为其是以保护对人类生存而言非常重要的特定生态系统为目标的。

近些年来，随着旅游业的迅速发展，我国自然保护区作为旅游资源，其经济效益越来越凸现出来，因此，对自然保护区旅游资源的旅游开发成为了我国的热点之一，随之而来的是我国自然保护区旅游资源在盲目的旅游开发过程中的污染和破坏问题的产生和日益加重。这一问题的出现与我国要建设生态文明社会和环境友好型社会的目标是极不协调的，因此，这一问题必须得到解决。笔者认为，要解决这一问题的关键是从立法上理顺我国自然保护区旅游资源的经营模式，借着我国自然保护区有关法律立法完善的契机，通过立法的方式完善我国自然保护区旅游资源内的各种管理问题，必将有利于我国自然保护区旅游资源未来良性、高效和持续的发展，充分实现自然保护区旅游功能的发挥、经济效益的提高和生态保护的强化。

二、我国自然保护区旅游资源经营模式的现状和缺陷

（一）自然保护区旅游资源经营模式的现状

我国自然保护区旅游资源的相关法律法规并未对我国自然保护区旅游资源应采取何种经营模式做出具体的规定，在现实生活中，我国自然保护区旅游资源所采取的经营模式主要是传统经营模式和企业经营模式两种。我国自然保护区旅游资源行政管理部门的行政管理权包括经营权（开发权）、保护权、监督权等一系列权力。我国自然保护区旅游资源的经营模式从行政管理权角度讲，可分为传统经营模式和企业经营模式两种。

1.传统经营模式

所谓传统经营模式，就是自然保护区行政管理权的各项权能没有进行分割和重新组合，行政管理权的全部权能都归国家授权的管理机构行使的模式。[1]具体来说，在我国，一个自然保护区旅游资源，其行政管理权归国家授权的地方行政部门，一般为自然保护区所在地的县（区）级人民政府环境保护局主管，该县政府的林业、农业、文物、水利、地质等行政部门在其职权范围内也享有行政管理权。而其经营权也由享有其行政管理权的政府管理部门享有，监督权、保护权等也由该行政管理部门享有。这种经营模式也被称为“政企不分”或“事企不分”的经营模式，这是因为，在传统经营模式下，我国自然保护区旅游资源的管理机构既对我国自然保护区旅游资源进行行政管理属于行政部门或事业单位，又对我国自然保护区旅游资源进行经营其性质属于企业。同时，我国自然保护区旅游资源的保护权与开发权在传统经营模式下也由同一个行政管理部门享有，即保护权与开发权合一。目前采用这种模式的自然保护区旅游资源最多，例如江西省九江市的庐山自然保护区、地处福建省与江西省交界处的武夷山自然保护区等。

2.企业经营模式

本文所称的企业经营模式是指自然保护区旅游资源行政管理机构委托某企业经营并保护该自然保护区旅游资源，该企业拥有包括自然保护区旅游资源门票收益在内的经营权，并对该自然保护区旅游资源旅游资源进行全面保护的模式。采用企业经营模式的自然保护区旅游资源，其监督权归旅游资源管理机构，其经营权、保护权归该企业。在这种模式下，保护权和开发权都有该企业享有，也即开发权与保护权仍然合一。但该模式被人们称为“两个牌子，一套人马”，这是因为自然保护区旅游资源管理机构负责人兼任经营企业的董事长或总经理，谁来负责经营，谁来负责监督不清楚。现采取这一经营模式的自然保护区旅游资源较少，主要有位于安徽省南部黄山市黄山自然保护区、位于四川省峨眉山市峨眉山自然保护区等。

（二）自然保护区旅游资源经营模式的缺陷

法律是社会生活的准绳，立法的空白会导致人们的行为失去法律的指导、约束和监督，由此会导致一系列问题的产生，这一点在我国自然保护区旅游资源经营模式这一问题上体现的尤为明显。我国自然保护区旅游资源的经营模式为传统经营模式和企业经营模式两种，这两种经营模式都存在缺陷。

1.传统经营模式存在的缺陷

我国自然保护区旅游资源的传统经营模式也被称为“政企不分”或“事企不分”的经营模式，在这种经营模式下，行政管理权与经营权合一、保护权与开发权合一，都由我国自然保护区旅游资源的行政管理机构享有。自然保护区旅游资源管理机构是法定的管理主体，承担着自然保护区旅游资源的资源保护工作，但同时因为该管理机构还承担了经营我国自然保护区旅游资源的职责，所以其还要开展经营性活动。管理机构即“管理”又“经营”，会导致其保护资源的观念弱化，这必然会导致我国自然保护区旅游资源的污染和破坏。

