野生动物意外致害的国家补偿责任探析

庄 超 （武汉大学环境法研究所，武汉430072）

摘要：随着我国生态环境建设的逐步推进，大量野生动物得以生存繁衍但同时野生动物致害的事件频繁发生。现行野生动物致害补偿的法律制度存在严重的缺陷和不足，既不利于弥补受害人的损失，也不利于对野生动物的保护。因此，应明确野生动物意外致害国家补偿责任，尽快完善相关的法律制度，促进人与动物的和谐相处。

关键词：野生动物致害 国家补偿 意外致害

一、野生动物意外致害救济的现实障碍

随着国家对野生动物保护的各项措施逐步落实和生态环境的逐年改善，大量的野生动物得以生存繁衍，种群兴旺。这一方面为生态系统的重新平衡与稳态结构创造了有利条件；另一方面也引发了人与野生动物争夺栖息场所和生存空间的矛盾。近年来，发生了多起野生动物伤人致害事件集中体现这一矛盾冲突。[1] 因此，如何处理好保护野生动物与保护人民生命财产同等重要的问题，遂成为包括法学界人士在内的所有致力于解决这一问题的人们需要深入思考和认真研究的问题。其中，野生动物致害的法律责任被纳入考虑之列并是首当其冲应予以解决的问题。[2]

发生在云南的五村民打死老虎分食一案再次引起理论界和民众对人与动物激烈矛盾的关注，本案中，主犯获刑12年，赔偿48万元人民币。[3] 如此重刑的惩罚和巨额的罚款不禁让人联系到野生动物致人损害时所获得的补偿与救济的缺位和不对等。

我国环境伦理学研究会常务理事曾建平指出，在西方国家，野生动物的受害者不仅可以得到政府补偿，还可以从专门从事野生动物保护的基金会得到帮助。[4] 在我国的现状是，政府以及公众的野生动物保护意识已经接近西方，但是在对野生动物致害的受害者补偿等具体操作层面还存在相当的差距。《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿，补偿办法由省、自治区、直辖市政府规定。” 但实际上，大多数的省市并没有出台具体的补偿办法，这一原则规定在实务工作中存在着诸多问题。对于野生动物致害责任的理念和制度设计的缺陷及其明确是解决此类问题的重大阻碍。本文仅就此作一些探讨。

二、人与野生动物关系中正当利益冲突时的取舍与平衡

野生动物意外致害救济问题的实质是人与野生动物关系中正当利益冲突时的取舍与平衡。建设生态文明归根到底是要实现人与野生动物、人与自然和谐相处，牺牲其中任何一方利益来满足另一方都是不可取的。我国野生动物保护法的立法宗旨在于保护野生动物，但是当野生动物的生存需求与人的生存需求产生冲突时，由于现行损害救济不合理，人们对保护野生动物的意义产生了困惑和怀疑，以至于常常有人提出：“政府只保护四条腿的，不保护两条腿的”、“是野生动物的生存权重要，还是人的生存权重要”等等极端的问题。[5] 但这类问题并非毫无意义，它们引发了对野生动物保护工作目的的思考，即保护野生动物究竟是为了人，还是为了野生动物；有关到可持续发展真正含义的认识。可持续发展应当首先是“发展”，其次是“持续”，即在满足当代人需要的同时，不对后代人的发展构成威胁。如果代际公平的实现是以牺牲代内公平为代价的，这种公平并非真正意义上的公平。人类只有在生存的基础上才能发展，如果丧失这一基础，发展就无从谈起，至于“持续”，更是如此。

国家保护野生动物，并非只是单纯的为了野生动物，而是通过对野生动物的保护，使其对人类的有用性得以维持和增长，从而保持生态平衡，实现资源的可持续利用。以人类为出发点和归宿点是法律与道德所调整人与人、人与自然的权利义务关系的本质要求。

在野生动物与人的诸多冲突中，立法思想是对野生动物致农作物等财产上的损害给予宽容的态度，但是野生动物致使人身损害是不能受这种价值取向的制约。在现代民主国家，当人的生命健康受到野生动物的严重威胁时，人的生命健康高于一切，任何权利都不能与人最宝贵的生命权相提并论。

