林权改革中生态公益林存在的潜在风险及应对策略

——以广西壮族自治区平果县为例

唐 颖 刘 华 （西安建筑科技大学， 西安 710055)

摘要：集体林权改革的推行给林农带来了实惠，但确给生态公益林造成了潜在的风险。这主要是由于广大林农从商品林中获益颇多，而从经营生态公益林种植中获益较少所致。本文从集体林权改革的大背景出发，探讨了林改之后生态公益林将要面临的潜在风险，并根据对广西壮族自治区平果县地区林权改革的实地调查，提出了应对生态公益林风险的应对策略。

关键词：林权改革 生态公益林 生态补偿机制

被人称为“中国第二轮土地改革”的集体林权改革，也就是说以农业的思维去经营林业。其改革的核心在于落实林地承包责任制，加强市场调节机制，达到林农利益与森林资源的双赢。但是，在实际实施过程中却发生了很多问题，由于商品林和公益林经济效益的巨大差异以及生态补偿机制的不到位等因素，使得生态公益林在经历一场十分危险的改革，林权改革在激励我国林业大开发的同时也可能引发个体林农对经济利益的短视与追求，从而危及林业整体的生态安全。

一、集体林权改革的背景及进展

纵观我国集体林权制度的形成与变迁历史，一直处于“分久必和、和久必分”的怪圈，已成为阻碍我国集体林业发展的瓶颈，严重制约了农民发展林业的积极性和林业生产力的发展。2008年6月，中共中央、国务院发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称2008年《林改意见》），成为中国集体林权制度改革从试点到全面推进的分水岭，全面铺开了以林权承包经营为目标的集体林权制度改革。

集体林权制度改革极大的推动了农村的发展，给广大农民带来了实惠。首先，大部分农民的观念发生了改变，从“要我造林”变成了“我要造林”，极大的提高了农民的生产积极性，为生态环境的建设创造了良好的基础。其次，大部分农民的收入有所增加，优化了农村的经济结构，给林业产业的发展创造了条件。最后，促进了农村的整体发展，增进了社会效益。有人把集体林权改革称为“第二轮土改”，实际上，是以1978年的“土地联产承包责任制”做为其实施的理论基础。集体林权制度改革解放了林地，搞活了经营．给农民提供了大量的就业机会，让农村富余劳动力就业状况得到改善。

然而，改革的背后也逐步暴露出一些问题，其中最突出的问题就是在公益林的建设与保护方面的缺陷使生态公益林面临着潜在的风险。甚至有人提出：集体林权改革是拿生态去赌博，在以确定权属为核心的集体林权制度改革中，其实质就是将利益进行重新分配，在公共生态利益与经济利益之间如何进行合理分配关系到生态建设与林业发展之间能否顺利进行，关系到林业生态、经济、社会效益能否有机统一。

二、生态公益林的范畴

（一）生态公益林的定义

生态公益林是以保护和改善人类生存环境、保持生态平衡、维护生物多样性和国土安全等为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地。[1]具有防风固沙、水源涵养、水土保持、净化空气、调节气候、动植物基因保存、游憩保健、绿化美化等生态作用，是森林系统的重要组成部分，在我国国民经济和社会可持续发展中肩负着重要使命。生态公益林分为特殊生态公益林、重点公益林和一般生态公益林三种类别。对于特殊生态公益林政府实行严格保护，长期全面封禁，禁止一切认为干扰，完全保持自然生长状态，故特殊保护地区公益林不参加林改。

参加林改的是重点公益林和一般生态公益林。政府对重点生态公益林进行全面封禁或定期全面封禁，严格限制采伐、开垦、放牧等人为干扰和一切生产型森林经营活动。对一般生态公益林实行一定限制措施，在普遍封管的基础上，允许开展以提高森林生态系统稳定性或改善生态功能为主要目的的森林抚育、更新采伐等生产性森林经营活动。

（二）生态公益林的特征

1.资源的不可替代性

森林是陆地生态系统主体，是地球生命系统的支撑，是自然界最丰富、最稳定和最完善的碳贮库、基因库、资源库、蓄水库和能源库，科学研究表明，森林每产生1吨干物质，可以吸收1.6吨二氧化碳，释放出1.2吨氧气。生态公益林不仅维护了当地的生态平衡，并且直接影响着周边生态环境的建设。有专家指出，一株100年的大树，它的95%的效益是生态效益，只有5%的效益是经济效益。因此森林资源具有别的生物资源所不可替代的生态功能。可是在现实中，我们却往往忽视这种资源的效益，乱砍滥伐以及国家保护不到位等问题严重导致了森林资源以惊人的速度锐减，目前，中国是世界上森林覆盖面积最少的国家之一，只占国土面积的18.21%。