以2003年我国几个主要省份自然保护区旅游资源的环境保护投入占旅游收入的比例为例：浙江省为2.27%，山东省为2.65%，广东省和四川省较高分别为15.14%和28.74%，而全国平均为8.63%。[2]这说明了我国对自然保护区旅游资源的环境保护投入是比较低的，绝大部分旅游收入都被自然保护区旅游资源经营主体瓜分了。例如，在重庆市政府的2008年的相关检查中发现，在其自然保护区旅游资源内，未经规划的宾馆、商业街、索道、缆车等比比皆是，这些建筑倚山而建，破坏山体不说，其产生的污水、垃圾等不经过任何处理就直接排入河流之中。^[3]

2.企业经营模式存在的缺陷

企业经营模式也被称为“两个牌子，一套人马”的经营模式，这是因为在这种经营模式下，表面上看来管理机构负责行政管理，而另外有一个企业负责经营活动，行政管理和经营分开了。但实质上管理机构仍然是真正意义上的经营主体，这是因为管理机构的负责人同时也担任着经营企业的领导人，在这种情况下，会存在职责混淆不清的问题，导致其实质上仍然是“政企不分”或“事企不分”，只不过是传统经营模式穿了一件新外衣而已，其实质还是行政管理权与经营权合一、开发权与保护权合一。这就导致企业经营模式不仅会存在传统经营模式所存在的所有缺陷，同时还因为其有一个表面的企业作为掩盖其实质的工具，导致其存在的问题更不容易被人们发现，致使自然保护区旅游资源经营主体的盲目追求经济利益的行为会更突出。而我国自然保护区旅游资源是非常珍贵的自然生态系统，其具有脆弱性的特征，因此一旦遭到污染和破坏可能是不可恢复的，这对兼具巨大生态效益和社会效益的自然保护区旅游资源来说是不可接受的。

三、完善我国自然保护区旅游资源经营模式立法的思考

笔者认为，要解决我国自然保护区旅游资源的经营模式所存在的缺陷的方法是对我国自然保护区旅游资源划分等级，不同等级的自然保护区旅游资源采取不同的经营模式。设计不同的经营模式以符合不同的自然保护区旅游资源所要求的保护程度，以此来保证我国自然保护区旅游资源的良性发展，那么接下来的问题是应如何划分我国自然保护区旅游资源。关于我国自然保护区旅游资源的等级划分问题，《自然保护区条例》将我国自然保护区划分为国家级自然保护区和地方级自然保护区，可以沿用这一分级，但其对地方级自然保护区的分类太过宽泛，建议进一步借鉴《风景名胜区条例》对风景名胜区所做的进一步分级，即把地方级风景名胜区再具体分为省级风景名胜区和市县级风景名胜区。也即把地方级自然保护区分为省级自然保护区和市县级自然保护区。

（一）直接经营模式的立法建议

1.直接经营模式的含义

本文所称的直接经营模式是指自然保护区旅游资源管理机构对自然保护区旅游资源进行直接经营。这种模式的特点在于，对自然保护区旅游资源管理机构而言，其日常行政管理经费纳入国家财政预算，管理机构既行使行政管理权，又是旅游资源经营主体，既负责保护，又负责开发，管理权与经营权、开发权与保护权合一。但管理机构不必考虑盈利情况，这也是直接经营模式与传统经营模式最大的不同，即行政管理机构的行政管理经费由国家财政全额保障。

2.直接经营模式的适用范围

直接经营模式依赖财政拨款保证自然保护区旅游资源的正常运行，管理和经营所需的全部资金都来源于财政预算，而非经营收入，这可以保证自然保护区旅游资源的公益性。这种模式类似于发达国家对国家公园的经营模式，该模式的实施要求有充分的财政预算，因此，该经营模式的缺点在于，其对财政拨款的依赖太强，自然保护区旅游资源的自我发展能力差，如果国家直接经营的自然保护区旅游资源的规模太大，对我国这样一个发展中国家来说，就会使国家背上沉重的财政包袱导致财政赤字，最终使该经营模式因资金缺乏而无法实施。因此，需要控制国家直接经营的自然保护区旅游资源的范围。