当然，在对待人与野生动物的关系上，亦不宜采取传统的“人类利益中心主义”。这种价值观以人统治自然为指导思想，一味强调人作为自然界的主宰享有至高无上的权利，不给予野生动物以必要的伦理关怀，对于野生动物与人和谐相处的重要性缺乏认识，从而不断加剧人与自然的冲突与对立，直至出现全球性的生态危机。只有通过尊重野生动物的生存权利，并对其加以保护，才能实现人类与自然界的和谐。在野生动物保护的过程中，野生动物的致害是不可避免的，但这不意味着野生动物的生存权利凌驾于人权之上，只要由此而产生的损害能得到救济，则二者之间并非对立关系。

在野生动物保护的过程中，野生动物的致害是不可避免的，但这不意味着野生动物的生存权利凌驾于人权之上，只要由此而产生的损害能得到救济，则二者之间并非对立关系。当下在学术界有一种“环境极端主义”的认识，其突出的表现在保护生物多样性和号召动物福利方面，在保护环境、保护动物的道路上走到了另一个极端——过分强调动物权利，人权置于动物权利之下。毫无疑问这种观点和做法是有违环境保护的最终目的。

对野生动物致人损害的补偿即是要实现社会利益在受损公民与受益公民之间的合理分配，受损公民的损失在得到受益公民的共同负担后，其负面情绪自然降低，不会因为受过损害而对野生动物保护工作产生抵触情绪。对未受损的公民而言，在肯定受到来自野生动物的损害能够得到合理补偿后，才不会降低他们保护野生动物的积极性。不仅有利于维持国家野生动物保护和管理的秩序，也有利于保护良好的社会秩序，从而协调野生动物保护与公民切身利益之间的关系，提高公民对保护野生动物的积极性，促进人与自然的和谐发展。同时，损害补偿的实现有赖于法律制度的保障，而良好的社会秩序为这一保障提供了存在的前提。

三、野生动物意外致害责任性质应为补偿责任

有权利必有救济。我国《宪法》第33条明确规定“国家保障和尊重人权”，当人的合法权益受到侵害时，必然要有相应的救济措施。在野生动物致人损害之后的救济问题上，对救济责任的性质存在较大分歧，主要有国家赔偿说和国家补偿说。笔者认为，野生动物致害从本质上说应为一种国家补偿责任而不是国家赔偿责任。

国家赔偿责任是指国家对于国家机关及其工作人员执行职务、行使公共权力损害公民、法人和其他组织的法定权力与合法利益所应承担的赔偿责任。国家赔偿责任的特点：⑴产生国家赔偿责任的原因是国家机关及其工作人员在执行职务过程中的不法侵害行为；⑵国家赔偿责任的主体是国家；⑶国家赔偿责任的范围包括行政赔偿与刑事赔偿两部分。野生动物致人损害，是由野生动物的自身行为引起的，野生动物自身的危险性和保护工作本身的风险性是不可预见的，也是难以回避的，同时并不涉及国家机关及其工作人员的行为，更不涉及是否违法的问题。[6] 因此，国家赔偿也不适用于野生动物致人损害的救济。

关于国家补偿，并未有统一的定义，我国目前没有国家补偿的专项立法，但作为一种对私权进行保护的制度，为世界各国法律所规定。通说认为，国家补偿源于行政补偿，它是“国家机关及其工作人员在实施合法行为造成损害时，国家依照法律规定给予的补偿”。[7] 有学者认为，保护野生动物是每个公民应尽的义务，但保护的成果不仅使个人受益，也归属于整个社会。在保护的过程中受到来自野生动物的伤害，即是为了维护公共利益所做出的特别牺牲，作为社会公共利益的代管人，国家对其所受的直接损失做出适当的补偿，既可以维护个人的合法权益，又可以兼顾社会公平。