2.生态收益的隐藏性

由于生态收益并不是以实物产品或者货币的形式体现的，因而生态收益并不是直接或明显的。这种收益主要是指维持生态平衡、水土保持、水源净化、环境改善、气候优化、病虫害减少、山川美化、健康促进等多方面费用和成本。即便如此，生态改善对人群身体健康程度的提高，生态平衡对农业等诸方面的隐性收益还是无法计算的。只有在出现因生态破坏引发的泥石流、水灾、病虫害、气候反常等突发事件时，人们才能较准确的估算生态林的价值。因此，生态公益林的生态收益隐藏性特征是十分明显的，且其收益因为难以估量而常常被我们忽视。需要提出的是：生态公益林的这种隐性特征通常会导致人们特别是政府看不到其生态价值，更多的人可能会为了眼前的显性利益而牺牲公益林。

3.资源的公共特性

资源的公共特性是指生态公益林具有十分鲜明的非排他性，它像是空气、大海一样，无法简单地确权和分割。某个人、某些人或某一地区享受生态公益林带来的生态效益并不妨碍他人和其他地区享受其生态效益。在林权改革之前，“天保”工程和“封山育林”的工程取得了很好的生态效果，但是由于国家处于提高生态建设与林农收入的双重目的考虑，将部分生态公益林分林到户，这就造成了生态利益和私人经济利益之间的双重矛盾，将生态公益林推到了十分“危险”的境地。因此，国家就必须给林农充足的生态补偿，因为本应由国家承担的公共资源供给、管理责任转嫁到了林农个体身上。如果国家忽视了公益林的公共资源这点属性，很容易造成补偿不足够，监管不到位等诸多问题，那么，林改将会造成令人难以想象的恶果。

三、林权改革后对生态公益林保护存在的问题

自2003年林权改革分批进行以来，福建、江西、浙江等省已经完成主体改革，并取得了十分显著的效果。截至目前，这些省市正在进行相关的配套改革，并对一些已经暴露的问题进行了相关的调整。而第二批改革的云南、四川、贵州等省正在由试点向全面推开。这些省的林权改革在取得显著成效的同时也暴露出一些问题，例如：

（一）分类经营的体制致使生态公益林的减少

根据2008年《林权改革意见》，其中和生态建设有关联的重要一点是：“放活经营权，实行商品林、公益林分类经营管理。”其具体做法是：“把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等”。众所周知，与粮食种植业不同的是，森林种植不但能够带来可观的经济效益，更重要的还是生态系统的保护。而按照《林改意见》，公益林权和商品林权同时参与市场经营与流转，在流转过程中，公益林势必处于劣势而面临诸多问题。实行生态公益林保护的唯一途径只有通过生态补偿这一制度来实现，但是，目前我国生态补偿机制的发挥效果受制于生态价值的科技评估能力、生态环境行政法律规制的宽严尺度、区域经济发展不平衡性等生态、经济、社会因素，这必然会导致公益林在参与林权改革的市场竞争中会遇到很多问题。

（二）生态补偿不到位导致生态公益林的丧失

公益林的生态补偿制度在林权改革过程中具有十分重要的地位，如果政府机关监管不到位，极易发生林农直接将公益林种换成商品林种以提高竞争力的现象。目前，我国的生态公益林补偿还存在一些问题，例如：重点公益林补偿数额过低会难以达到生态补偿的效果。目前，国家对重点公益林补偿标准仅仅为每亩每年5元，而荒山林地租金每亩却达到了20元至30元，公益林与商品林的效益相比，相差甚大。补贴甚至不够保护公益林的成本，导致林农在公益林方面合法收益太微不足道，甚至是无利可图。这就很容易导致盗伐公益林等破坏行为的产生，直接导致了公益林的减少。另外，普通公益林补偿缺位也导致了大量公益林的丧失。在我国的公益林分布中，普通公益林的分布面积要比重点公益林大很多，但是在现在的生态补偿体制中，普通公益林的种植是没有补偿的，因此林农一旦分得普通公益林，势必会影响到林农对种植普通公益林的积极性。如此一来，普通公益林在进行市场竞争和流转中可能是萎缩或是淘汰，这对于我国生态利益而言具有很大的负外部性，因此，法律或政策上需要对普通公益林的补偿做一些硬性规定。

（三）管理体制的不健全造成了生态公益林的乱砍滥伐

公益林是以发挥生态、社会效益为主的森林，公益林建设是一项公益性、社会性林业建设。政府作为领导主体应承担建设和保护的责任，但在现实中，政府在对公益林的保护方面往往处于被动局面。林改的推行，将会导致商品林的砍伐必然放开，而公益林“不破坏生态功能”之下的砍伐制度在法律上却很难界定。再加之护林人员队伍的缺乏，乱砍滥伐的现象会变得更加恶劣。