笔者认为，原则上国家级自然保护区旅游资源都应当采用直接经营模式，但我国为发展中国家，要投入很多财政经费到自然保护区旅游资源的管理方面显然是不可行的。因此，可对我国国家级自然保护区旅游资源再进行进一步的分类，把其中生态、社会意义更重大的纳入到直接经营模式的适用范围，其他的可降一个等级，纳入其他的经营模式中。在对国家级自然保护区旅游资源进行再分类时，笔者认为有一个标准可借鉴，即世界遗产的标准。也即如一个自然保护区旅游资源既是国家级自然保护区旅游资源又是世界遗产地的，则对其一定要进行直接经营。但反过来，如果一个自然保护区旅游资源是国家级自然保护区旅游资源但却不是世界遗产地，是不是就一定不由国家直接经营呢？笔者认为答案是否定的，如该自然保护区旅游资源对我国来说具有重大的意义则也应当对其适用直接经营模式。

3.直接经营模式的具体立法建议

建议在《自然保护区条例》的第三章“自然保护区的管理”中添加一条关于直接经营模式的条款，将其具体规定为：“对我国有重大意义的自然保护区旅游资源采取直接经营模式进行经营。”

（二）授权经营模式立法的建议

1.授权经营模式的含义

本文所称的授权经营模式是指自然保护区旅游资源管理机构将经营权以特许经营的方式转让给私营企业，行政管理权与经营权、保护权与开发权分别由不同主体行使的经营模式。管理机构只管理不经营，旅游开发等经营性项目由私营企业垄断经营，私营企业通过交纳特许经营费的方式获得特许经营权，其中门票收入归私营企业，但管理机构可以在门票收入中提取一定比例作为资源保护费用。

2.授权经营模式的适用范围

授权经营模式的特点是旅游开发的好坏与管理机构的收入没有直接关系，资源保护与开发分别由不同的主体承担。该模式与企业经营模式最大的不同在于其改变了企业经营模式的“两个牌子，一套人马”的做法，自然保护区旅游资源的管理机构和其经营主体之间不再有人事上的牵连关系，这有助于管理机构的独立性的保持，使其监督的有效性得到保证。此外该经营模式还需要注意的一点是该自然保护区旅游资源的门票收入由经营企业享有，管理机构只能提取一些作为资源保护费。

授权经营模式的适用范围为没有采用直接经营模式的国家级自然保护区旅游资源及部分省级自然保护区旅游资源，这些省级自然保护区旅游资源应是相比其他省级自然保护区旅游资源对我国国家和人民的意义更重大，因而保护级别也较高的自然保护区旅游资源。

3.授权经营模式的具体立法建议

建议《自然保护区条例》的第三章增加一条关于授权经营模式的条款，将其具体规定为：“没有采取直接经营模式的国家级自然保护区旅游资源和对各省意义重大的省级自然保护区旅游资源采取授权经营模式进行经营。”

（三）非经营性项目补贴的授权经营模式立法的建议

1.非经营性项目补贴的授权经营模式的含义

非经营性项目补贴的授权经营模式是指自然保护区旅游资源管理机构负责保护和监督等非经营性工作，不直接从事旅游开发，但其行政管理经费不全部来源于财政拨款，而是政府根据自然保护区旅游资源的实际情况按一定标准进行补贴。[4]门票收入归管理机构所有，其主要用于日常管理开支、资源保护等非经营性工作。对经营性项目则采取特许经营的方式，交给特许经营的中标企业来进行经营。

2.非经营性项目补贴的授权经营模式的适用范围

非经营性项目补贴的授权经营模式与授权经营模式的相同之处在于其也要求行政管理权与经营权、开发权与保护权分别由不同的主体来承担。该经营模式与授权经营模式的不同之处在于：自然保护区旅游资源管理机构除负责自然保护区旅游资源保护、监督和行政管理工作外，还拥有门票征收权。自然保护区旅游资源的经营主体，在特许经营范围内自主经营，但其不能取得门票收入。此外，管理机构向经营主体收取特许经营费，专款专用，用于自然保护区旅游资源的保护。

该模式的适应范围应为除适用授权经营模式的省级自然保护区旅游资源之外的所有省级自然保护区旅游资源以及市县级自然保护区旅游资源。

3.非经营性项目补贴的授权经营模式的具体立法建议

建议《自然保护区条例》的第三章增加一条关于非经营性项目补贴的授权经营模式的条款，将其具体规定为：“没有采取授权经营模式的省级自然保护区旅游资源和市县级自然保护区旅游资源采取非经营性项目补贴的授权经营模式进行经营。”