在我国，国家权力一向广泛而庞大，私人的利益被挤压到边缘。相比之下，在一个长期尊奉公益至上、贬低私人利益、法即国家意志为正统观念的国度里，对于私人利益的补偿损失一直未得到应有的重视。时代发展到今天，在当代中国，重视补偿问题是国内外形势的客观要求，补偿责任是法治和人权保障的必然内涵。补偿不仅是符合法律维度的政策，而且通常也是实现公平正义的一种高级手段。当前，政治文明已经成为官方意识形态的重要内容，建立法治政府也正是国家政治体制改革的目标。进而，国家对其行为承担包括补偿在内的国家责任成为推进政治文明和法治政府建设课题的应有之义。因此，国家补偿最符合野生动物致人损害救济的要求。我国《野生动物保护法》关于因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的救济的规定，也体现了国家补偿说的原理。

四、国家应为野生动物意外致害补偿的责任主体

由国家作为野生动物致人损害的补偿责任主体，在理论层面上主要有两点：

（一）从法理基础上讲，野生动物致害国家补偿按照特别牺牲理论，该理论为战后西德联邦普通法院继受德国帝国法院个别行为理论发展而来，认为财产之侵害，不论剥夺或妨害，对特别的人或团体如有与其他人不相同的特别之侵害，并强迫使其做出了特别的而属于过分要求的特别牺牲时，即为征收。换言之，该人是因为受特别且不平等的牺牲，才获得补偿。故对该人之补偿乃由平等原则衍生出衡平原则。

依照特别牺牲理论，公民为社会公益做出了特别牺牲，国家应予以公正补偿，以恢复社会正义和公平，该理论直接以宪法对财产权的保护之规定以及宪法平等保护原则为基础，反映了法治国家对社会公平与正义的价值追求。为了国家和社会利益而牺牲个人利益是必要的，但公众受益的国家行为造成的损害应由公众负担，由个人负担是不公平的，同时，按照公共负担平等理论，国家在任何时候都应该为以平等为基础设立的公民设定义务，政府的活动是为公益而实施的，其成本理应有社会分担[8]。全体社会成员平均分担的方式是由国家以全体纳税人缴纳的金钱来补偿受害人所蒙受的损失，以达到实现社会公平的目的。[9] 所以国家应该从公众的税收，即国库中支付一定的补偿费用，以弥补少数受到损害的个人。此外，公共负担平等理论也认为，在民主与法治社会中，国家行为的受益者是社会全体，因此，社会全体也应该承担国家行为造成的损害。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害，国家就应给予特别的补偿，以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由公民全体分担。税收取之于全体纳税人，国家补偿金来源于税收，从而实现公共负担平等分担。[10] 正因为个别人为社会利益做出了特别牺牲，所以受益公众应当公平负担这种损害，通过国库形式支付给特别受害人以补偿，如此才能恢复社会公众之间负担平等的机制。

野生动物的生态价值决定了其在人类可持续发展的过程中举足轻重的地位，对野生动物的保护，不仅是为了保护稀缺的野生动物物种资源，维护生物多样性，更是为了人类的可持续发展。因此，不仅是国家对野生动物的保护是为了社会公共利益，社会个体对野生动物的保护也同样是如此。而对于那些在保护野生动物的过程中，因为所处环境或其他因素而受到野生动物侵袭的人，他们所遭受的人身和财产损失，若由个人负担，是不公平的。由于这是社会个体为了社会整体的利益受到损害，根椐公共负担平等理论，由受益的全体公民对这一部分特别的牺牲共同负担责任，方符合公平原则。

按照特别牺牲说和公共负担平等说，对于那些为了保护国家和社会共同财富即野生动物而受到侵害的人，其所遭受的人身和财产损失，理应得到受益人即国家和社会的必要补偿，由受益的全体公民对这一部分特别的牺牲共同分担责任，这是完全公正合理的。[11]

国家补偿就是缓解野生动物保护和受害人之间矛盾的润滑剂，它既能有效地解决受害人的损害问题，又体现国家对野生动物的保护方针，不失为一种有效的救济途径，也完全符合公平正义的法理。[12]

