完善我国跨界水污染治理的对策研究

陈开琦 刘 飞 （四川省社会科学院）

摘要：在水资源污染日益严重、环境保护的理念逐渐深入人心的大背景下，跨界水污染问题及其治理依旧是一个亟待解决、又久解不决的“老大难”问题。本文主要是针对目前中国的跨界水污染的问题，对跨界水污染治理难的原因进行了经济性、法律性和体制性的分析，并借鉴美国、欧洲、澳大利亚等发达国家成功治理流域跨界水污染问题的宝贵经验，切实结合我国国情，对完善我国跨界水污染治理难题提出了一些意见和建议。

关键词：水资源；跨界水污染；跨界水污染治理

一、概述

（一）我国流域水资源概况

我国的流域水资源丰富，江、湖、河纵横交错，为我国提供了最主要的淡水水源，也提供了丰富的水能资源和航运条件。在河流流域内有干流、支流、人工水道、水库、湖泊、地下暗河等连接，使流域构成了一个整体性和关联性的生态系统。我国流域面积大于1000km2的河流有5万多条，流域面积在1000km2以上的河流有1500多条。我国七个最大的流域分别是长江、黄河、海河、松花江、淮河、珠江、辽河流域。它们的沿岸汇集了中国80%的城市及乡镇，穿越了全国九成的省份。我国流域面积在1km2以上的湖泊有2300个，其中面积在1000km2以上的大湖有12个，著名的有鄱阳湖、洞庭湖、太湖、洪泽湖和巢湖、滇池等。水资源作为一种基础性自然资源，是人类及一切生物赖以生存、发展的不可替代、不可或缺的生活资料和生产资料，是构成自然生态系统的基础性因素。

我国大部分流域都具有跨行政区域的特征，流域水资源具有很强的外部性和关联性。行政区域和地方性组织是水资源开发利用的主体，也是区域性利益的主体。因流域具有整体性，而行政区划具有区域性，这种体制所造成的分割与矛盾，使得上下游地区的地方政府，在无强制力协调下，难以在解决环境问题的问题上进行合作和达成一致，从而致使在跨行政区域水资源管理和水污染防治中效率和效果都极不尽人意。当不同区域主体利益相互矛盾且不可调和时，不同区域间的相关利益主体就难以进行协调和合作，跨界水污染问题也常常是停滞不前，难以得到有效解决。

另外，随着社会的进步和经济的发展，人类社会在提高利用水资源效益的同时，因过度开发利用造成水污染所带来的危害也越来越大。近年来，跨界水污染事件在国内一些地区频频发生，不仅造成水质性缺水，导致群众饮水困难，威胁其身体健康，而且给相关界域带来了巨大的经济损失，影响社会的稳定。[1]

（二）跨界水污染的特征

跨界，顾名思义，即跨越行政边界。跨界水污染，即跨越行政边界的水污染。跨界水污染主要有以下特征：

第一，跨越行政边界。水污染一般都发生在行政辖区的边界位置，涉及到不同行政辖区的地方利益。在流域污染的实际案例中，下游地区往往受到上游来水水质恶化的困扰，却由于行政边界的限制，无法直接进行规制，上游往往倾向于搭便车，向下游转移污染。

第二，监测水污染源的高技术性。污染物质的种类、以及可能造成的损失，往往需要有特定的监测技术和专业研究才能够确定下来，远非常人所能理解，而且污染的后果具有潜伏性，有时候污染后果的发生需要很长时间才能显现出来，一般流域的取水用户难以预先防范和及时发现。另外，企业排污行为和污染损失之间的因果关系，需要专业机构的科学认定，跨界水污染的受害者一般都难以以其经验来证明。

第三，涉及范围广。流域污染涉及相当多的当事人，包括流域上游众多的污染企业和流域下游众多受污染困扰的水用户。污染者众多意味着难以确定污染行为的责任方，受害者众多意味着污染危害范围广，在污染严重时可能导致大规模的集体冲突。因此，流域污染涉及的范围非常广泛。

第四，防治的复杂性。跨界水污染涉及的利益广泛，各主体之间的相互关系相当微妙和复杂。例如，尽管依照法律规定，各级政府的环境主管部门负责本辖区的环境管理责任，但环境保护机构在一级政府中属于强势政府里的弱势部门，地位不高，在各地区争相发展经济的大背景下，如果污染在本辖区内发生，可能会被视为提高经济发展水平的负产品而被接受，即使需要控制，由于在行政管辖区域内，也有相应的规制权力和规制工具用来治理本区域产生的污染。但是，如果污染是从其他地区转移而来的，地方政府没有因污染获得收益，而是承担污染给本地区的环境与经济造成损失，因而政府具有抵制污染的动力，但缺乏相应的规制权力和规制工具。此外，地方政府为了发展经济，很多时候都是忽视环境的保护。因此，跨界水污染的防治往往具有长期性和复杂性。

