论我国集体林权制度

杨丹萍 （昆明理工大学法学院，昆明 650224）

摘要：随着新一轮集体林权改革的推进，我国的集体林权改革取得了很大的成就。但从目前来看，我国集体林权改革制度的相关立法还不够全面，尤其是集体林经营流转方面的立法还不够完善，在一定程度上限制了林权改革的进程。因此，为促进集体林权改革的顺利进行，我国还需要在集体林的经营流转等方面加强立法，进一步完善集体林权改革制度。

关键词：集体林权制度 所有权 经营流转权

一、我国林权与集体林权制度的概述

（一）林权的概念

在我国《宪法》、《森林法》、《物权法》中都有明确规定，森林资源属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。根据我国的《森林法》的相关规定，所谓的森林资源是包括森林、林木、林地以及依附于森林、林木、林地生存的野生动物、植物、微生物等各种资源。由于野生动植物等自然资源有专门的法律对其加以规范和调整，并将其归属于独立的自然资源类型。因此，这里的森林资源应该仅指森林、林地和林木以及依附森林、林木、林地生存的林业资源。由此可见，林权是一种源于森林资源的所有权和使用权。

对于林权概念的界定，学术界主要有以下三种观点：一种观点认为，林权是林业政策的核心。它指的是国家、集体、自然人、法人或者其他组织对森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。另一种观点认为，林权是国家、集体、单位或个人对森林、林木、林地享有的所有权、用益物权和担保物权。第三种观点认为，林权是有关森林、林木和林地等森林资源的所有权和使用权。其中学界比较认同的观点是第三种，即林权是指森林，林地和林木的权属问题。主要包括三种形式：森林的国家所有权、森林的集体所有权以及个人的林木所有权与林地使用权。

（二）集体林权概述

对于国家和集体所拥有的森林资源的所有权归国家和集体所有是毋庸置疑的，法律都做了明确的规定。目前我们所需要讨论的就是国家和集体拥有的森林资源的使用权问题，尤其是在我国实施集体林权制度改革后，对于集体林权的讨论也变得很有意义。

1、集体林权的概念及性质

从林权的概念来看，集体林权就是指集体对森林、林木、林地的所有权和使用权。多数学者认为集体林权具有物权的法律属性。集体林权的主体真正追求的是森林、林木、林地的使用价值，这一目的与物权法中的用益物权是相一致的。首先，将集体林权定义为物权，使其具有了对世权的特征，排除了他人干扰的权利，并在一定程度上加强了对森林、林木等自然资源的保护。其次，将集体林权纳入物权法的保护，就可以更好的维护林权主体的权益。林权主体在其权益受到他人侵害时就能够通过有效的法律途径进行司法救济。最后，可以根据物权法定原则的规定，用具体的法律规范来明确林权的产生、变更和消灭的程序，从而限制权利人随意性的行为。

集体林权在一定程度上还具有公法的属性。其一，集体林权从主体上来说是归集体所有，因此它具有公益性。既然涉及到公共利益就要受到公法的调整。其次，法律规范上，《宪法》、《森林法》都对集体林权做了相应规定，也就意味着集体林权要受公法的调整。实际上，集体不可能以所有人的身份去实际使用森林、林木、林地，而是基于社会和公共利益，在保留其所有权的情况下移转其中的使用、收益等权利。由此可看出，集体林权并不是一种纯粹的私权。

综上所述，集体林权其实是一种带有公权色彩的私权，但是确立集体林权的私权属性却更具有意义。物权法上的用益物权通常是比较纯粹的私权，而集体林权却具有一定的公法性质。因此，根据特别法上的用益物权的客体因属于国家进行行政管理的自然资源而被人称之为“特许物权”，我们也可以把集体林权称为是一种特许物权。