四、广西壮族自治区平果县林权改革后生态公益林的保护现状及其问题

（一）平果县生态公益林的保护的现状

平果县位于广西中部偏南，全县土地总面积24.85万公顷，其中岩溶石山面积16.04万公顷，占总面积64.5%。石山主要分布在马头、新安、果化、太平、坡造、旧城、海城、凤梧、榜圩和黎明10个乡镇。这些乡镇石漠化比较严重，这是由于气候异常和人为活动等因素共同影响造成土地退化。几年来，平果县实施石漠化治理工程，实行封山育林，使部分石山逐步恢复成林。自2001年开始实施生态公益林补偿项目以来，全县共区划界定公益林总面积为74701.8公顷，其中界定为自治区级以上重点公益林面积72316.4公顷，目前已列入中央森林生态补偿范围的重点公益林面积为72316.4公顷。项目建设涉及马头、新安、果化、太平、坡造、旧城、海城、凤梧、榜圩、黎明等10个乡镇，主要分布在河道两旁和重点石山区。

平果县土地总面积372.75万亩，林业用地面积197.09万亩，区划界定为公益林的总面积112.05万亩，公益林占林业用地面积56.86%。目前纳入补偿的重点公益林面积108.47万亩，全部为国家级公益林，项目建设涉及10个乡镇。列入补偿面积的108.47万亩重点公益林已全部落实到山头地块，并与林农签订了《生态公益林管护合同》1516份。补偿资金542.35万元/年。

平果县生态公益林面积大，涉及面广，分布于大石山区中，生态非常脆弱。目前平果县没有专职管理人员，处于兼管状态，这导致在保护工作上存在一定的问题。主要表现在：

（二）平果县生态公益林保护中存在的问题

1.与全国共性的问题

（1）分类经营的产业化的调整给生态公益林带来的影响。

平果县林农的收益大部分来自对经济作物的种植，如种剑麻、霸王花、甘蔗、木茹等。在利益的驱使下，部分群众私自毁林开垦生态公益林，使得生态公益林的面积大幅度减少。随着集体林权改革的推进，国家对林木进行分类经营，允许在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用公益林林地资源，开发林下种养业，这在一定程度上严重侵占了生态公益林的生长空间，减少了林地面积。

（2）政府、业务主管部门对公益林资金投入的不足。

平果县公益林区实行的禁伐、限伐,断绝了林农的木材收入来源,使他们的年均收入明显减少。再加之生态补偿费的补偿标准至今还是每亩5元，这导致林农在公益林种植方面的积极性不高，生态公益林的保护陷入的尴尬的境地。林业发展存在的最核心的瓶颈是财政投入不足，如果能从财政增加对林业方面的投资，那公益林的生态补偿问题可以在一定程度上得到很好的解决。

（3）没有建立健全的管理体制和专职护林员队伍。

目前，平果县还没有建立健全的管理体制和专职护林员队伍，处于兼管状态，工作大受影响。出现制度不全，管理人手不足，生态公益林的管护工作上处于被动局面，无法制止群众的毁林开垦、等现象。

2.平果县保护中存在的特殊性问题

（1）公民法制意识、保护意识淡薄。

在生态公益林区，公民整体素质不高，法制、保护意识淡薄。主要表现在：对生态公益林给人类带来的巨大财富认识不够，随意采伐和破坏，无规划、无目的地放牧进行残踏，甚至在农事生产过程中随意用火。给生态公益林的生长带来严重地影响。

（2）农村沼气使用率偏低。

沼气池的建立，对节约和保护森林生态能源具有积极和重要的意义。近年来，虽然沼气入户率已超过70%，但是由于部分群众经常外出务工，对沼气池缺乏保养等措施，使沼气因日久而损坏，无法正常使用，大大地降低了沼气的使用率。沼气的使用率降低，部分农民启用柴火煮饭，意味着森林生态资源面临着受到破坏的压力。

