我国野生动物致害国家补偿法律制度刍议

任诗君 龙健梅 （昆明理工大学法学院，昆明 650224）

摘要：我国野生动物致害事件频频发生，对于此类事件如果受害者事后得不到有效的补偿，则不仅其自身利益收到损害，也会影响民众对保护野生动物的积极性，从而阻碍相关工作的开展。本文从我国现行的野生动物国家补偿制度出发，肯定其作用，分析其不足，并提出相应的完善建议。

关键词：野生动物 致害 国家补偿

野生动物是宝贵的自然资源。随着人类活动范围的扩大，野生动物的种类和数量不断减少，相当一部分野生动物物种已属于濒危品种，急需保护。我国一直以来都重视野生动物的保护，这从我国建立了以《宪法》为根本依据、以《环境保护法》为基本法、以《野生动物保护法》等为专门法的动物资源法律保护体系中可见一斑。《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《环境保护法》第44条规定：“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”《野生动物保护法》更是一部保护野生动物资源的专门法。近年来，野生动物致害事件频现，如不能有效地解决这一问题，将会影响民众保护野生动物的积极性，不利于野生动物保护工作的开展。解决这一问题的重要途径之一即是野生动物致害的国家补偿制度。

一、野生动物致害及其救济方式

（一）我国野生动物致害问题日益严重

随着对野生动物保护力度的加大和生态环境的逐步改善，一些野生动物的数量得以提高，却同时出现了野生动物与人类争夺生存空间的问题。云南、四川、陕西等地先后出现了多起野生动物损毁农田、野生动物伤人事件，给人们的生命、财产安全带来了危害。以云南为例，西双版纳州从1991年到2002年，由于亚洲象、野牛、野猪、黑熊等野生保护动物损害造成的粮食损失达到5897万多斤，甘蔗35834吨，经济作物181万多株直接经济损失达8937万元。在云南比较常见的是野象肇事，在西双版纳傣族自治州，每年庄稼成熟时，野象都会走出森林来到田间地头，与农民“抢收”玉米、甘蔗、香蕉等作物，致使很多农民几乎颗粒无收。另外，最近几年来还有多人被野象踩死踩伤，人员伤亡较重。 [1]

（二）野生动物致害的救济方式——国家补偿制度

对于野生动物致害问题，我国采取的救济方式是国家补偿。《野生动物保护法》第7条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”《陆生野生动物保护实施条例》第10条进一步规定：“有关单位和个人对国家和地方重点保护野生动物可能造成的危害，应当采取防范措施。因保护国家和地方重点保护野生动物受到损失的，可以向当地人民政府野生动物行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定给予补偿。”需要注意的是，可以受到国家补偿的损害是由国家或地方重点保护野生动物所造成的损害，不包括其他种类野生动物所造成的损害。而“野生动物”这一概念仅指生存于自然状态下、非人工驯养的各种动物，动物园饲养的野生动物、马戏团驯养的野生动物等不在讨论之列。

（三）建立野生动物致害的国家补偿制度的必要性

首先，野生动物在我国法律上仅被作为客体对待。它们不具有主体地位，既不能享有权利也不承担义务，因此不能对自己所造成的损害承担责任。其次，对于野生动物致害不能适用一般动物致害的处理原则进行处理。《民法通则》第127条规定：“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任。”野生动物不属于饲养的动物，因此无法以侵权责任的方式保护野生动物致害时间中受害者的利益。再次，个人因公众利益所作出的牺牲应该得到补偿。保护野生动物不仅是为了保护稀缺的野生动物物种、维护生物多样性，也是为了人类的可持续发展。公众受益的国家行为造成的损害应由公众分担，由受害者一人承担明显是不公平的。最后，设立这一制度是更好地保护野生动物的需要。出现野生动物致害事件的绝大多数都是偏远地区，经济比较落后。野生动物造成的损害危及了该地区人民的生命、财产安全，对当地的经济发展来说无疑是雪上加霜。如果不妥善处理这一问题，野生动物保护工作就难以得到当地人民的支持，极端的甚至可能出现仇视野生动物的心理和行为，不利于野生动物保护工作的开展。

二、野生动物致害的国家补偿制度的缺陷

然而在实践中，野生动物致害的国家补偿制度并未得到充分地实施，许多野生动物致害的受害人都未能拿到补偿或只拿到金额很少的补偿。据统计，1991—2001年全国各地遭受野生动物伤害的实际损失达6065万元，而得到政府的补偿则不到十分之一[2]。笔者认为这一制度的缺陷主要表现在：

