林权纠纷ADR方式简述

吴梅双 (福州大学法学院，福州 350002）

摘要：林权纠纷的解决事关农村稳定及社会团结，如何完善林权纠纷的解决机制至关重要。目前我国的林权纠纷很大程度上是靠ADR方式来解决。主要有当事人谈判和行政调解，这两种方式在林权纠纷解决方式中占很大的比例，但是在现实解决过程中存在着一定的缺陷。本文旨在对其完善提出自己的看法，并提出引入仲裁方式及法院调解来充实林权纠纷ADR方式。

关键词：林权纠纷 ADR 谈判 行政调解 仲裁 法院调解

一、林权纠纷及其解决方式概况

（一）林权纠纷概述

人与人之间为什么会纠纷，会有争端呢？有马克斯·韦伯对此强调争端产生的不可避免性，他认为稀缺资源的分配不均衡就是导致纠纷的根源。越来越稀缺的林业资源因其经济性而引起了林权纠纷印证了马克斯·韦伯的说法。新时期随着林业政策的变化，取消林木特产税，增加公益林补助资金、退耕还林补助资金、以及封山育林投入和发展森林旅游等诸多林业项目的实施，为林业发展注入了活力，在此基础上给林农提供了就业，开辟了林业经济发展的新途径，使林业资源的利用价值不断提高。在这大好形势下就陆续出现了诸多新情况、新问题，特别是林权权属纠纷表现的尤为突出，并日趋严重。[1]从理论上来说，林权纠纷是指有关森林资源权属的纠纷，包括森林、林地、林木以及依托林地生存的动物和微生物等的权属纠纷。但实践中，林权纠纷大多是林地、林木权属纠纷。其纠纷的争议焦点是森林、林木、林地的所有权和使用权的归属问题。[2]

近几年，因为没有较好地处理解决林权纠纷，社会上发生了许多恶性事件。比如，2008年，因林权纠纷处理不当，福建省将乐县白莲镇大王村百姓冲击当地的政府机关；2009年12月31日，在湖南省林远县，两个村子罗家村、蒋家村为争林权发生恶性枪案，策划者为蒋家村村支书，造成一死一伤，社会影响极其恶劣。所以能否正确、及时地解决林权纠纷关系到人民生命财产的安全和农村社会的稳定，因此探讨、研究如何及时有效地处理林权纠纷对促进社会安定团结，加快山区经济发展，保持林业可持续发展有重要的现实指导意义。

（二）林权纠纷的解决方式

《森林法》第十七条规定单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。 当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。从法条规定的内容来看，对于林权纠纷的解决是先行政解决后司法解决，但是，在行政解决之前其实还包含了一个解决方式，就是协商调解，这三种解决方式是我国目前林权纠纷的主要解决方式。这3种方式在全国各地的应用情况大致相同，我们从以下表格浙江省的运用情况可以看出全国的概况。

浙江省3种调处方法在不同类型山林纠纷中的运用(1980~2002年)[3]

从表格中可以看出浙江省处理林权纠纷，协商解决方法运用的频率最高，占调处案件总数的94.4%，而司法解决的方式在县级或县级以下的纠纷解决中才会运用到，在市级、省级的林权纠纷中难以得到运用。这可以反映出林权纠纷在全国范围内的解决方式基本上是以协商解决为主。需要特别说明的是，在上述表格林权纠纷解决方式的调查中，协商解决并非仅仅只是由当事人自行协商解决，而是包含了在当地干部或者是当地政府的主持下进行调解，即在人民政府参与调解下，双方当事人通过协商达成协议的。当事人的谈判以及有第三人介入的调解是ADR的主要类型，可见 ADR在林权纠纷解决中扮演着重要的角色。本文旨在对林权纠纷中的ADR方式进行阐述，并发现问题，提出自己的建议。