（三）我国跨界水污染治理的现状

我国目前对于跨界水污染的治理已取得了一定的成绩，但是形势依然严峻，治理工作仍然不能松懈。根据国家发改委网站2011年6月份关于重点流域的统计数据：“十一五”成为“九五”以来重点流域水污染防治工作成效最显著的5年。一是规划项目完成情况总体较好。“十一五”规划的项目完成率比“十五”提高了22.8个百分点，是“九五”以来的3个五年重点流域水污染防治规划中项目完成率最高的。二是城镇污水处理设施建设成绩突出。截至2010年底，全国重点流域范围内累计建成城镇污水处理厂1595座，污水处理能力达到6796万立方米/日，分别是“十五”末的3.8倍、2.2倍，高于全国平均增长水平。三是水环境质量明显改善。与2005年相比，2010年重点流域国控断面中，Ⅰ~Ⅲ类水质断面比例从2005年的24.4%上升为44.2%，劣Ⅴ类水质断面比例从36.4%下降为25.8%，高锰酸盐指数的年均值下降了35.9%。四是主要污染物减排成效显著。到2010年年底，重点流域主要污染物化学需氧量的排放量较2005年下降了15.3%，完成规划确定减排任务的1.3倍。[1] 从数据上来看，流域水污染的治理情况总体来看确实也有好转，无论是新建的污水处理厂，还是从重点流域的污染物排放量来看，都显示出我国在治理跨界水污染方面有所进步，这不仅归因于党和政府对环境保护越来越多的重视，也显示出环保理念正在逐渐的深入人心。尽管取得的成绩是可喜的，发展趋势和走向是好的，然而关于流域内的跨界污染情况仍然不容乐观，虽然主要污染物的排放量有下降的趋势，但是下降趋势仍不明显，污染总量依然很大。因此，跨界水污染问题的治理形势仍然十分严峻，仍然是当前亟待破解的一道难题。而解决好跨界水污染治理的困境，对于实现流域区域的整体利益，维护人类共同的美好家园与环境，构建和谐社会都具有重要的现实意义。

总体来看，我国目前关于跨界水污染治理机制存在以下不足：第一，现行流域管理机构缺乏全流域统一治理的实际权力。根据我国现有流域管理制度，流域管理机构要通过授权才具有水行政执法的法定职权，因此往往滞后于流域管理的具体需要。第二，现行管理体制无法实现水污染跨流域统一治理。由于行政管理与行业管理的交叉，造成对水污染治理等方面的决策权较为分散，流域管理机构对跨界水污染治理无法起到实质作用。第三，流域治理政策不能充分反映区域和用户利益。我国的流域水污染治理政策很难充分反映流域上下游、左右岸、干支流等各种用户的利益，从而影响流域特别是跨界水污染治理政策的执行。第四，跨界水污染治理措施难以贯彻到基层。我国一般流域管理机构只负责对省界断面水污染情况进行监测，对基层排污源头的治理则需地方政府、环保部门的介入，因此跨界水污染治理措施很难真正得以实施。

二、我国跨界水污染治理难的原因分析

（一）经济性因素：跨界水污染的外部性和地方政府追逐地方利益

1．跨界水污染的外部性

外部性，是个经济学概念，是指经济主体对他人造成损害或带来利益，却不必为此支付成本或得不到应有的补偿，外部性分为正外部性和负外部性。如果一个经济主体对其他经济主体造成伤害却不必为此支付成本时，称之为负外部性或外部不经济；相反，当一个经济主体为其他经济主体带来利益而得不到应有的补偿，称为正外部性或外部经济。一般而言，经济个体的效用受到其他经济活动的影响，从事活动者只考虑到自身利益，并非故意地影响他人，但是由经济活动所产生的外部性效果，却对其他经济个体会产生影响，然而这种影响并没有在市场上反映出来，以致于无法建立适当的市场，以供外部性制造者与承受者之间自愿交易。在现实生活中绝大多数外部性是外部不经济，比如企业向流域中自由排放废气和废水，这种排放对社会是有害的。

跨界河流的基本特点是水体跨界流动，污染自动累积。当水资源的污染容量达到极限时，必须进行治理，水污染规模越大，治理的边际成本也就越大，而随着下游污染累积的规模的继续扩大，治理污染的边际成本也随之急剧增加。而对于下游累积污染的治理成本，上游企业一般是不用承担的，这就造成明明是上游企业的排污行为导致下游的污染，而上游企业却不用因此承担责任，对于污染的治理成本，有相当大的一部分都直接转嫁到下游政府和企业。这就是上游企业的排污行为所导致的负的外部性。

众所周知，环境污染治理应该是坚持“谁污染、谁治理；谁治理、谁受益”的治理原则，但是在现实的境况下，正是由于边际成本的承担主体跟制造污染同时享受利益的主体不同一，造成这种流域中下游的治理主体需要为上游的污染排放“买单”的尴尬，导致不论是中下游，亦或是上游，都缺乏治理污染的积极性和主动性，进而导致跨界水污染越来越严重，越来越难治理的怪圈。因此，只有提供必要的激励，充分利用经济学知识，使得利用水资源的收益跟水污染治理成本相协调，跨界水污染的利益相关者同时也是治理主体才会有行动的积极性。

2．地方政府追逐地方利益

跨界流域的天然属性是从高到低流动。虽然名义上有行政边界，但流域范围内的地方政府却可能基于地方经济利益的考量，放松对水污染的监管和治理，使污染物随着河流的天然流动方向从而跨过行政边界。另外，上游水用户由于具有地理上的优势，通常都不会采用节水措施更不会考虑整个流域的配水效率问题，而是倾向于利用更多更好的水资源。

