论全球化背景下我国环境法的完善
李晓静 （兰州大学国际法研究所，甘肃兰州 730000）
摘要：目前，环境污染日趋严重，如何加强国际合作，保持地球的可持续发展，是需要全人类共同思考的问题。本文指出了当今我国生态环境保护立法方面的缺陷，针对这些问题，文章指出我国应改变现行环境保护立法理念，明确规范多元化的环境保护法律主体，合理进行环境保护公权力的分配，设置适当的环境行政职权，切实保证环境保护法律制度的实施。
关键词：全球化 环境法 环境保护
国际社会由众多独立的国家组成，各国对其领土范围拥有排他的主权，大多数国家也有着明确的边界线，但是，水、空气、土壤、生物等自然因素无国界之分，随着水、空气、土壤和生物等的自然运动和相互影响，生态环境问题也不受边界的限制，产生于一个国家的生态环境问题，或多或少地都会越过边界向其他国家或者国家管辖范围以外的地区蔓延或者扩散其影响，当这种蔓延或者扩散的影响超过一定的程度产生或者可能产生对生态环境的危害时就形成了国际化的生态环境问题。全球化的发展，加速了生态环境问题国际化的进程。据世界自然基金会公布的《2004年地球生态报告》显示，人类现在消耗自然资源的速度超过了地球能够再生资源能力的20%。内罗毕联合国人类环境会议在《内罗毕宣言》中严正指出：“人类的一些无控制或无计划的活动使环境日益恶化。森林的砍伐、土壤与水质的恶化和沙漠化己达到惊人的程度，并严重地危及世界大片土地的生活条件。”人类只有一个地球，生态环境的恶化必然会危及人类的生存和延续。因此，世界各国呼吁“保护环境”，在全球要树立环保意识，联合《人类环境宣言》第19条强调：“为了更广泛地扩大个人、企业和基层社会在保护和改善人类各种环境方面提出开明舆论和采取负责行为的基础，对青年一代，包括对成年人有必要进行环境教育，以便扩大环境保护方面启蒙的基础以及增强个人、企业和社会团体在进行各种活动中保护和改善环境的责任感。”
基于这种状况，国际社会通过缔结条约的方式要求成员国保护生态环境，如《气候变化框架公约》、《京都议定书》、《里约环境与发展宣言》、《生物多样性公约》、《世界自然宪章》、《联合国海洋法公约》等，在这些公约中，将保护生态环境，防止其恶化作为成员国应承担的义务，并且成员国在签订这些条约之后应当通过国内立法的方式，制定具体应采取的措施。可见，世界环境问题己引起了国际社会的广泛关注，要求采取一致的行动来阻止灾难的发生。
一、全球化背景下环境法的发展态势
(一)环境问题的国际合作促进了全球环境法的趋同
近年，国际社会越来越注重环境问题的国际合作。1972《斯德哥尔摩宣言》指出:有关保护和改善环境的国际问题应当由所有国家，在平等的基础上本着合作精神加以解决，必须通过多边或双边的安排或其他合适途径的合作，在正当地考虑所有国家的主权和利益的情况下，防止、消火或减少和有效地控制各方面的行动所造成的对环境的有害影响。 1992年《里约宣言》也强调，世界各国应在环境与发展领域加强国际合作，为建立一种新的公平的全球伙伴关系而共同努力。1991年由联合国欧洲经济委员会主持制定的《跨界环境影明评价公约》要求缔约国进行合作，对具有跨国环境影响的项目的环境影响进行评价。事实上，在几乎所有的国际环境协定中都规定有国际合作原则。这主要是因为在环境保护领域，国际合作原则有着特别重要的意义。国际环境损害问题具有全方位、大范围、多因素、整体、局部相交错等特点。要解决这个问题，仅靠个别国家的努力是不行的。只有通过多边或双边及其他合适的方式进行国际合作，才能有效地控制、预防、减少以至消除国际环境损害。同时，国际合作是国际环境立法和国际环境法实施的必要条件[1]。唯有通过合作，才能克服利益冲突，制定出各国之间协调意志的国际环境法律规则；唯有合作，才能克服政治、司法制度等方面的差异，有效地实施国际环境法律规则。
(二)国际环境法立法实践为建立全球一体化环境立法提供了可参照的模式
1992年召开的联合国环境和发展会议，通过了对环境法全球化、趋同化具有重要意义的《里约宣言》、《气候变化框架公约》和《21世纪议程》等有关可持续发展的文件和行动计划。《21世纪议程》和1993年5月召开的联合国环境署第17届理事会通过的《关于制订和定期审查环境法的蒙得维的亚二期方案》，都提出了对国际环境法和各国环境法的发展具有指导意义的有关环境法的目标、战略和立法规划。这些国际公约、文件为各国环境保护立法提供了范本，有力地影明着各国环境法之问以及国内环境法和国际环境法之间的相互联系和融合。各国为了对外开放合作交流的需要，将大量属于国际环境法领域的法律原则和法律制度引入本国的法律体系。如由《里约宣言》等国际环境法律政策文件所确立的“代际公平或跨代公平”、“预防原则或预防方法”等，已被许多国家确定为该国的环境法原则。