二、林权纠纷现有ADR方式简述

ADR（Alternative Dispute Resolution）是相对于诉讼的解决方式而言，指诉讼外或非诉讼解决争议的各种方法的统称，泛指一切非诉讼的纠纷解决方式，以谈判、调解与仲裁三种方式为基本类型。谈判，也就是协商，是指双方当事人通过交涉在没有第三方参与的情况下自行解决纠纷的方式，充分尊重当事人的自由处分权。调解是指双方当事人在中立第三方的帮助下，由第三方对双方当事人进行引导说服，使双方能够妥协让步，并进而解决彼此的纠纷。仲裁是指双方当事人将他们之间的纠纷提交给相应的仲裁机构由其居中评断是非，对争议的事项作出裁决的一种纠纷解决方式。[4]在林权纠纷解决方式中占主要地位的协商解决即指ADR方式中的谈判、调解这两种基本纠纷解决类型，即体现为林权纠纷出现后通过当事人谈判、行政机关调解来解决。ADR与诉讼方式相比在处理林权纠纷时更能体现当事人自治，程序也更灵活，成本低，处理林权纠纷快速便捷，并且对于有些影响范围较广、基于历史遗留问题的林权纠纷案件，通过ADR方式解决更能还原历史真相，查清林权归属，从根本上协调当事人，使当事人和睦相处，维护当事人之间正常的良好的人际关系、社会关系，而不像有些通过诉讼方式解决的林权纠纷案件，当事人对判决不服，进而发生恶性的群体事件。

（一）当事人谈判及行政调解

目前我国《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》等多数自然资源法律均规定，民事纠纷当事人可以自行协商处理自己的资源权属纠纷，达成和解；大都将当事人自己协商处理自己的民事权属纠纷作为首选方式。[5]目前我国私主体之间或是行政村、自然村之间的林权纠纷首选当事人谈判来解决。对于继承了中华民族的以和为贵的传统精神的农民老百姓来说，他们一般都不愿打官司，故当事人谈判有其优点：①有利于达到排难解纷目的，增强当事人的团结和促进社会的安定。和平协商解决，这样既方便及时，又不伤和气。②林权纠纷多数是因历史遗留问题而造成的，情况一般都比较复杂，纠纷双方证据都不可能很完整，只有通过调解协商、互谅互让，才能解决问题。③有利于协议的遵守和执行，当事人在谈判过程中互相体谅，基本消除了双方的对立情绪，因此，纠纷双方一般都能自觉地遵守执行所签订的协议。

在林权纠纷的解决过程中，朴实的农民在自行协商不成的情况下就会求助于当地政府和干部，希望能够有政府出面行政调停，为其主持公正。行政调解是指行政机关根据纠纷当事人的请求和法律规定，通过行政机关的协调作用（包括指导、引导、说服、教育等），促使纠纷当事人在相互谅解的基础上自愿达成协议，解决纠纷。在行政调解中，行政机关一般以第三者的身份出现，以行政调解机关的名义参与“行政调解协议”（或行政调解书、行政调解意见、行政调解决定）的制定。在有关自然资源权属民事纠纷的行政处理方式中，也包括行政调解处理方式，而且一般是优先采用行政调解方式处理自然资源权属纠纷。[6]相对而言，行政调解效率较高，比较协商解决方法，所花费的时间和财力要少得多，能有效及时地处理山林纠纷。同时由于行政的参与，可避免纠纷当事人双方发生冲突，破坏森林资源，对“无理争山”的现象具有抑制作用，切实保护森林资源。

（二）林权纠纷现有ADR方式的缺陷

林权争议利用协商解决固然有其合理性及可取之处，但其弊端也是显而易见的。第一，运用协商解决方法所花费的时间和财力可能比较多。协商调解有适用条件的限制，并非所有的山林纠纷都适用该方法，有些山林权属争议之所以历经数十年甚至几百年仍得不到解决，与过分依赖于协商解决方法不无关系。如果当事人双方及其领导对山林纠纷危害性认识不足，不从全局出发，而是以本位主义和地方保护主义为重，认为让步就是出卖本地的利益，怕遭本村群众骂，在解决纠纷的时候就不会很好地配合，使纠纷一时难以解决。此外，由于协商解决是由双方当事人自己排除纠纷，缺乏必要的统筹安排，所以在时间安排上也存在一些缺陷。如果双方当事人协商未达成一致共识，迟迟未决，纠纷就会一直拖延，甚至恶化。第二，有可能由于协商调处人员的素质问题，使案情复杂化，甚至恶化，对争议的调处增加新的困难。第三，缺乏必要的技术支持。山林纠纷的调处涉及许多林业方面的专业知识，比如林木、林地的实地勘查，地籍的测量，山场示意图的绘制等等，还有政策、法律等方面的知识，如果没有专业调处人员的参与，要顺利解决争议具有一定的难度。特别是对于行政调解这一解决方式，由于山林纠纷多数发生在集体与集体之间，处置不当或者工作做得不细致，往往会形成集体之间以及群众之间的对立情绪，使人民政府的调解精神不能有效地贯彻落实。鉴于这两种方式有这样的缺陷，所以，我们应该对林权纠纷解决的这几种类型的ADR方式进行完善。