2、集体林权的构成

林权的主体是依法享有林权的权利人。从集体林权的权利主体来看主要包括所有权主体和使用权主体，即所有者与使用者。我国集体林权的权利主体的规定从森林和林地的所有权来讲，只有两种，即国家和集体。但在通常情况下，国家不可能直接作为经营管理和使用主体，实施家庭承包经营后，集体也不直接作为经营管理和利用的主体，而是以一定的形式提供给单位和个人经营、管理和使用。我国集体林区的森林和林地的所有权归集体所有，对于个人只承认其对集体森林和林地拥有使用权。集体林区的林木所有权范围则比较广，可以归国家、集体所有，也可以归个人所有，主要是归集体和个人所有。

林权的客体是指林权主体权利义务指向的对象。根据林权的定义我们可看出，集体林权的客体具体包括森林、林地、林木三种。对于三类客体的定义我国法律均有规定。《森林法》第4条规定，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类。《森林法实施条例》第2条第3款规定：“林木，包括树木和竹子。”林木区别于森林，单棵树木可称为林木，但不可称为森林，至于单棵林木集合而成为森林在数量上的界限，我国《森林法》并未做出明确界定。《森林法实施条例》第2条第4款的规定，作为林权客体的林地，包括郁闭度O．2以上的乔木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

对于集体林权的内容，我国法律并没有做具体的规定，从实践中来看大概包括四种权能：占有、使用、收益和处分。即集体林权主体可以对是森林、林木、林地享有占有、使用、收益和处分的权利。

二、我国集体林权制度的发展及现状分析

（一）我国集体林权制度的发展历程

二十世纪八十年代之前的集体林权改革都是伴随着土地改革而进行的，而真正意义上的集体林权改革应该说是从二十世纪八十年代开始的。在二十世纪八十年代初到八十年代末的这个时期，林农的权益变化幅度较大，并且较为频繁，联产承包责任制和自留山政策的实施使农民获得了林地承包经营权，对于自留山及其附属林木部分具有比较完整的所有权，但是由于集体林乱砍滥罚现象严重，中央政府出台的“森林采伐限额政策”导致林农的收益权和处置权重新失去，所有权权利部分缺失，这一时期被称为林业“三定”时期。到了二十世纪九十年代，集体林权的变革可以认为是集体森林资源产权制度的转轨时期，集体林主体呈现多元化倾向，集体森林资源产权内容进一步细分，林农权益的安全性和稳定性进一步加强，这一时期被称为林权改革突破时期。2003年至今则被称为林权改革深化时期。2003年，中央做出全面推进集体林权改革的战略决策。此次改革的核心在于林地承包到户，主要内容包括明晰所有权、放活经营权；开展林权登记、发换林权证；建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制；深化林业配套改革、落实林木经营者对林木的处置权和收益权等几个方面。到了2008年中共中央国务院出台了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》这，标志着集体林权制度改革在我国的全面推广实施。

（二）我国集体林权制度的现状分析

1、我国集体林权制度改革的内容

目前我国集体林权制度改革的核心是落实“四权”，即所有权、经营权、处置权和收益权；实现“三还”，即，还山于民、还树于民、还利于民，坚持五项原则，即，现行试点、逐步推广，以民为主、体现民意，先易后难、逐步推进，兼顾各方、合理分配，因地制宜、分类指导。改革的具体做法：一是明晰所有权，放活经营权确保收益；二是进行林权登记，发（换）林权证；三是完善流转机制，规范流转行为；四是完善配套措施，促进产业发展。

2、我国集体林权制度的现状分析

（1）集体林地所有权主体模糊，所有权权能不全。我国集体林权制度改革过程实际上就是一个所有权和使用权相互博弈的过程，其最终目的就是要使占有权、使用权、收益权及处分权等权能从所有权中分离出来。按照法律规定，农民集体就是集体林地的所有者，而林农则可以通过承包而获得林地使用权和林木所有权以及相应的收益权和处分权。从集体林地的所有权主体来看，集体林地的所有权主体是农民集体，集体是一个模糊的概念且我国法律也没有具体规定何为农民集体，这就使得集体林地的所有权的主体很难确定。实践中一般都是由村民委员会或乡政府代为行使相应的权利。乡镇府及村委会作为行政机关及带有行政性质的自治组织，其代为行使的行为在一定程度上带有了行政的色彩。行政机关作为行政主体，其行为不可能全部置于农民集体的监督之下，这就容易导致象征机关在利益的驱使下侵害农民集体相应的使用权和收益权。这样也就不利于很好的维护农民集体的利益。