(三)各国环境法立法目标的趋同化
从环境保护立法的历史发展看，它经历了一个从污染控制立法到全方位环境保护立法的发展过程。如果说20世纪80年代以前各国环境立法是各自为政、主要顾及本国利益的话，那么到了20世纪90年代，各国的环境保护立法则是在更大程度上接受了“保护世代间的利益、实现可持续发展”和“保护环境权”的思想理念[2]。《人类环境宣言》、《21世纪议程》 、《联合国海洋法公约》等国际公约都强调各国环境立法要把人类的共同利益放在法律目标的首位。而且，各国环境问题的整体性、相同性也决定了各国环境立法不能采取各自为政的模式，而应遵循同样的立法目标来处理环境问题。目前，维护人类环境，实现可持续发展已成为指导各国环境立法的重要思想。
(四)国际环境法法律主体的多元化
法律关系的主体是指法律关系上享受权利、承担义务的个体。国际环境保护法的主体是国际环境法律关系中享受权利、承担义务的个体。传统国际环境法仅把国家作为其法律关系的主体。新的全球体系不再仅仅是主权国家，而目还包括其他诸多非国家主体、次国家主体等，这些主体都参加了国际社会的价值分配过程，由此形成全球多元化的价值分配系统。早在20世纪70年代，罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈根据当时世界发展的情况，就认为世界已经处于复合相互依存的状态，各种国际组织、非政府组织、个人成为国际关系中重要成员，国与国之间的联系在渠道和深度上都大幅度提高[3]。由此，国际环境法律关系主体也在发生相应的变化。随着越来越多的国际组织关注环境问题，国际组织在国际环境保护法律关系中的主体地位得到了确立。另外，在国际环境法中，私人虽然没有签订环境保护协定、开展各种政府间环境保护合作的能力，却在与环境保护密切相关的国际经济交往中具有重要地位，如跨国公司。个人行为也是造成环境污染的重要原因。环境保护具有公益性的特点，为所有人创设权利和义务，因此，每个人有权使其环境受到保护，同时也有义务为此付出努力。可见，在环境保护法中，个人不再是消极的权利享受者，也是义务的承担者，还是国际环境法律关系的主体。目前，在环境立法实践中，欧盟环境法已把自然人或公民作为国际环境法的主体[4]。
(五)环境保护的权力分散化趋势
全球化使环境保护呈现出法律关系主体多元化趋势的同时，也影响着传统国家在环境保护中的作用。从20世纪70年代开始，随着跨国公司的发展，就有人提出“主权处于困境”(弗农)。全球化的发展使这一观点迅速得到大多数人的认同，因此，环境保护的制度发展也出现了权力分散化的大趋势。目前，对于全球性问题，许多学者提出了全球治理的概念。全球治理并没有被简单地看做单层次上的，而是包括了从全球到国家、地方多个层次，是一个立体的概念。
环境保护在全球治理的框架中打破了传统状态下国家作为环境保护唯一主体的状况，体现出一种权力分散化的趋势。概括起来，这种权力分散集中表现为两个层面:一个是从全球——国家——地方的一种国家权力的分配过程；另一个是国家、政府组织、非政府组织，甚至个人的环境保护责任的分配过程。《21世纪议程》对有关地方政府、社会团体的充分参与也作出了重要规定。需要说明的是，尽管这种权力结构的变化从不同角度、不同层面对国家的存在目的、作用，权力的使用方式、范围、限度等这些从民族国家产生以来民期被认为是既定的命题提出了质疑，但不能由此否定国家在全球化过程中对环境保护所发挥的关键作用；尽管环境保护出现了蓬勃的权力分散趋势，但其仍然不能脱离以国家为中心的制度选择。
二、全球化背景下环境法的基本理念
（一）可持续发展理念
“可持续发展”的概念由美国环境保护专家莱斯特·R·布朗率先提出，1987年世界环境与发展委员会(WCED)提出的著名报告《我们共同的未来》中也提出了“可持续发展”的概念。这是一种基于生态学和伦理学理念的发展观，其中心思想是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需求的能力造成危害的发展。” “可持续发展”概念的提出乃至理念的形成，是人类认识论上的重大突破，它不仅强调人与自然环境的和谐发展，更强调人与社会环境的和谐发展。正是基于这一认识，我国新一代领导集体提出了“科学的发展观”。但是，我国目前的法律体系仍未从法律上对“可持续发展”予以明确规定。可持续发展理念在传统法律体系中的缺位，使得我国《环境保护法》的修改和完善更加迫切。