三、林权纠纷ADR方式的完善及充实

（一）林权纠纷现有ADR方式的完善

第一，对于林权纠纷的当事人谈判，应当充分发挥“村规民约”和“三老”人员的作用。村规民约是指民间自治组织自己确定的用来解决纠纷及树立良好村风的约定，用当中和睦共处的朴实的乡村精神来指导村民间林权纠纷的解决。针对产权不明晰的林权纠纷，就要充分发挥老党员、老干部、老同志的作用，通过他们找寻当年实地勘界的“老册子”， 尽量挖掘历史，还原事实真相，使它真正在法律的指引下为调解林权纠纷作出应有的贡献，并用“三老”的威望说服争议双方。通过这样的方式能较好地解决因历史遗留问题而引起的林权纠纷。

第二，林权纠纷行政调解的完善：①林权纠纷中的主要调解机构是山林权属纠纷办公室，简称“山林办”。对于林权纠纷行政调解的完善，应对由政府委托的专门的林权纠纷调解机构——山林办进行完善。目前我国各地对林权争议处理机构的职能设置不尽相同，法定职权也不甚明确，作为政府委托的专门纠纷调解机构，应当尽快理顺体制，统一行政调解程序，并加强队伍建设，充分发挥行政调解的专门性和技术性优势。这个调解机构应当配备具有相应技术知识、法律知识的人员，给予足够的运营经费，这样可以相对中立地解决林权纠纷，公平公正对待林权纠纷的当事人，处理的结果也较能让当事人信服，有利于纠纷的最终解决。②对于当地政府来说，应该克服本位主义思想，客观正确处理跨区域的林权纠纷，对于事实清楚，证据确凿的要力争达成调解协议，在存在林权争议的情况下，就要积极处理，而不是逃避拖延，以至于造成民怨来寻求武力解决，引发不必要的恶性事件。③还要不断提高林农的法律意识和基层干部的政治思想素质，特别要加强对各级领导干部的教育，克服本位主义和地方保护主义思想，希望相关的负责人员能够讲原则，顾大局，尊重历史，尊重事实，以利于森林资源保护和农村社会稳定。④对于行政调解的效力应给予明确的规定。行政调解具有公权力与第三方中立的双重性质，因此具备较普通民间调解更大的合法性、正当性和规范性，但是，法律并没有明确规定它的法律效力，在实际操作中也仅具有与民间调解同等的效力，加上行政调解普遍被认为是行政裁决的前置程序，对行政调解结果不满意的可以申请行政裁决，[7]因此，行政调解的效力就给大大削弱了。所以，建议严格调解协议的成立与变更，没有充分理由不能推翻，这可以维护调解协议的法律效力，也能保障行政调解的司法救济和监督权。

（二）林权纠纷ADR方式的充实

近年来，随着农村土地承包经营权流转速度的加快，农村土地承包经营纠纷案件逐年上升，其中包括了大量的因林权纠纷引发的林地承包合同纠纷。为及时化解农村土地承包经营纠纷，维护农村的社会稳定，十一届全国人大常委会第六次会议初次审议了《农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)》，国务院也讨论并原则通过了该草案。因此，在林权纠纷解决方式中，将增加仲裁方式。