（二）国家补偿责任是基于国家的义务而衍生出来的。依据契约精神而形成的国家有其保护公民安全与福祉的义务。依宪法的精神，所有的国家权力必须有义务去尊重并保护人性尊严以及人的基本权利，对于人民生命权的保障，实质及形式的人身自由，健康权的不可侵犯性，都可以导出国家对基本权的保护义务。[13]当公民的基本安全需求和生存需求受到侵害和威胁，而这一侵害和威胁既不是由于侵权损害纠纷所致，亦不是因自身行为所致时，作为公共信托的国家理应承担起这一义务。国家补偿目的在于国家对特定受害的公民法人或者其他组织损失的填补，旨在对因公共利益而遭受特别损失的公民、法人或者其他组织提供补救，以体现国家与普通公众间的利益平衡，并不意味着任何对国家的非难。维护公民的基本权利是国家的永恒的价值诉求。从本质上而言，国家补偿义务是矫正正义理念的延伸和发展。法律制度的主旨是矫正正义，还必须为受害者提供救济，对于致害救济制度而言，就是要厘清责任，只有这样才能真正实现矫正正义。[14]

需要特别指出的是，保护野生动物亦为国家责任的一种。但保护人民安全与福祉的义务与保护野生动物之间并存在根本的对立与矛盾，而是相互制约与平衡的关系，是两种国家义务的竞合。

具体而言，国家对于自己所为的环境保护行为，基本上是对于显著的环境危害或危险，以及因此造成对人民侵害的行为加以防卫或抵抗，以确保人民赖以生存的最低环境品质，这是从本世纪中的社会国原则所形成的结果。社会国原则要求维持人民最低需求，满足人民的精神进步，但亦要保持人民生活的最低需求。因此，国家的自我的环境保护行为首先是对于显著的环境或人民的危害行、或有危害之虞加以防卫抵抗或排除，更进一步是确保人民最低的基础，这是国家环境保护的两大任务。[15]

正如前文所提到的，当这两种国家义务发生竞合的情况下，不是“生态中心主义”与“人类中心主义”的对立，而是同为法律所保护的两种利益之间的平衡与协调。野生动物保护与野生动物意外致害补偿都是为了协调人与自然的关系。保护野生动物归根结底是为了保护人类的生存和发展需求得到持续的满足，因此，维护人的基本权利是国家法治运行首要的价值追求和逻辑起点。

在现实层面上，我国野生动物意外致害补偿的的责任主体应扩展到中央政府。依据《野生动物保护法》规定，损害由当地政府补偿，而中央政府被排除在外。尽管目前的两个《补偿办法》将损害补偿费用列入各级财政预算，由省、市、县各级财政按照财政管理体制分级负担，但地方政府的财政支付能力毕竟有限，由于国家没有建立专项资金和相应的财政支持，导致地方政府在实施补偿时随意性很大。从目前我国野生动物资源的分布状况来看，野生动物资源较丰富的地区多为经济欠发达地区，当地政府的财政收入本来就不充裕，还要让其承担补偿野生动物造成的损失，缺乏可操作性和现实性。加之这些地区已经为野生动物保护工作牺牲了部分经济利益，基础设施建设和工业发展，都要首先考虑到对野生动物栖息地的影响，同时，法律并没有对当地人民政府到底是哪一级人民政府赔偿做出统一的规定，很多地方也只是做出了类似的抽象规定，这种当地政府界定不清而导致的互相推诿责任的局面，使遭受损失的受害人得不到及时有效的赔偿，损害了受害人的切身利益。到目前为止，绝大多数省、自治区都制定了本地方野生动物保护的实施办法，但只有内蒙古、河北、甘肃、海南、辽宁、山东、福建、四川、贵州等部分省、自治区的条例或办法中有关于野生动物致人损害补偿的规定。[16] 而这些规定与国家立法中的相关规定相差无几，大都是对《野生动物保护法》原则性规定的重复，没有具体可实施的操作性。

另外，致人损害的野生动物中也不乏国家级的重点保护野生动物，在保护过程中，地方政府对其投入的人力、物力、财力较其他野生动物更多，如果对其造成的损害只由地方政府承担，则难以平衡中央与地方的利益关系。