（二）国际合作理念
气候变化的主要原因是温室效应，而温室效应主要是因为发达国家工业化以来不断积累的二氧化碳排放引起的，一些新兴国家片面追求发展速度也负有一定的责任。近年来，经过多方努力，尽管国际合作已经有了一定的进展，但由于各国利益的差别，合作的进程举步维艰。发展中国家为了自身的发展，无力也不愿意承担环境保护的责任，而发达国家也不肯牺牲自己奢侈的生活方式，在环境保护方面加大投入。因此，迫切需要一个强有力的协调机制。首先，联合国作为国际最大的组织，应当发挥关键的协调作用。其次，各国都应在相关的法律中对环境保护方面的国际合作理念予以清楚地表述。再次，各国都应肩负起应有的责任，从全球化的角度考虑经济的发展，为保护环境尽自己最大的努力。
（三）域外管辖权理念
域外管辖是指一国将本国法律的适用范围或法院的管辖范围扩展到本国领域以外。环境污染有别于其他国际问题，一般造成的危害大，持续时间长，所花费的人力物力多，解决难度大，尤其是跨越国境的环境污染问题，则更不容易解决。如发生在苏联切尔诺贝利核电站的核事故，就是一例。我国也遇到了类似的问题。这些问题，能够协商解决当然最好，如果协商不成怎么办?域外管辖权给我们以启示：当环境污染源于境外，仅靠外交渠道、国际诉讼等途径难以解决或起不到根本作用的情况下，可以借鉴反垄断法中的域外管辖权，对不负责任、破坏地球环境的国家实施经济制裁等特别措施，以促使污染来源地所属国家加强对环境污染的治理。
（四）环境保护一体化理念
地球作为人类赖以生存的载体，任何一部分遭受到重大破坏，都会引起连锁反应。作为地球上的每一个国家，都有义务履行自己对国际社会的承诺，如防止热带雨林的滥砍滥伐，避免南极冰川的消失，江河湖海的污染以及土地的荒漠化，减少温室气体的排放等。对那些为地球的可持续利用做出贡献的国家，其他受益国家应当予以补偿，以形成地球环境保护一体化的理念。每一个国家也应形成国内环境保护一体化的理念，对自己管辖的地球的特定部分负起责任，保护其不受污染。这种理念的形成与贯彻在我国尤为迫切。
三、我国现行环境法的缺陷
（一）从国际法规范与国内法规范角度而言，我国现行生态环境法律与我国己经加入的有关生态环境保护方而的国际公约或条约不能有效衔接，难以适应当代生态环境领域的国际合作和国际法律规则的需要，从而加重了我国所而临的履约压力。由于中国在订立国际环境条约进行谈判时特别强调自己的发展中国家身份，回到国内在进行国内生态环境保护立法时继续沿用这一思维，未能特别注意庞大的人口数量以及由此造成的人均资源稀少，有意无意地放慢生态环境立法步伐，放弃一些必要的甚至急需的环境保护法律文件或条款，从而使我们坐失解决国内生态环境问题的良机，也使我国在国际环境保护领域处于被动地位。
（二）从原则性规定与具体性规定角度而言，我国现行生态环境法律大都受当时特定历史时期的影响存在较多原则性、模糊性规定，这就使得相当多的法律条文欠缺具体化、可操作性，而使有关生态环境法律主体的地位、权利、义务等内容不具有确定性、稳定性和针对性。
（三）从权利性规范与义务性规范角度而言，我国现行生态环境法律较多赋予了生态环境法律关系中国家主体以职权与权利，而在其他法律关系主体相关权利特别是民事权利的确认方而显得尤为薄弱，导致了权利义务在不同法律主体之间的配置失衡。例如，我国的《民法通则》和《环境保护法》都只规定有关主体在环境侵害发生后受到损失才可以提起诉讼，在他们有遭受环境损害的严重风险时没有法律救济的途径。这就大大削弱了生态环境法律关系主体遵守和适用生态环境法律的积极性，从而使生态环境法律的权威性、严肃性遭到损害。
四、全球化背景下我国现行环境法的完善
从国际环境法的发展来看，我国的法律规定还存在着很大的缺陷，因此，应该进一步修改与完善，以有效保护生态资源。
(一)尽快确立生态环境保护的立法理念