同时，由于我国实行的地方政府绩效评估与官员政绩考评制度还不是很完善，对官员政绩的评价过多地强调与所辖地方经济发展指标的关系，地方经济发展的越迅猛，GDP增长越快，官员的政绩就越大，升迁的可能性也就越大，虽然《中华人民共和国水污染防治法》第五条明确规定：国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。但是对于环境保护的工作在官员的绩效考核指标中所占的分量到底是多少却没有相应的具体规定，而受传统“重经济发展、轻环境保护”政绩观的影响，同时也由于没有具体的操作制度来进行配套实施，这就必然导致地方政府行政首脑为了强化自身利益最大化，而大力发展地方经济，甚至不惜牺牲整个流域的环境保护，牺牲全局利益为代价。这主要表现在：招商引资上，有的地方政府急于引资对于引进企业可能对当地环境造成的影响考虑不周或者根本就不考虑就草率引进；在环境政策的制定上，地方政府都有偏向于利于自身经济发展的取向，如尽量加大排污指标；在环境监管过程中，一些地方政府由于重视当地经济利益，对于本区域的企业向水流排污的行为存在监管不严或干脆就坐视不管等行为，这就使得上游企业为了节约治污成本而逃避环境义务，利用水的流动性向流域排放污染，使污染从上游转移到下游。

（二）法律性因素：法律制度和法律体系不完善

我国政府虽然已经颁布了多项针对水污染治理和水环境保护的法律法规，包括有《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《重大水污染事件报告暂行办法》等。但是，在跨界流域的综合利用、综合治理环境保护方面，缺乏相应的制度安排，在如何实现和保护跨界水污染问题等方面都存在着立法不足。

第一，在跨界水污染防治方面，至今还没有一部完整的、系统的流域水环境管理法。我国的流域几乎都是跨行政区域的，有的跨县界，有的跨省界，各行政区域都可以对流经本区域内的河湖断面进行立法调整，不同立法主体从自身利益出发进行立法，这种立法显然不利于流域水环境的保护。虽然流域管理思想在我国现行法律法规中已有所体现，如新修订的《中华人民共和国水污染防治法》第15条规定：防治水污染应当按流域或者区域进行统一规划。《中华人民共和国环境保护法》第15条：跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。《中华人民共和国水污染防治法》第28条规定：跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方政府协调协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995)第4条规定：“淮河流域水资源保护领导小组，负责协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查淮河流域水污染防治工作。”但是，流域水环境管理在我国立法中还只是零星的规定，实现该原则所必须构建的法律制度体系及符合各流域特点的相应机制平台尚未形成。另外，已有的零星立法的规定可操作性都极差，如《中华人民共和国水污染防治法》第28条规定：跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方政府协调协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决，充其量只是有原则性和指导性，可适用性极差。

第二，水资源防治的法律制度目前还不健全。现行我国在水污染防治方面的法律制度，主要有水污染防治规划、环境影响评价、排污收费、重点水体总量控制、饮用水地表水源保护区、限期治理等基本制度，这些制度对防治水污染起到了积极的作用。但是，与流域跨界水污染防治面临的新情况相比还有很多不足之处。如：我国目前水污染预警制度还尚未建立健全；公众参与制度还不完善；跨界水污染纠纷与事故频繁发生，损害赔偿制度和生态补偿机制还尚未建立；环保部门缺乏限期治理、停产整顿等必要的行政强制手段，环境法治存在“违法成本低，守法成本高”等突出问题；流域水资源所有权主体严重缺位等。此外，环境影响评价和“三同时”制度作为贯彻环境保护“预防为主”方针的关键性制度也存在刚性不强，落实不足的严重问题。

第三，关于跨界合作、权责范围、协调内容及范围、治理手段等方面还存在着立法不足。首先，由于对流域内各政府部门责权赋予尚不明确，未从制度上明确水资源管理体制中区域管理和流域管理以谁为主等关键问题，导致流域水环境管理的一些政策、法规未能得到有效执行。[1]其次，关于地方政府进行跨界合作及其内容，也缺乏相应的具体法律法规，尤其在各自的治理范围、跨界污染责任的承担、合作治理跨界污染的方式和手段等方面，可以说还存在着立法空白。另外，在流域的生态补偿机制的具体实施，公众参与流域生态保护及恢复、参与环境监督及建议等方面，也都需要通过立法进一步地完善和细化。

也正是由于这一系列相关的配套法律法规体系尚未统一和健全，导致了流域范围内的各地方政府往往都会基于维护地方利益而相互推诿、互相推卸责任，这也在某种程度上导致了跨界水污染的治理缓慢，增加了治理难度。

（三）体制性因素：行政体制不健全

虽然我国水环境管理实行的是流域与行政区域管理相结合的水环境管理体制，但实际上是以各省(市、自治区)到地方各级的水管理机构为主体的区域管理机制在发挥主导作用。而以流域管理机构为主体的流域统一管理机制并没有发挥其应有的功能，反而导致各地区根据自身利益要么就相互推诿要么就各自为政，导致流域跨界水污染纠纷发生。

跨界水污染问题的存在说明了水污染的外部性特点与行政区划的区域性污染治理方式之间存在着不协调，反过来讲，在我国范围内，如果取消行政区划的设置也就不存在着跨界水污染问题。数见不鲜的发生在流域中的跨界水污染和现行的行政分割体制之间的不协调，已经成为了导致中国环境质量总体恶化的一个主要因素。在地方行政分割状态下，流域水污染治理实际上存在着边际成本上升的趋势，并最终导致单一地方政府无法承担巨大的治理成本。地方行政区分割越严重，流域水污染治理实效的后果越严重。[2]