五、平果县在防范林权改革趋势下生态风险的对策机制

（一）建立合理的生态补偿机制对策。

对于生态公益林的保护，生态补偿是唯一切实可行的途径。但在具体实施中，各地政府应当按照本地的实际情况制定合理的补偿对策。对于平果县来说，应当尽可能的争取中央财政补偿基金，并对此项资金做好专门的管理和使用。对重点公益林补偿基金应当设立补偿基金专户，实行专户管理。对公共管护支出坚持实行项目管理，确保专款专用。在制定补偿标准方面，应该建立和完善制定生态公益林补偿标准的程序，让受补偿者也能参与到标准的制定中来，保障林农的知情权；在补偿等级方面，应当根据资源保护的特殊法则，根据区位的重要性、林木的生长等级，制定各类林木的具体补偿标准。例如对于一些旅游景区内生长在悬崖陡壁上的生态林，可以给予少量补偿，因为采伐成本太高、林木利用价值也相对较低，更新造林困难甚至不能用常规造林方法改造，除了防火、防病虫害外，几乎没有什么成本投入，而对于一些区位较好的公益林，其利用价值已经超出了本身的经济价值，应当给予更高的补偿标准；在补偿方式方面，应当尽可能的多考虑林农的利益，因为他们在公益林种植方面，牺牲了一定的经济利益，而受益的是整个社会，因此在补偿方式上，可以通过免税、减税、补贴等多种方式进行，因地制宜，因时制宜，尽可能提高林农的补偿效益，这就更需要加强政府主导，健全生态公益林的补偿制度。

（二）严厉打击毁林开垦，违法侵占用林地不良行为。

森林砍伐所带来的生态问题在人类文明史上是最早产生的，砍伐森林所引起的一系列生态破坏现象也是层出不穷。因此必须坚决严厉打击毁林开垦，违法侵占林地的行为。针对平果县所存在的监管问题，首先应当建立森林管理制度，严格控制非法侵占林地和改变林地用途，严禁无证采伐林木，严禁无证经营、无证加工木（竹）材及其产品，经营、加工竹木材及其产品应依法申办木材经营加工许可证，严禁无证运输木（竹）材及木（竹）制品，运输木（竹）材及木（竹）制品应依法申办木材运输证。其次就是加大宣传力度、深度和广度，充分利用现有资源宣传生态公益林建设意义，管理办法和有关规定，增强全民生态保护意识。

（三）建立健全专职护林员队伍。

目前，平果县生态公益林的管护采用“林农+专职护林员”的管护模式，专职护林员人均管护面积16500亩。为加大管护力度，通过发布招聘公告、推荐报名、聘前公示、签订合同、上岗培训等程序，全县共计聘任专职护林员66名，月工资600元。为保证护林员工资，通过宣传引导，让护林员与林农签订《聘请护林员管护公益林合同书》，明确双方的责任、权利和义务，公益林林权所有者自愿从补偿基金中每年每亩拿出1元来作为聘请专职护林员管护公益林的费用，管护费用由县林业局统收统发。对护林员的管理实行双重考核负责制，委托乡镇林业站负责护林员的日常管理，县林业局负责护林员的业务培训、技术指导和年终考核，并定期进行管护质量检查和监督，对工作不称职的护林员及时清退。

（四）封、管、造、气结合，确保成效。

对生态公益林范围内的宜林荒山、荒地实行绿化造林,对疏林地实行人工补植和封山育林，对低效林实行林分改造，逐步提高生态公益林的生态功能，丰富森林景观。对生态林区内要实行严格管理制度，即：严禁毁林开垦，严禁，严禁野外用火，严禁野牛野马殘踏。在生态公益林范围内实行绿化造林的，保留原生植被的同时有针对性地引进新品种，保证生物的多样性，促进生态平衡。继续发展沼气建设，在原来入户率达70%的基础上在全县全面增加入户率，到2010年止，使全县的沼气入户率达80%以上。通过封、管、造、气结合，确保生态公益林的管护有成效。

六、结语

生态是人类生存的底线，也是大自然生存的底线，做好生态公益林的保护工作，对促进生态效益和社会效益具有十分重要的作用。生态公益林是以发挥生态效益位主要经营目的的森林，是森林生态系统的骨干组成部分。生态公益林的保护状况与森林生态安全息息相关。保护生态公益林是一项十分重要的社会公益事业。要以当时、当地的实际情况出发，以有利于森林资源的培育和生态环境保护、有利于农民增收、有利于林业产业和社会经济发展为目标，实现森林资源和社会经济的可持续发展，保证森林生态功能得以正常发挥，确保生态安全。

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The potential risk of ecological public welfare forest exist and strategies in the forest tenure reform--- For example PingGuoXian in Guangxi

Abstract: The collective forest tenure reform has brought benefits for imposition of implementation, but it caused the potential risks for the ecological forests. This is mainly due to the forest farmers have been obtaining more benefits from commercial forest management, but less from non-commercial forest management. The collective forest tenure reform from the background, this paper discuss the risk of ecological public welfare forest will be faced with, and according to PingGuoXian region of Guangxi forest tenure reform, suggestions for improving its management and strategies.

Key words: forest tenure reform; the ecological non-commercial forest; the ecological compensation mechanism

作者简介：

刘华，女，西安建筑科技大学管理学院副教授，从事环境与资源环境法学研究；

唐颖，女，西安建筑科技大学2008级环境与资源保护法专业研究生。