因此，将国家纳入补偿责任主体，并建立起中央政府补偿为主，地方政府补偿为辅的补偿机制。在野生动物资源的管理和利用上，国家居于主导地位，而且中央政府及其有关部门管理着国民经济的命脉，能够为损害补偿提供强有力的资金支持，一般不会出现像地方政府的因为财力不足问题而导致无法向受害人提供补偿的现象，有利于受害人得到应有的补偿，也进一步确保补偿的实际履行，同时可以协调野生动物保护与群众切身利益的关系，在客观上有利于对野生动物的保护。就地方政府而言，国家补偿的担当可以缓解地方财政在补偿资金上的压力，提高地方政府和主管部门开展野生动物保护工作和损害补偿工作的积极性。

五、构建野生动物意外致害国家补偿责任制度的建议

（一）确立野生动物意外致害国家补偿的原则

我国目前关于补偿问题在宪法层面上尚未作出规定。现行宪法第四次修正案增加了补偿条款，但遗憾的是并未规定补偿原则。有关法律、法规规定的行政补偿情况主要坚持“适当补偿”、“合理补偿”、“相应补偿”或“完全补偿”的原则，这些原则不同程度的存在随意性大、安抚色彩浓的特点，不能为当事人正当权益提供保护。因此，在确立国家野生动物意外补偿责任时应包括两方面：第一，国家野生动物意外致害补偿一般应当坚持“完全补偿”原则，根据受害人的全部损害来确定具体的补偿数额；第二，不排除“超额补偿”原则，这主要是从社会公平和正义的原则出发，也是从社会经济发展、人权保护、法治文明的进步角度，充分考虑当事人生存和发展利益的长远影响进行超过实际损失的补偿。

（二）界定补偿范围

野生动物意外致害情形须为不可避免、不能预见的情况，即以受害人的无过错原则为先决条件，且并不是所以的野生动物致害都发生补偿，须以意外为前提。受害人应当预见而没有预见或者自甘冒险的情形不在补偿范围之列。同时，受害人一般应为原著居民，与保护区存在天然关系，若为外来居民在合理合法的移居，亦应纳入补偿范围。

（三）明确免责事由

免责事由，即国家不予补偿的情形。一般情况下，“无人为过错”是国家补偿的条件，即野生动物在无人为过错的情况下造成损害的，国家应给予补偿。以下两种情形，国家免予补偿：一是完全是受害人的过错，例如，受害人在非法猎捕野生动物过程中受到野生动物伤害，或者是未经许可到保护区进行耕作或放牧而受到损害等，由受害人自己承担，如果是受害人部分过错的，则国家部分补偿；二是第三人的过错，比如第三人故意激怒野生动物攻击受害人，则损害应由该第三人承担赔偿。[17]

（四）切实可行的实现方式

如前所述，由野生动物损害发生地政府来负担全部补偿费用，既不可行，也有失公允。当前，为了切实有效地落实和保障野生动物损害的补偿经费，应将其纳入国家公共财政，建立以中央财政补偿为主、地方财政补偿为辅的配套补偿机制，设立“野生动物致害补偿专项资金”，主要由中央财政来承担，省、市、县地方财政配套分担一定比例，实现财政支付转移。

另外，专项资金的来源应该多元化，除国家的财政支出外，还应该广泛吸纳各种社会资金，[18] 专门用于野生动物造成的财产损失和人员伤亡补偿。如鼓励社会捐赠、设立野生动物保护彩票或生态环境保护彩票、野生动物资源开发利用收入等。狩猎权的拍卖也可以是经费来源。目前，世界上大多数法治国家除了在动物福利法或者动物保护法中对狩猎作出规定外，还专门制定了野生动物狩猎立法。在这些立法之中，狩猎许可己经成为国际通例，并且大多数法治国家规定，狩猎者必须为狩猎许可支付费用或者为狩猎许可证支付管理费用。