我国跨界水污染治理体制，从条的角度来说，跨界水污染治理权限由水利部门和环保部门享有，但是这两个部门的权力范围出现了重叠。而从块的角度来讲，跨界水污染治理权力由区域的地方政府享有，但由于地方政府往往会基于地方利益的考量，造成在治理跨界水污染事件时各区域的地方政府难以步调一致进行合作。跨界水污染的治理需要各方面的协调配合，对污染的水资源进行切实有效的综合治理，对跨界水事纠纷建立统一的管理机制并通过立法加以确定，需要对各类污染排放进行技术上的标准化制度化处理和日常性制度化监管，对产生污染的社会经济生活部门进行监管和控制，只有协调好社会经济生活、协调好环境管理、协调好水资源管理、协调好水资源和水污染纠纷的管理等，各个环节都相互衔接相互配合，统一行动，才能有效治理跨界水污染问题。

具体而言，我国跨界水污染治理体制存在以下几个方面的问题：第一、地方政府基于地方利益的考量无动力治理跨界水污染问题是跨界水污染难以治理的根本原因；第二，水污染流域行政管理和区域行政管理之间没有形成合力，各区域间政府也没有形成合力，“各自为政”；第三，跨界水污染发生的当地政府间在信息共享、共同开发规划、共同监管、共同执法等具体环节上缺乏相应的具有强制力的制度化机制。

正是由于目前行政区划导致上述管理功能被分散在各个行政区域，这种状况只有形成某种形式的统一管理机制才能解决，环境保护系统和水资源管理系统中每一个环节，即使自身的管理部门即使再努力，也只能在本系统内发挥作用，不能解决水污染链的问题。污染链下游环节问题的解决必须有赖于上游环节问题的解决，这种条块分割的管理方式与水污染发生的系统性之间存在巨大的不适应性，是造成跨界水污染治理困难的主要原因。[1]

三、国外关于跨界水污染治理的经验

（一）美国密西西比河流域水污染防治的经验

密西西比河全长6020千米，其长度仅次于非洲的尼罗河、南美洲的亚马逊河和中国的长江，是整个北美大陆的第一长河。若以发源于落基山脉东坡的最大支流密苏里河的源头起算，长6262千米，名列世界第四。流域北起五大湖附近，南达墨西哥湾，东接阿巴拉契亚山脉，西至落基山脉，面积322万平方千米，约占北美洲面积的1/8，汇集了共约250 多条支流。密西西比河为北美洲河流之冠，与其主要支流加在一起按流域面积计为世界第三大水系（约310万平方公里）。[2]密西西比河也是千万美国人饮用水的来源。流域包括美国31个州和加拿大的两个省的全部或一部分，密西西比河还被作为许多州的州界。随着密西西比河流域人口的急剧膨胀、农药化学物质的大量使用以及工业点源污染物排放量的大量增多，密西西比河及其支流水系水质迅速恶化，到20世纪60年代中后期，部分河段有机污染物相当严重。到20世纪90年代，通过科学发现，密西西比河流域的溶解氧大量减少、氮含量却大幅增加，导致水质恶化越来越严重。

针对密西西比河严重的污染情况，美国政府主要采取了如下几点治理措施：

第一，成立综合性的流域管理机构。美国通过众多不同层次的法律赋予各级政府、组织和个人一定的权利，与密西西比河流域综合管理有关的机构非常多，既有各级政府设立的机构，又有支流性的协调机构，还有非政府组织。如主要负责防洪方面工作的美国陆军工程师兵团及其下属的密西西比河委员会；有美国联邦政府下属的关于自然环境及灾害管理的主要部局；除联邦机构常驻或临时驻守各州的分支机构外，流域内各州根据各地理条件等因素设置了各种各样的机构，州以下的政府有的也设立了相似的机构。这些机构主要分为两类：一是流域协会或联合会，目的是加强州与州之间的渔业资源保护、开发、管理，如1991年流域内的28个州成立了密西西比州际间合作资源协会。二是支流域机构，密西西比河六大支流域均设有联合会、委员会或管理局。美国正是通过这些众多的综合性流域管理机构之间的协作、合作，来开展对密西西比河流域的水污染防治工作。

第二，建立相应的治理基金，为防治流域水污染提供资金支持。美国1977年修改的《净水法案》(CWA)规定：建设补助计划，建设污水处理厂。1987年的修改条款规定：逐步停止使用建设补助计划，取而代之的是州水污染控制周转资金，也就是众所周知的“清洁水州周转资金”（Clean Water State Revolving Fund）。周转基金为特定部门或计划提供贷款时，资金是以本金加利润的形式进行回收的，自周转资金建立并资本化后，资金积累成倍增长，发挥的效用也越来越大。[1]清洁水州周转型基金的循环性质使其提供持续不断的资金来源，被认为是美国历史上最成功的联邦水质量资助项目。

第三，完善的水污染预警机制及公众参与机制。认识水资源状况水质监测必不可少，它是制定水污染防治有效政策的前提。密西西比河流域的水质数据的采集由数百个机构和组织共同完成。监测机构不仅包括各级政府部门，还包括有联邦、州、州际间、地方及部落等，同时还包括研究单位、大学、基金会、企业以及志愿者组织。联邦机构通过一定计划收集密西西比河流域的水质资料，流域内的各州政府机构及部落机构利用统一的污染控制及环境管理拨款，建立和维持监测计划，并通过计算机及信息技术来管理海量的水质数据。正是这些多层次的水质监测网络，不仅收集到详细的流域水质信息资料，同时也给公众参与并监督流域水污染防治提供了绝佳的机会和平台。