与传统法律部门不同，环境法产生的根本原因不是人与人之间的矛盾，而是人与自然环境之间的矛盾。因此，环境法并不是单纯地调整人与人之间的社会关系，而是要通过调整有关环境资源的开发、利用、保护和改善等的社会关系，使人类活动不超过生态系统可以承受的限度，以此来协调人与自然环境之间的关系。这就决定了环境法的制定除了以经济、技术和社会条件为基础外，还必须尊重和体现生态学等自然客观规律，将生态环境作为一个有机的整体来对待，注意对每一个环境要素及其功能的保护，实行统筹规划、综合平衡。然而，我国环境保护法颁布二十多年来，环境法在立法上依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。在体制上，国家环境保护主管部门的职责范围依然限于污染防治，对自然资源，则主要由相关的经济管理部门负责。这种状况使我国不能从根本上解决生态破坏和环境污染问题。我国环境保护发展的客观状况和国外环境法的发展趋势要求我国环境法应尽快转变传统的以污染防治为核心的立法理念，从而确立包括污染防治在内的、生态环境保护和生态环境建设相结合的、以生态环境保护为核心的立法理念。
(二)明确规范多元化的环境保护法律关系主体
环境的整体性使整个地球有机地构成一个统一的生态系统。尽管主权国家可以宣称各自的主权管辖范围，在国际政治关系和国际经济关系中可以坚持这样或那样的立场，但在环境面前，任何国家都是一样的，污染的蔓延不受人为的国界限制。目前，国际社会已经承认国际组织和个人在国际环境法中的主体地位。随着科学家发出呼吁，公众越来越强烈地认识到生物圈面临的危险，掀起了前所未有的要求加强环境保护的舆论运动。这说明环境保护运动从一开始就是全球性且是自发性的。国际环境保护法律关系主体的变化要求国内法律法规作出相应的回应，而我国现行的环境保护的国内相关法律法规没有明确规定社会团体和个人的法律主体地位，更没有明确规定国家、社会团体、个人作为环境保护的法律主体各自所应担负的相应的权利义务。这种状况极大地挫伤了社会团体和个人保护环境的积极性。在新的全球体系下，国家不能单独地、独断地、任意地决定本国的对内、对外政策及政府行为，超越国界的别国政府及非国家主体的行为和决定制约着一国政府的行为。别国和其他行为主体的决定以及国际问题的解决较之一国作出的决定和行为更为重要。因此，我国应顺应国际环境保护的趋势，与国际环境保护法律制度相适应，及早在国内环境保护相关法律法规中明确规定社会团体体和个人的法律主体地位，并规范相应的权利和义务[5]。
(三)合理进行环境保护公权力的分配
这里所说的公权力仅指国家中央政府与地方政府的权力关系。全球化的渗透性决定了地方有更多的机会和国际社会发生联系。我国人口众多，幅员辽阔，地形复杂，气候多样，资
源丰富，各个地区的历史文化传统、风俗习惯、经济社会发展水平存在很大差异。每一个地区特定的自然和社会经济条件的组合，构成了其独特的区域生态系统，因此，在开发利用某
特定地区的生态系统时，环境保护法律制度的设计必须充分考虑各地方的特殊性，制定具有针对性的环境保护法律法规、对策和措施。然而，由于特定的历史原因，多年来，我国环境保护工作一直是中央政府统一管理，虽然地方政府在某些环境法律法规的授权下，也参与了一些环境保护的管理工作，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》都明确授权地方政府有一定的环境治理和保护的权力。但是，这些法律规定非常不易调动地方政府保护海洋环境的积极性，因为相关法律法规并没有明确规定哪些情况属于中央管辖、哪些情况属于地方管辖，哪些领域由中央管辖、哪些领域由地方管辖。这就很容易造成地方政府在环境保护中的懈怠，也容易造成地方政府随意扩大自主权，为了地方利益而牺牲对环境的保护[6]。环境保护的属地性质要求法律明确规定地方政府的职责职权及管辖范围。只有这样，才能充分调动地方政府对环境保护的积极性，同时，也可以明确划分环境保护中的责任范围。
(四)设置合理的环境行政职权
其他行政领域相比，国家对环境问题的行政作用更会遭遇一些困难。一是科技问题。环境往往涉及科技问题，导致行政决策风险的提高。由于信息不对称，无论行为或不行为，决策的结果都是很难判断的，因此决策于未知之中的情形时有发生。这种情况的存在也容易造成行政机关为求慎重而拖延决策。二是国际问题。环境本身就是一个全球问题，环境行政很容易产生外交、国防以及国际势力介入等现象，造成环境问题的复杂化[7]。由于这些困难和风险因素的存在，以传统的行政计划、行政命令、行政处罚等单方面的强制手段来应对环境问题已经不合时宜。因此我国环境保护必须摒弃传统的行政治理模式，引入全球治理的环境治理手段即在法治的框架内寻求环境的公共机构之间以及公共机构与私人机构之间在管理环境事务方面的合作；在民主的基础上协调公共机构之问、私人机构之间以及公共机构与私人机构之间的利益冲突，公共权力与私人权利的冲突以及公共利益与个人利益的冲突，并转换行政行为的方式和规则，加快制定环境行政指导和环境行政合同制度。