（四）整体租赁经营模式立法的建议

1.整体租赁经营模式的含义

本文所称的整体租赁经营模式是指私营企业对自然保护区旅游资源进行经营并从事资源的保护工作的经营模式。在该模式下，管理机构将自然保护区旅游资源的经营权和保护权在一定条件下和一定时期内让渡给私营企业，自然保护区旅游资源的开发权与保护权都由其经营主体享有。而自然保护区旅游资源的管理机构拥有监督权，若经营主体只开发而不保护，或保护工作做的不到位，管理机构可以提出监督意见甚至收回经营权。

2.对整体租赁经营模式的评价

整体租赁经营模式与我国自然保护区旅游资源现实中所采取的企业经营模式的相同之处在于其开发权与保护权合一。而不同之处在于企业经营模式存在“两个牌子、一套人马”的管理机构和经营主体之间的人事上的牵连关系，但整体租赁经营模式是不存在这种牵连关系的，其不允许这种牵连关系干扰到经营主体的经营活动。

建议《自然保护区条例》应规定我国自然保护区旅游资源不适用整体租赁经营模式，这是我国自然保护区旅游资源的保护性要求高的必然结果。如前所述，在我国三大旅游资源中，自然保护区的保护性要求最高，这也就决定了在我国自然保护区旅游资源所采取的经营模式中国家的干预程度也应是最高的。而整体租赁经营模式把旅游资源的保护权也交给经营主体来行使，这无疑是很大程度上的放权，在这种模式下，旅游公司拥有前所未有的权利，其所行使的权利再加上监督权，就是完整的自然保护区旅游资源管理机构所行使的行政管理权，一旦监督权出现问题，经营主体的追求经济利益的本质必将凸显出来，其必然会采取种种手段扩大自身的经济利益，这时，自然保护区旅游资源的比经济利益更重要的生态利益必然遭到忽视，该自然保护区旅游资源所面临的污染和破坏就是必然的。而基于自然保护区的高度的保护性的要求和生态的脆弱性的本质，这种损害结果可能是不可恢复的。基于此，《自然保护区条例》应禁止整体租赁经营模式适用于自然保护区旅游资源。

3.整体租赁经营模式的具体立法建议

建议《自然保护区条例》的第三章增加一条关于整体租赁经营模式的条款，将其具体规定为：“国家禁止对自然保护区旅游资源适用整体租赁经营模式。”

基于以上分析可以看出，一旦我国自然保护区旅游资源的立法依照我国旅游业发展的实践活动所总结出来的理论所推导出来的经营模式来对我国自然保护区旅游资源进行规定，这一规定因为有着正确而完整的理论为后盾，其必将理顺我国自然保护区旅游资源管理的体制，因而可以解决我国自然保护区旅游资源管理过程中的开发和保护的矛盾。这一根本矛盾的解决可从根本上促进我国自然保护区旅游资源走上良性的可持续性的发展道路，而我国自然保护区旅游资源的良好发展必然对我国创建生态文明社会和环境友好型社会的目标的实现起到很好的推动作用。

参考文献：

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[2]谢茹.国家风景名胜区经营权研究[M].北京：人民出版社，2006.

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[4]李若凝.我国森林旅游资源管理体制与政策研究[D]. 北京：北京林业大学，2005.

[5]戴玉才.我国世界遗产管理中利益调节的对策建议[D].青岛：青岛大学，2006.

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Considering the legislation of the tourist resources

of protected areas in China

SU NI & CHEN Yuanxiao (School of Law Kunming University of Science and Technology, Kunming 650224)

Abstract: The protected areas as the most precise tourist resources should be protected perfectly to build our ecological and good environmental society. But the situation of the tourist resources of protected areas in China is not good, the author believe that the key reason of this problem is the drawback of the pattern of manage of the tourist resources of protected areas. Because of this, this thesis design three different pattern of manage to solve this problem and to perfect the legislation of the tourist resources of protected areas in China.

Key words: protected areas; the tourist resources; the pattern of manage

作者简介：

苏倪（1966年～），女，昆明理工大学法学院副教授，主要研究方向：民法，环境法。

[1] 戴玉才.我国世界遗产管理中利益调节的对策建议[D].青岛：青岛大学,2006:16.

[2] 李若凝.我国森林旅游资源管理体制与政策研究[D].北京：北京林业大学,2005：34.

[3] 刘蜀山.为风景名胜“织”保护网[J].法治时空,2008(02)：28.

[4] 李若凝.我国森林旅游资源管理体制与政策研究[D].北京：北京林业大学,2005：70-71.