（2）集体林地的承包经营制度不完善。首先，集体林地所有者与经营者之间的权责不明确。我国现行法律并没有对集体林中最重要的所有权和使用权做出严格的界定。在林农取得了林地的承包经营权之后，林地的所有权和使用权就被分离开来。但长期以来法律对林地所有者和承包者的责权规定的不明确使得承包者的权利义务并不明确。这就使得承包者缺少了一种合理的预期，缺少了一种约束机制。其次，集体林地承包经营重“公平”轻“效率”。由于集体林地的所有权归集体，在划分集体林地时往往要考虑到集体的利益，因此就会出现为维护集体所有人的利益而采取每户都分或均分的划分方式。然而，这样并不利于更好的利用集体林地，使集体林地的使用效率达到最大化。从而也就使得集体林地的承包经营权以及对林业资源利用的效率降低。

（3）集体林权的流转制度不完善。首先，我国林权流转制度的相关立法不完善。我国集体林权流转的规定主要体现在《森林法》中，但我国《森林法》对集体林权流转的规制却不足。第一，未落实公益林与商品林的分类经营制度，这对商品林的林木流转极为不利。第二，对集体林流转形式的规定与其他法律政策规定不一致，这将导致实践中林权流转形式的混乱。第三，未建立森林资源资产评估制度，森林资源资产评估是林权流转的重要前提，然而，我国的法律中却未建立这一制度，这就表现出了立法的滞后性。第四，没有设立集体林地使用权流转后的保障机制，这将不利于林权的交易。[1]其次，林木流转受到严重限制。我国现行立法对林木的采伐限制有严格规定，第一，对林木的采伐要经行政机关批准，必须要持有行政机关的采伐许可证才能进行采伐。第二，对采伐的林木种类也有严格限制，只能采伐国家规定的种类。第三，对采伐的限额也有规定，采伐的速度必须低于林木生长的周期，且采伐数量也不能多于审批的限额。再次，由于我国一直以来都是行政主导的体制，使得行政机关过多的干预集体林权的流转，从而导致集体林权流转的不畅通。行政机关的过多干预，使林农散失了经营自主权，挫伤林农的积极性，从而影响集体林权的流转。

（4）林业产权制度的欠缺。林业产权是人们对林业资源的权利，包括对林业资源的占有权、使用权、收益权和处分权。集体林所有权是指集体对自己所拥有的森林、林木、林地享有的占有、使用、收益和处分的权利。可见，集体林产权是一个复杂的概念，如果其中某一方面的权能受到限制，将会在一定程度上限制到集体林权的流转，最终导致林业产权绩效的低下。目前，我国集体林业产权制度总体上属于政府主导型的强制性制度变迁，主要存在以下问题：第一，产权主体法律地位不明确，所有者权益缺乏必要保障。第二，行政许可制度过多，自主经营权难以落到实处。第三，投入渠道单一，利益分配不合理。第三，林权流转不规范，现代企业制度难以建立。