同时，补偿方式并不限于实物补偿，还应当包括非实物补偿，如迁移补偿方式等。

结语

当今世界，国家行使的职能越来越多，国家责任涉及的范围越来越大，人民对国家责任的要求越来越高。在一个民主的以及推定政府责任的时代，一个国家履行责任的好与否直接关系着国家的发展和社会的进步，也关系着人民群众对其信赖度的高低。国家在野生动物致害问题上的积极担当和敢于承担是与时俱进、建设和谐人与自然、地方与国家关系的应有之义和必要举措。

参考文献：

[1] [英] 卡罗尔·哈洛：《国家责任--以侵权法为中心展开》，涂永前、马佳昌 译，北京大学出版社，2008年。

[2] 陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版。

[3] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2007年版。

[4] 沈开举：《行政补偿法研究》，法律出版社2004年版。

[5] 张文显：《法理学》（第三版），法律出版社，2007年版。

State wildlife accident liability of damage

Zhaung Chao Abstract: With the construction of ecological environment in China step by step, a large number of wild animals to wild animals to survive and multiply at the same time the high incidence of virulence. Wildlife Damage Compensation current legal system has serious flaws and shortcomings, is not conducive to compensate for the loss of the victim, is not conducive to the protection of wild animals. Therefore, we should clearly state Wildlife Damage liability accidents, improve the relevant legal system as soon as possible, to promote harmony between man and animals.

Key words: wildlife damage state compensation accident damage

作者简介：

庄超，武汉大学法学院，环境法研究所2009级硕士研究生。邮箱：coco20081613@163.com

地址：武汉大学法学院环境法研究所 邮编：430072

[1] 刘文燕：《论野生动物致害的生态法律责任》，http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=26385，2009年11月27日。

[2] 余涛：《野生动物致害的立法构想》，载《法治论坛》2009年第2期。

[3] 2009年年2月，云南省勐腊县曼纳伞村委会大臭水村村民康万年、高祖桥相约到当地的西双版纳国家级自然保护区尚勇自然保护区南墩河捉石蚌。进入保护区后两人偶然看到一只老虎，随身携带枪支的康万年开枪将其打死。次日，康万年、高祖桥约了5个村民一起上山，将老虎剥皮后分割了虎骨、虎肉、虎头及虎爪等，并各自背回家中吃掉。经审理，2009年12月勐腊县人民法院作出一审判决:被告人康万年犯非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪判处有期徒刑十年，并处罚金100000元;犯非法持有枪支罪判处有期徒刑三年，决定执行有期徒刑十二年，并处罚金100000元;以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪判处被告人高祖桥有期徒刑四年，并处罚金20000元;以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪分别判处被告人陈乃彬、杨建明、周自永有期徒刑三年，缓刑四年，并处罚金10000元;以非法持有枪支罪判处被告人白治权有期徒刑一年。同时，判决被告人康万年赔偿国家的经济损失480000元。

[4] 沈洋、曹凯：《江西熊伤人事件：人的发展与动物的发展一个都不能少》，中国经济网，2009年12月28日。

[5] 国家林业保护司：《野生动物保护五十年》，中国林业出版社2000年版，第50页。

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[8] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2007年版。

[9] 张文显：《法理学》（第三版），法律出版社，2007年版。

[10] 沈开举：《行政补偿法研究》，法律出版社2004年版，第77页。

[11] 沈开举：《行政补偿法研究》，法律出版社2004年版，第102页。

[12] 罗世荣：《我国野生动物致害的法律救济探析》，载《法制与社会》，2007年第5期。

[13] 陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第195页。

[14] [英] 卡罗尔·哈洛：《国家责任--以侵权法为中心展开》，涂永前、马佳昌 译，北京大学出版社，2008年。

[15] 陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第196页。

[16] 周理明：《我国野生动物致人损害补偿问题研究》，载《法制与社会》，2008年第10期。

[17] 骆元卡：《野生动物致害的国家补偿及其法制完善》，载《广西右江师专学报》，2006年第19期。

[18] 骆元卡：《野生动物致害的国家补偿及其法制完善》，载《广西右江师专学报》，2006年第19期。