第四，建立完善的流域水污染防治法律制度。1965年国会《水质法》通过，首次指令各州采取行动治理水体污染，这项法律要求各州做好几项工作：各州必须为针对跨州水域制定最低水质标准；必须根据最低水质标准计算各种污染源的最大排放总量；必须调配好主要污染源之间的最大可允许的排放量，并签发排放许可证；必须负责调查违规行为，对违法违规的单位和个人予以惩罚。另外，美国政府于1972年对《水污染控制法》进行了修改，形成了《净水法案》(CWA)，确立了污染物向水体控制排放的基本框架，并赋予美国国家环境保护局（USEPA）行使污染排放计划的执法权。此外，《净水法案》还明确提出“零排放目标”。到20世纪80年代中期，在有效控制了点源污染的情况下，非点源污染相应显得格外突出。1987年，《净水法案》319条款，使得非点源污染控制更加集中的国家计划得以建立。因此，每一个发展阶段，美国都有完善的污染源控制法律制度颁布实施，并都取得了不错的效果。

正是得益于以上几个措施的施行，密西西比河流域的污染势头得到了有效的控制，与30年前相比，密西西比河的水更加清洁，生态系统更加健康。

（二）欧洲莱茵河流域水污染防治的经验

西欧第一大河莱茵河，发源于瑞士境内的阿尔卑斯山北麓，西北流经列支敦士登、奥地利、法国、德国和荷兰，最后在鹿特丹附近注入北海。全长1320公里，它发源于瑞士境内的阿尔卑斯山，流经德国注入北海，莱茵河在欧洲是一条著名的国际河流，沿途的列支敦士登、奥地利、法国和荷兰都留下了它的足迹。全长1,390公里。流域面积（包括三角洲)超过220,000平方公里。

20世纪中期以来莱茵河水体遭到的一系列严重污染事件。20世纪中叶以来，随着工业的高速发展，莱茵河曾一度成了欧洲最大的下水道。仅在德国段就有约300家工厂把大量的酸、漂液、染料、铜、镉、汞、去污剂、杀虫剂等上千种污染物倾人河中。此外，河中轮船排出的废油、两岸居民倒入的污水、废渣以及农场的化肥、农药，使水质遭到严重的污染。据估计，河水中的各种有害物质达1000种以上。而1986年11月1日的“莱茵河污染事件”，更是造成约160公里范围内多数鱼类死亡，约480公里范围内的井水受到污染影响不能饮用。污染事故警报传向下游瑞士、德国、法国、荷兰四国沿岸城市，沿河自来水厂全部关闭，改用汽车向居民定量供水。由于莱茵河在德国境内长达865公里，是德国最重要的河流，因而遭受损失最大。接近海口的荷兰，将与莱茵河相通的河闸全部关闭。

针对莱茵河污染的状况，流域内各国主要采取了如下治理措施：

第一，成立权威性、综合性的流域管理机构。莱茵河是一条国际河流，其众多的问题的最终解决必须依靠国际的协调管理。1950年7月11日，瑞士、法国、卢森堡、联邦德国和荷兰在巴塞尔成立的“莱茵河防治污染国际委员会”（ICPR），主要任务有：根据预定的目标准备对策计划、组织莱茵河生态系统研究并提出建议，评估各方的行动效果、协调各方的预警计划等；依规定作出决策；提出年度报告；通报莱茵河的水质状况和治理成果。此外，委员会还有监测与预警的职责：委员会设有9个国际监测站，专门监测水质变化，向管理部门提交年度监测公报，同时进行信息披露，接受公众的监督。ICPR现有包括欧共体在内的6个成员国，成员国部长全体会议为最高决策机构，以年会的形式召开，讨论和决策重大问题。主席任期3年，由成员国轮流担任。委员会下设秘书处作为常设机构，由部长会议制定委员会和成员国的具体工作任务。ICPR还设有政府间组织和非政府问国际组织，如自然保护的环境保护组织、饮用水公司、化学企业等，组成的观察员机构，监督各国工作计划的实施。

第二，通过制定相应的公约和法律规范，同时流域各方进行一致行动密切合作。ICPR自成立以来，先后签署了一系列具有法律效力的莱茵河环保协议：1976年签署的《防止化学污染公约》，公约要求各成员国建立监测系统，建立水系预警系统并制定监测计划，并规定相应化学物质的排放标准；还要求通过建立不同工业部门的协调工作方式，采用先进的工业生产技术和城市污水处理技术减少水体和悬浮物的污染；1976年签署的《防治氯化物污染公约》，公约要求减少德国与荷兰边界水体盐的含量；《防治热污染公约》，要求莱茵河沿岸的电站和工厂必须修建冷却塔；1998年又缔结了《莱茵河保护公约》，公约规定了缔约方的行动原则，具体有：预防原则、污染者负担原则、污染影响不扩散原则、重大技术措施补偿原则、可持续开发原则、环境污染不转嫁给其他环境介质的原则等；1987年9月30日，莱茵河流域成员国部长会议通过了莱茵河2000年行动计划(RAP)，确定了2000年达到的目标等。

莱茵河作为跨国性河流，在环保上经历了“先污染、后治理”的过程。在莱茵河2000年行动计划实施后，莱茵河水质已有很大的改善。到2003年，莱茵河水已基本变清，排入莱茵河的水也达到国家标准。