(五)切实保证环境保护法律制度的实施
在全球化条件下，保证环境保护法律制度的实施首先要保证国际环境保护法在我国国内的实施。一般而言，国际环境法在国内的实施包括制定和执行有关履行条约的法律、法规和其他法律文件两个方面以及保证国内法制的健全[8]。因此，我国首先应当在国内制定履行国际环境保护法的有关法律法规。为履行国际环境保护法而制定法律、法规的活动包括国家
及地方立法机关的有关立法活动和国家及地方行政机关的有关行政立法、制定规章和标准等法律文件的活动，其目的是将国际法律条约转化为国内法律法规，并通过国家司法、行政执
法来实施。其次是使国内救济手段可以被用来直接实施国际环境规则。全球化要求各国司法救济实现普遍化和实效化正如有人指出的“世界经济日益一体化的现实，迫使几乎所有国际的经济、金融机构如世界银行、多边投资担保机关、欧共体、北美自由贸易区强化其解决争端机制，使之法律化和法院化”[9]。另外，对于国际环境规则的救济来说，个人和非政府组织通过将国家不履行它所承担的国际义务的行为诉诸国内法院或行政机构，可以有效促进国际环境法的实施。这就意味着，国内环境法律法规应使有关人员了解情况，并使他们在法律上有能力向法院提起诉讼。当国家机构忽视或违反国际环境规则时，个人的知情权和出庭权都应得到保证。而这些救济的实现是以国内司法独立和司法审查权的发展为前提的。因此，要使国际环境保护法律制度真正在我国得到实施，我国必须加速司法独立的进程.同时改革现行的环境诉讼制度。
On the perfection of Chinese Environmental Law on the
Background of Globalization
LI Xiaojing
(Law School of Lanzhou University, Lanzhou 730000)
Abstract: Ecological environmental problems are getting worse today. How to strengthen the cooperation between nations in order to keep sustainable development is a problem we human beings are all facing. The article discuss on the deficiency of Chinese environmental law and point out that we should change the current environmental legislation notion,, regulate the pluralistic main body of environmental protection ,rationally allocate the public power of environmental protection, set up the proper environmental administrative authority so as to guarantee the implementation of environmental law.
Key words: globalization; environmental law; environmental protection
作者简介：
李晓静（1981-），女，甘肃省永靖县人。兰州大学法学院助教。
[1] 王曦 著：《国际环境法》，法律出版社1998年版。
[2] 汪劲 著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年版。
[3] 杨雪东 著：《全球化：西方理论前沿》，社会科学文献出版社2002年版。
[4] 蔡守秋 著：《欧盟环境政策法律研究》，武汉大学出版社2002年版。
[5] 沈绿野，郭芳芳：《我国环境法主体的社会化理念》，载于河南社会科学2005年第2期。
[6] 冯薇：《我国环境保护的现状及对策》，载于郑州航空工业管理学院学报2004年第4期。
[7] 叶俊荣 著：《环境政策与法律》，台湾月旦出版公司1993年版。
[8] 林灿铃 著：《国际环境法》，人民出版社2004年版。
[9] 赵维田 著：《世界贸易组织的法律制度》，吉林人民出版社2000年版。