仲裁方式也是ADR的一大基本类型，在林权纠纷解决方式中增加仲裁方式，是对林权纠纷ADR方式的很好补充，可以由当事人订立仲裁协议用来解决山林承包过程中遇到的纠纷。农村土地承包面积广、情况复杂、解决难度大，仲裁既能克服信访渠道解决周期长、成本高的问题，又能避免诉讼程序复杂、审理时间长的弊端是一种方便快捷的化解纠纷的新办法。相对于当事人谈判和行政调解这两种纠纷解决方式来说，林权纠纷的仲裁机构具备专业的人员，处理技术问题能够更科学合理；并且仲裁机构作为民间机构、不隶属于任何行政机构，居中裁判，能更公正地解决纠纷；最后仲裁裁决对双方当事人具有法律上的拘束力，双方当事人必须遵守履行该裁决，甚至当事人可以要求人民法院强制执行，这可以大大弥补当事人谈判、行政调解在法律效力上的不足。所以说，制定《农村土地承包纠纷仲裁法》，引入仲裁作为林权纠纷的解决方式，是维护农民土地承包经营权和农村稳定的有效措施，也是落实《仲裁法》和《农村土地承包法》、规范土地承包仲裁工作的客观需要，为农村土地承包纠纷仲裁工作的开展提供了法律依据，可高效率、低成本地化解农村土地承包纠纷。[8]

其实，在国外，ADR方式是包括类似法院附设调解的司法调解的，虽然我国目前从立法上没有确立，但是针对民事纠纷解决诉前法院调解的相关规定是有的，最高院日前有公布对此的相关规定，这是司法制度建设的又一探索。法院调解是指在法院主导下或者在法院委托、指派人员的指导下进行的，以非诉讼方式解决环境纠纷的活动。[9]它由当事人申请启动，并可由当事人决定是否转入诉讼，有基本的程序保障，调解协议在获得法院的确认后具有强制执行力。当事人因为林权侵权纠纷的，可起诉至法院，在诉讼前进行法院解决，可以更高效、便捷地解决相应的纠纷。确立法院调解方式是对林权纠纷ADR方式进行更好的充实。

2010年5月25日，漳州市中级人民法院生态资源审判庭挂牌，是由原本的林业审判庭改编而成的，其尝试着与环保等部门建立纠纷解决互动机制，这是中国环境法治的又一进步。相信在诉讼机制与非诉讼机制不断完善的相结合下，林权纠纷能够得到越来越好的解决，促进社会主义和谐社会的建设。

Analyze the ADR Ways to Solve the Forest Rights Dispute

WU Meishuang

(Law School, Fuzhou University, Fujian, Fuzhou 350002 China)

Abstract: It is important for country stability and social unity that the forest rights dispute should be solved well, and how to perfect the mechanism of solving forest rights dispute is also very important. At present the dispute is largely solved by ADR. Negotiation and administrative mediation are two important ways to resolve the forest rights dispute, but they have some problems in the practical process. This paper intends to perfect these ways , and introduce arbitration and court mediation as new modes of resolving forest rights dispute.

Key words: forest rights dispute; ADR; negotiation; administrative mediation; arbitration; court mediation

作者简介：

吴梅双，女，福州大学法学院2009级环境与资源保护法硕士研究生，研究方向：环境法学。

[1]钟德军等：《林权纠纷及其解决途径》，《河北林果研究》2008年第4期，第438页。

[2]杜国明、江华：《论林权纠纷化解机制》，《调研世界》2009年第5期，第7页。

[3]参见陈永富等：《山林权属纠纷调处方法比较研究》，《浙江林学院学报》2004年第21期，第199页。

[4]参见齐树洁、林建文主编：《环境纠纷解决机制研究》，厦门大学出版社2005年版，第424-433页。

[5]蔡守秋主编：《环境政策学》，科学出版社2009年版，第373页。

[6]蔡守秋主编：《环境政策学》，科学出版社2009年版，第376页。

[7]肖易儒、周训芳：《林权纠纷的解决方式探析》，《中南林业科技大学学报》2009年第2期，第60页。

[8]肖易儒、周训芳：《林权纠纷的解决方式探析》，《中南林业科技大学学报》2009年第2期，第61页。

[9]齐树洁、林建文主编：《环境纠纷解决机制研究》，厦门大学出版社2005年版，第488页。