（三）澳大利亚墨累-达令流域水污染防治的经验

墨累-达令流域（Murray-Darling Basin）长3370公里，位于澳大利亚东南部，是澳大利亚最大的流域，流域含盖澳大利亚七分之一陆地面积，此流域的命名是由该流域的两条主要河流，墨累河与达令河而来，流域面积1,061,469平方公里。由于流域的流量并不算大，而东部地区湿润多雨，西部干旱少雨，流域的水资源的利用矛盾日益突出，如南澳大利亚州位于流域下游，深受上游各州引水造成的水量供给不足之苦，此外由于上游各州农业开发而造成的水中盐碱、泥沙和营养物等含量越来越高，使得该州的水质越来越差。20世纪90年代以来，流域多次发生蓝绿藻爆发事件，其中1991到1992年出现藻类大爆发，使新南威尔士政府宣布处于紧急状态，造成震动全国的水质危机。

澳大利亚针对墨累-达令流域水污染的主要治理措施有如下几项：

首先，成立综合性的流域管理机构。根据1982年签署的《墨累-达令河水管理协议》新协议，1985年墨累-达令流域部级理事会成立，作为流域综合的决策机构，体现了州与联邦政府共同的政治意愿。1988年，墨累-达令流域委员会取代了原来的墨累河流域委员会后正式成立。其流域管理机构由三部分组成：一是墨累-达令流域部级理事会，是其最高决策机构，通常由联邦政府和流域四州负责土地、水及环境的部长组成。其任务是为流域内自然资源管理制定政策和确定方向。二是社区咨询委员会，是部级理事会的咨询协调机构，负责广泛收集各方面的意见，进行调查研究，并就一些决策问题进行协调咨询，保证各方面的信息交流，及时发布最新的研究成果。三是墨累-达令河流域委员会，是部级理事会的执行机构。委员会成员由来自流域四个州的政府中负责土地、水利及环境的司局长或高级官员担任。

其次，开展流域综合管理行动。墨累-达令流域行动（Murray Darling Basin Initiative)指的是6个政府(流域的5个州政府和联邦政府)和一个社区咨询委员会承诺的政府与社区的合作伙伴关系。这项流域综合管理计划涉及100万平方公里的区域，行动的合作伙伴认识到合作会取得比单个政府行动带来更大的成就，承诺为流域利益共同工作。而且只有政府与社区建立真正的伙伴关系才能取得流域综合治理的成功，伙伴关系的核心是分享流域水资源，但合作伙伴保护这些共享资源需要一种全流域管理方式，即考虑包括土地、水和其他环境资源在内的自然系统的相互关系。自然资源利用和管理的任何决策都会影响流域内社区的经济与社会价值。因此，倡议书承诺在流域综合管理方面，加强政府与社区间的伙伴关系。

第三，鼓励和支持公众参与流域水污染防治。流域的利益相关方，尤其是社区民众参与流域水污染防治是至关重要的。1987年流域开始实施的土地关爱计划是公众参与流域管理的一个典范。该计划的显著特点是直接面向农民和社区，整个澳大利亚4000个以上的农民土地关爱小组是从事生态恢复计划的主体，农民土地关爱小组作为基本单位，逐级申报土地关爱计划项目。一般地，联邦政府提供一部分的项目资金，用于购买生态恢复所需要的种苗等材料，另外一部分的项目资金通过农户投工投劳来折算。±地关爱计划不仅提高了公众恢复流域生态的意识，传播了生态恢复的技能，起到明显的生态恢复效果，而且对整个流域的规划与管理也起到积极的推动作用。

墨累-达令流域的利益各相关方，通过流域协议来协调各自的行动，取得了很好的成效，有效遏制了墨累-达令流域水污染的态势，使得澳大利亚这条最大的流域的水质逐渐好转。

（四）美、欧、澳等发达国家在成功治理流域跨界水污染方面给我们的启示

发达国家很早就开始尝试跨界水污染治理，不仅解决了其本国内跨行政区域的河流污染问题，也成功合作了跨国界的流域水污染治理。[1]相比国内，国外关于跨界水污染的治理已初步成型，并且卓有成效。国外关于跨界水污染的治理，至少在以下几个方面可以供我国参考和借鉴：

第一，对我国已有的流域管理机构，要赋予其应有的地位和权限，增强其权威性。不论是莱茵河流域中权威性、综合性的流域管理机构—莱茵河防治污染国际委员会，亦或是作为流域综合的决策机构的墨累-达令流域部级理事会成立，都说明了权威的综合性流域管理机构在治理流域跨界水污染方面的重要性和作用。当然，流域管理机构在管理和协调流域过程中，也要充分尊重地方政府利益，因为地方利益最大化始终是地方政府行动逻辑，要充分调动地方政府行动的积极性，制约地方保护先要承认其存在的合理性，使之成为制定环境政策的出发点。

第二，水污染治理机构的组成要多元化，要构建统一的综合性协调机制，并加强立法。在跨界水污染问题的治理上，发达国家较多的通过立法来保证流域管理机构通过协商的方式解决跨界水污染困境和纠纷。例如，美国的密西西比河流域，正是由于成立综合性的流域管理机构，有着兼具政府的权威性和企业的经营性的双重特性，使其在跨界协商中发挥着极其重要的作用。再如，莱茵河流域范围内的法国，由于有着明确的法律法规体系，跨界水污染治理大多是通过各流域实行分权综合管理，同时中央政府的意见贯穿于各协商活动中，指导不同层次利益集团的协商。正是由于有着多元化的水污染治理机构，有着统一的综合性协调机制，流域跨界水污染才能够治理成功。