（一）缺乏配套的法规

《野生动物保护法》第7条规定：“补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”《陆生野生动物保护实施条例》第10条规定：“经调查属实并确实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定给予补偿。”这一原则性规定本是为了各地因地制宜制定与之相适应的具体补偿制度，然而在实践中，除了云南、陕西、吉林等地出台了专门性补偿办法外，其他大多数省政府出于节省财政开支的需要或其他原因未制定相关的地方性法规文件。这使得野生动物致害的国家补偿制度难以顺利施行，因为补偿多少、怎样补偿都缺少具体的法律规定，野生动物致害的受害人想要取得适宜的补偿缺乏法律支持。

（二）补偿主体不明确

《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》都规定了野生动物造成的损害由“当地政府”给予补偿，这项规定本身就有问题，存在把具体补偿工作都推到了地方政府头上，从而免除了中央政府的补偿责任之嫌。根据《野生动物保护法》第3条规定：“野生动物资源属于国家所有。”既然国家是这一资源的所有人，那么就理应由国家对野生动物造成的损害承担补偿责任，政府只是代表国家履行这一责任的负责机构，且无论中央政府还是地方政府均有义务履行。除此之外，在补偿负责机构上指代不清，责任不明，实施难度较大。农民在受到损害时，不知道该到什么部门，哪一级去申请补偿，而各个部门有时也出现相互推诿的现象。受害者往往陷入求助多门却门门不通的境地，这也增加了求助成本，打击了受害者的积极性。

（三）补偿经费难以落实

我过现行的补偿制度规定由“当地政府”对野生动物造成的损害承担补偿责任。然而，由于没有建立专项资金和相应的财政支持，导致地方政府在实施补偿时随意性太大，有钱就给点，没钱就拖着。由动物损害发生地“当地政府”来负担全部补偿费用既不可行，也有失公允。首先，野生动物资源多分布在一些经济欠发达地区甚至及其贫困的地区，如果全部由这些地方出钱进行补偿的话，对地方财政来说是一笔极其沉重的负担，而实际上，很多困难地区的地方政府也确实出不起这笔钱。其次，野生动物保护最终受益的是全社会，而野生动物资源丰富的地区却要为野生动物保护工作而牺牲一些局部利益，如在发展经济时要考虑对野生动物的影响，再要求当地政府为野生动物造成的损害自行买单明显是不公平的。

（四）损害补偿的范围过于狭窄

按照《野生动物保护法》，只有国家和地方重点保护野生动物造成的损失，才能得到补偿，而非国家或地方重点保护野生动物造成的损失，得不到补偿。此外，对于损害补偿范围，到底是仅仅补偿直接财产损失？还是应该包括间接财产损失如因设立自然保护区等给土地所有人或使用人造成自由使用限制的、造成该地价值降低、应增加的收入没有增加的损失。还有对于人身损害应否补偿也并无明确的法律规定。一般情况下，当地政府鉴于财力有限，往往也仅能补偿直接的财产损失，而对现实中存在的野生动物引起的间接损失却忽略不计，这使得受害者的利益得不到有效保障。

（五）司法救济途径不完善

在现行的补偿制度下，如果受害者得不到应有的补偿，或认为得到的补偿不合理，则很难通过法律途径“讨个说法”。因为法律本身就没有明确规定补偿标准、补偿办法以及司法救济途径，补偿与否和补偿多少，全凭当地政府的决定，受害者只是被动的接受者，是没有发言权的。在野生动物致害的案例中就有很多受害者不知道通过什么途径来寻求救济，有的甚至就不知道可以救济。受害者不得不在既要保护野生动物又要面对自己的损失该如何得到及时合理补偿的两难境地中痛苦地挣扎。

三、野生动物致害的国家补偿制度的完善建议

针对野生动物致害的国家补偿制度的缺陷，笔者提出以下建议，希望可以对这一制度加以完善。

（一）制定专门的野生动物致害的补偿办法

由于全国很多地区未制定关于野生动物致害的具体补偿办法，或各各地区补偿标准差异过大，受害人难以得到补偿或只能得到很少的补偿，因此建议制定全国统一的补偿办法，对野生动物致人损害的补偿对象、补偿程序、补偿义务人、救济办法、补偿数额、补偿基金的建立等作出统一规定。[3]对此，笔者倾向于在《野生动物保护法》外设立较为详细的独立野生动物致害补偿办法。

（二）明确补偿义务主体

野生动物是国家所有，野生动物保护最终受益的是全社会，惠及全体公民，它所带来的损失就不能只由少数地方、少数人来承担。野生动物造成的损害由国家补偿，这是国家义不容辞的责任，也是兑现法律对民众的承诺。现行补偿制度却把补偿责任推给“当地政府”，这是不公平的，在施行过程中也出现了各级政府互相推诿的情形。为了改变这种局面，建议将“由当地政府给予补偿”的法律规定修改为“由当地县级人民政府野生动物行政主管部门代表国家给予补偿，补偿经费由中央财政为主和地方财政为辅按比例分担”。