三、对我国集体林权制度完善的思考

（一）明晰集体林所有权主体。

集体林地的所有者集体对林地的绝对支配权，是集体林权流转的前提，使用权是建立在所有权基础上的，若集体林地所有权主体不明晰将会影响到林木使用权的行使。因此，要想建立一个完整的集体林所有权制度，就必须要建立一个完善的林地物权制度。在物权法的保护之下，农民集体对集体林地享有绝对的所有权，但基于农民集体这一概念的模糊性，可以在物权法中明确一个代替农民集体行使集体林地所有权的主体。由这一主体代替农民集体行使各项权能，这样能更好的保护好农民集体对土地享有的所有权。同时，一旦集体林地所有权受到侵犯，农民集体也可以依据物权法的规定主张自己的权益。对于这一代行主体的选择一定要从保护农民集体的利益出发，首先，要排除行政机关，既然把林地的所有权归到物权法中，就决定了其私权的性质，因此也要排除公权力的干预。其次，要排除村民委员会，村民委员会也是一个带有行政性质的村民自治组织，让其代为行使也不利于保护农民集体的权益。目前，我国农村还有一种组织叫村民小组，这一组织不带有任何行政色彩，其代表的就是集体组织。因此，由村民小组代为行使这一权利在目前来说是最合适的，它能在最大范围内维护农民集体的利益。

（二）完善集体林地承包经营权。

首先，要明确林地经营承包者的权利义务。物权法把土地承包经营权规定为用益物权，林地承包经营权是建立在土地承包经营权基础之上的权利，由此也可以把林地承包经营权定义为用益物权。基于物权法的规定，经营承包者对林地享有除处分权以外的占有权、使用权和收益权。，以及自由流转承包经营的权利。因此，要落实林地承包经营权的用益物权属性，是承包经营者对林地享有绝对支配和排他的权利。其次，就是要变重“公平”轻“效率”的分配模式为效率优先兼顾公平的分配模式。对农民而言，林地对其体现的就是经济价值，是维持生活的一种手段。而实际上，林地兼具了社会、经济和生态的效益。我们在发展经济的同时也不能忽视生态利益，或许还更应该偏重于生态效益。而对承包经营权划分的这种平均模式，不仅不利于保护生态，对林地也不能实现最优化利用，其产生的经济利益也将减少。若我们在分配时优先考虑效率，同时兼顾公平，将林地多分给有能力最优化利用的人，以实现最大化经济利益。这样在实现经济利益的同时，也更有利于保护生态，以实现经济效益环境效益的有效统一。

（三）完善集体林权流转制度。

针对我国集体林权流转制度存在的问题，可以从以下几个方面进行完善：首先，落实生态公益林与商品林的分类经营制度，明确界定生态公益林与商品林的范围，并改革现行的林木采伐许可证制度和采伐限额制度。尤其对于商品林可以适度放宽林木采伐许可的条件以及采伐限额，以促进商品林林权的流转。其次，统一各项法律之间以及与政策的规定。应注意各项法律之间及法律和政策之间的良好衔接，以避免因不同法律的不同规定而导致林权流转形式的混乱。再次，建立资产评估制度，林业资源的资产评估是林权流转的前提，也是林权流转公平公正的保障。[2]因此，可以专门对集体林业资源资产在评估范围、机构、程序、方法、费用等方面做出明确规定，以便于准确的对集体林业资源做出评估，保护集体林权利人的利益。最后，建立集体林地转让后的保障机制。为解除林农转让土地后失去生活保障的后顾之忧，应该建立一套相关的社会福利以及保障体系。

（四）建立林业产权制度。

所谓的建立林业产权制度就是要明晰林业产权，确权发证。产权明晰化是进行产权交易的条件，集体林产权界定不明晰，不仅影响其效益的提高，而且还会造成产权虚设。首先，就是要明晰集体林产权的主体。在确保集体对集体林地所有权的基础上，把林地的使用权和林木的所有权落实到承包经营者手中。确保林木所有者对林木的占有、使用、收益和处分的权利，以促进林木的流转交易。其次，建立健全集体林产权交易市场。集体林产权交易要全面展开，就要先明确集体林的资产价值。因此，在集体林的产权交易过程中，需要建立一个林业资产评估体系，借鉴西方先进的资产评估方法，建立独立、公正的资产评估机构。再次，就是规范政府行为，避免政府对集体林业产权交易的过度干预。在集体林产权交易的过程中，政府应该发挥引导和协调的作用，为集体林产权交易创造良好的环境，维护集体林产权交易市场的良性运转。