第三，要鼓励并支持公众参与水资源保护。澳大利亚通过建立各种供用水户的协会，鼓励社会公众参与水资源管理，这一方面使得水资源管理的服务水平提高，保证了优质供水，又使得全社会的水污染防止和节水意识有了较大提高。澳大利亚墨累-达令流域水污染防治的成功经验，告诉我们，鼓励并支持公众参与水资源保护，对于提高公众对流域生态保护的意识、传播生态恢复的知识与技术，对于流域范围内的环境保护和监督都能起到巨大作用，对整个流域的规划与管理也起到积极的推动作用。水资源是公共资源，公众理应参与到水资源的开发和保护各领域中去，唯有通过公众参与和公众监督，水资源的开发、管理和保护才能更好的符合公众利益。西方发达国家首先从立法上保障公众能够参与水资源管理，特别是协商活动。例如法国规定“水政策的成功实施，要求各个层次的有关用户共同协商和积极参与。”由此，法国国家水委会、流域委员会以及流域水管理局都按照民主的原则由各代表选举组成。[1]此外，公众参与水资源管理和保护很多都是通过组织民间社团的方式，特别是在水污染治理方面，民间社团已经成为力量非常强大的参与者，对于跨界水污染的治理起着很好的监督作用，并且效果显著。

四、对完善我国跨界水污染治理的思考

针对中国目前的跨界水污染的现状，在分析跨界水污染产生和治理难原因的基础上，在西方发达国家成功治理跨界水污染问题的背景下，我国应充分借鉴西方发达国家的成功治理经验，并切实结合我国特有的国情，以期更好的解决目前我国范围内普遍存在的跨界水污染治理难题。

（一）完善跨界水污染治理方面的法律法规

第一，应加强立法，使得跨界水污染治理的各个层面，都能“有法可依”。

如前所述，在《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《防洪法》、《河道管理条例》等水专业法律法规中，都没有对地方政府进行跨界合作的内容等做出规定，尤其是在各自的治理范围、跨界污染责任的承担、合作治理跨界污染的方式和手段等方面，可以说还存在着立法空白。也正是因此，我国应该加强立法，通过制定和颁布一系列相配套的法律法规，减少直至消除跨界水污染治理的立法真空地带，最终形成健全而统一的跨界水资源防治的法律体系，真正做到在跨界水污染治理的各个方面，都能 “有法可依”。

第二，制定法律法规和标准的实施细则，并细化程序性法律法规。

通过完善立法，在健全以《宪法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《防洪法》、《河道管理条例》等为中心而构建的我国跨界水污染治理完整的法律体系的基础上，还应该颁布相应的实施细则，尤其是在程序方面，以增强法律法规的可适用性和可操作性。一方面，要强化程序性法律法规，包括程序性立法和其他具有权威性的解决纠纷的程序，如协商机制等，另一方面，要确定职能部门环境过失和监管不力的责任，并为此制定相应的惩罚性法律法规实施细则及其相配套的制度。另外，还应该通过法律层面确定公众参与的路径，赋予其强制性和可操作性，建立并完善环境污染和保护的公益诉讼制度等。

第三，健全和统一现有的水资源、水污染治理方面法律法规，增强其权威性，做到“有法必依”。

具体来说，应该加强对作为我国跨界水污染治理方面最核心的法律法规《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《防洪法》、《河道管理条例》等水专业法律法规的实施力度，而对于地方上“各自为政”缺乏权威性的各种条例、行政规章和政策文件，应通过由国家、省政府部门确立其权威地位或由相关行政区协商，确定适用的法律法规，特别是关于跨行政区污染的相关法律法规，以消除地方政府各自为政、胡乱执法、执法不严、执法不力、争相执法等乱象，从而建立区域性法律法规体系及标准体系，并增强其权威性、统一性和可适用性，做到“有法必依”。

（二）实现水资源整体性综合规划和配置

为了预防我国跨行政区域的水污染纠纷，涉及跨界水体的相邻地区特别是上游地区，应该根据当地的环境容量及出境水质目标，做到环境综合决策，调整产业结构、优化产业布局，从源头上防范跨界流域水污染纠纷，而相关联的下游地区则应该有相应的制度保障机制，使得其有渠道来对上游的行业规划和行业布局等进行决策前的建议和质疑。流域范围内个行政区域地方政府至少应该做到以下几项：

1．做到环境综合决策，优化产业布局调整产业结构

有学者指出：“流域相临行政单元跨界水环境功能区划定、水环境质量标准是流域协调的基本前提。”在现在的社会经济发展中，要求做到经济发展与环境保护相适应，经济发展的同时也要注重环境的保护。因此，地方政府在进行规划之初，就要注重环境、社会和经济的协调发展，做到环境综合决策。只要流域范围内的各个地方政府都能够环境综合决策，优化流域水体范围内中的整体布局，那么跨境水污染问题将不容易出现。可见，在充分尊重各区域政府的地方利益的基础上，协调好流域范围内各个行政区域间的产业结构，是解决跨行政区域水污染纠纷的前提。