（三）设立野生动物致害补偿专项基金

基金的形式具有效率高、管理有序、透明度高的特点，是有效的预警管理模式。为了切实有效地落实和保障野生动物损害的补偿经费，应将其纳入国家公共财政，建立以中央财政补偿为主、地方财政补偿为辅的配套补偿机制，设立“野生动物致害补偿专项资金”，主要由中央财政来承担，省、市、县地方财政配套分担一定比例。该基金主要用于对野生动物造成的财产损失和人员伤亡进行预防和事后补偿，专款专用，基金的管理、使用、监督都要有相应的机制。

（四）适当扩大补偿范围

目前的补偿范围过于狭窄，仅针对国家或地方重点保护野生动物造成的损害进行补偿。实践中，有些动物既不是国家重点保护野生动物，也不是地方重点保护野生动物，但仍然受到《野生动物保护法》或其他有关法律法规的保护，对这些野生动物中的某些物种造成的损害，也应制定相应的补偿机制。此外，参照《国家赔偿法》的赔偿标准，对于野生动物致害造成的直接财产损失、间接财产损失、野生动物对无过错的人造成的生命和健康损害损失和其他因野生动物致害造成的损失均应进行补偿。

（五）完善司法救济途径

对野生动物致害进行补偿是一种行政行为，当受害人向当地人民政府野生动物行政主管部门提出申请而得不到补偿或者对补偿数额有异议时，可以根据《行政复议法》的规定，向上一级人民政府申请行政复议，对复议结果不服的，还可以根据《行政诉讼法》的规定，向当地人民法院提起行政诉讼。这样，受害人既可以向行政机关要求补偿，也可以在穷尽行政程序后通过司法程序寻求救济，从而更好地维护自身合法权益。实践中，政府部门应当告知受害者在遭遇野生动物致害时，有取得补偿的权利；在对补偿决定有异议时，有申请复议和进行诉讼的权利。

综上所述，野生动物致害问题已成为在野生动物保护过程中必须面对的一个问题，然而我国目前的相关补偿机制尚不完善，其在实践中所起的作用也不理想。我们必须从各方面完善这一制度，建立起以国家财政补偿为主、以地方财政补偿为辅的补偿制度，确实、充分地补偿受害者的损失，协调个人利益与社会公益之间的矛盾，以期更好地开展野生动物保护工作。

参考文献：

[1]周珂.生态环境法论[M].北京：法律出版社，2001.

[2]吕忠梅.超越与保守[M].北京：法律出版社，2003.

[3]周珂.环境法[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[4]汪劲.环境法的理念与价值追求[M].北京：法律出版社，2000.

[5]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[6]马怀德.国家赔偿问题研究[M].北京：法律出版社，2006.

[7]曹树青.野生动物保护中的几个法律问题[J].河北法学，2004，(7).

[8]武奕成.野生动物致害中的国家补偿责任[J].邢台学院学报，2008，（4）.

[9]吴一冉.野生动物致害补偿问题研究[J]. 金卡工程·经济与法，2010，（1）.

On the State Compensation of Harmed Wildlife

REN Shijun & LONG Jianmei

（Kunming University of Science and Technology , Kunming 650224）

Abstract：The events of harmed wildlife occurs repeatedly in China. Against this kind of event, if the victims can not get effective compensation, then not only their own benefit receives the harm, also will affect the initiative of populace to preserve wild lives, will thus hinder the development of related work. This thesis embarks from the present institution of state compensation of harmed wildlife in our country, defined its function, analyzed its insufficiency, and proposed the corresponding consummating suggestions.

Key words：wildlife; harm; state compensation

作者简介：

任诗君（1986-），女，河北邯郸人，昆明理工大学法学院硕士研究生，主要研究方向：环境法。

龙健梅（1984-），女，四川泸州人，昆明理工大学法学院硕士研究生，主要研究方向：环境法。

[1] 参见《云南野生动物伤人事件频发，人与野生动物如何共处引入思考》.http:// www.yndaily.com。

[2] 数据参见叶丹.《野生动物保护立法中的若干思考》[M]. http://jyw.znufe.edu.cn/hjfyjw/Article/2008-1/200812422847653.html。

[3] 此处所谓“全国统一的补偿办法”并非就是“一刀切”，而是建立一个规范且相对公平的标准体系，以较为明确的方式对各地的地区差异加以考虑。