（五）完善集体林权的配套措施。

首先，加强林业信贷服务体系建设。由于林地、林木流转期限长，对资金的需求量大且投资风险大，参与流转的资金往往不足。因此需要加强林业信贷服务体系的建立。第一，要加强林业融资体制建设。政府组织优势结合金融机构融资优势，建立起强大的信用机制，拓展林业融资渠道，缓解和消除林业发展所需资金的体制瓶颈。第二，加强林业保险体系建设。根据各种灾害的特点，设立不同的保险种类，金额和赔偿标准。建立科学有效的林业保险体系，帮助林农更好地规避风险。其次，建立集体林生态效益补偿机制。林业资源涉及的不仅仅是经济利益，更多的则是生态利益，为了更好的维护林业资源的生态利益，我们必须建立一套有效的生态效益补偿机制。第一，要制定灵活的补偿标准，为高效的利用有限的资金，在接受中央补助之外，各地方政府应制定符合本地区的补偿标准，建立激励机制，按效补偿。第二，就是建立多元化的补偿方式，仅将资金补偿方式作为生态效益补偿方式中的一种，采取多种补偿方式并存的制度。第三，拓宽森林生态效益补偿资金的来源。森林生态效益补偿的资金来源除了政府拨款外还可以通过以下途径获得：(1)向森林资源受益人收取生态补偿费。（2）开展生态税试点，建立全国统一的生态税。（3）公开募集森林资源生态补偿基金。政府作为财政拨款人，它对下拨的资金当然享有管理权，但通过其他途径获得的资金却缺少了统一管理的管理人，做到专款专用。基于生态补偿中政府的主导作用，可以将这笔资金交由政府统一管理规划，以便于更好的维护生态平衡，达到经济、社会和生态效益的平衡。

参考文献：

[1]于德仲、刘俊昌、马天乐.浅论我国集体林产权法律制度[J].绿色中国，2005，(24)。

[2]冯丽伟、吴颖.集体林产权制度的历史演变[J].中小企业管理与科技，2009，(3)

[3]冯新富.我国集体林权制度存在问题及原因分析[J].林业建设，2009，（1）

[4]高桂林、吴国刚.我国集体林权制度构建之研究[J].法学杂志，2005，（5）

[5]林龙.国有林产权制度改革探析[J].福建林业科技,2005，（1）

[6]焦艳、王世进.论我国《森林法》中集体林权流转制度的不足与完善.2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集，2009

[7]程果.林权制度研究.华中师范大学硕士学位论文,2009.6

[8]吕祥熙.论林权.福建师范大学硕士学位论文,2009.4

[9]许姣.集体林权法律制度的完善.湖南大学硕士学位论文,2009.4

[10]岳海龙.完善我国集体林权制度的法律思考.贵州大学硕士学位论文,2008.6

The Collective Forest Rights’ System of China

YANG Dan-ping

(Law School of Kunming University of Science and Technology, Kunming 650224)

Abstract: With a new round of the promotion of collective forest rights’ reform, China’s reform of collective forest rights has made great achievements. But now, the collective forest rights’ system’s relevant legislation has not been comprehensive enough, especially in the turnover of collective forest management legislation, which limits the rights’ reform process. Therefore, in order to promote the reform of collective forest rights smoothly, China still needs to strengthen legislation in circulation and management of collective forest rights and to improve the reform of the system of collective forest rights.

Key words: collective forest rights’ system; ownership; the right to operate and circulate.

作者简介：

杨丹萍（1987—），女，云南兰坪人，昆明理工大学法学院环境与资源保护法学专业，2009级硕士研究生，主要研究方向为环境法基础理论。

[1] 焦艳、王世进.论我国《森林法》中集体林权流转制度的不足与完善.2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集，2009

[2]焦艳、王世进.论我国《森林法》中集体林权流转制度的不足与完善.2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集，2009