具体来说，在流域范围内的各地方政府，容易导致水质污染的行政区域应当根据当地的环境容量及跨界水质的要求，制定合理的经济发展总体规划，做到环境综合决策，并在具体规划和实施中，也将保护流域水体作为优先考虑因素。只有涉及跨界水体的行政区域地方政府充分重视流域范围内的环境保护并基于环境综合决策协调好区域内的产业发展规划和城市建设布局，才能从源头上预防跨行政区域水污染纠纷。

2．加强相关项目审批控制，做到相关项目提前通报

由于流域的从高到低流动、污染自然累积的基本特性，流域范围内的各个地方政府的建设项目对共用水体污染的影响会传递到下游地区，导致跨行政区域水污染纠纷的形成。那么就应该在污染还未产生、项目审批之初，就加强对该种项目审批过程的控制，使一个行政区域内可能会污染流域水体的项目审批，得到整个流域范围内各地方政府相关部门的监督，并对该项目进行提前通报，赋予流域范围内地方政府的各相关部门监督和质疑的权利，只有在流域范围内各利益相关的地方政府的监督下，才能保证一个行政区内的项目的建成不会导致行政区域间水污染纠纷的发生。

提前通报的项目主要应该是流域范围内任一行政区域地方政府拟建的，经环境影响评价预测可能会严重影响流域范围内的水质或可能造成污染超标的项目。对于这种可能造成跨界水污染的建设项目，地方政府应该在对拟建项目给与审批之前就予以通报，并征询流域范围内下游地区地方政府环保部门的意见，然后综合决策。

（三）建立和完善跨行政区水污染的多维协调机制

1．跨行政区的信息交换机制

流域范围内各个行政区域的地方政府在水污染的防治和跨界污染纠纷的解决方面，可以说是当事人也是主力军，如果某一行政区地方政府对水体的污染行为造成的后果，会对共用水体中的其他行政区域造成影响，那么该地方政府就应该及时进行信息公开和共享，接受利益相关地区的监督与质疑。

信息交换和共享机制除了流域综合管理机构外，还应该在流域内各地方政府间横向建立，当然，作为政府职能部门的环保部门，是针对水污染的直接管理部门，因此，信息也应该在各地方政府的环保部门间进行共享，这有利于跨界水污染的预防和解决。

流域范围内的各地方政府间在信息共享时，要做到及时、准确，同时共享的形式也要多样，如可以通过定期或不定期的联合会议、网络信息交流平台、公报、新闻发布会等形式。当然，流域内各地方政府和环保职能部门也应该及时向公众披露信息，公众有环境知情权，有监督和参与的权利，流域内各地方政府和各环保部门，都有及时向公众披露环境信息的义务。

2．联合监测机制

流域范围内的多行政区域的水质联合监测活动的主体应该包括各行政区域地方政府的环保部门在内，由其共同的上一级人民政府的环保部门牵头并依据一定的原则进行组建，其中应该包括各行政区域内环保部门的人员，也应该存在共同的上一级环保部门的人员。具体可以由省一级的环保主管部门设立整体的水质监测系统和网络，省级以下的各级环保主管部门则向该系统和网络报送数据；存在流域管理机构的，该流域管理机构各应该成为水质监测的主体，将流域内各个层级的监测数据等集中到流域管理机构汇总、处理和保存。

3．共同执法机制

针对跨行政区域水污染的联合执法制度是建立在相关的基础制度之上，包括但不限于上述的跨行政区信息交换制度和联合监测制度。在相关配套制度设施齐备的前提下，联合执法活动应该包含：联合检查机制；水污染联合处理机制；环境预警应急制度；联合督察督办机制；流域跨界执法机制等。这里的流域跨界执法机制，是指由流域管理机构组织成立独立的流域执法队伍，这个执法队伍直接归于流域管理机构管辖，专司各个水质交界处相关的执法活动，包括省一级和省级以下水质交界处的执法，因此，该跨界执法队伍的成员应吸纳流域内所有的地方政府的相关部门在内，方显公平公开公正。

当然，笔者认为，共同执法机制在很大程度上是突破行政区划的区域限制，在如果确定执法主体、如何配置执法权限，如何进行渎职、失职责任追究等方面都还有待进一步研究和完善，但无论怎样，共同执法机制都应该通过法律法规的形式予以确定，使各执法主体都能做到依法行政，增强执法的权威性和有效性。

（四）建立科学的考核体系和责任追究制

我们知道，地方政府的活动是地方行政官员来主导的，归根到底是人在发挥作用。而官员的行为在日常的政治经济文化生活中是能够起到示范作用的。如前所述，正是由于官员考核体系的不完善，导致地方官员为了发展地方经济过分地追求经济的发展而忽视环境资源的保护，导致环境的污染日趋严重，这已经严重制约了地方经济的可持续发展和更好更快发展。

也正是因为如此，应当摒弃传统的一味发展经济、忽视环境保护的做法，通过树立科学的政绩观，建立一套涵盖了绿色GDP指标的科学、规范、可量化的干部考核体系，把资源节约和环境保护的可量化的重要指标列入考核各级地方政府主要负责人政绩的重要内容，并加重环境保护成果在官员考核评价体系中的权重。

此外，要建立环保工作问责制，如果地方政府官员一味的发展经济，导致环境污染问题严重，则地方政府的领导干部要为此承担相应的法律责任，让那些漠视环境法律法规和环境保护工作不得力的领导干部付出应有的代价。唯有如此，才能遏制地方政府官员追逐发展地方利益以获得升迁机会的冲动，才能从源头上更好的制止包括跨界水污染在内的环境污染。

（五）完善我国流域水污染的生态补偿机制和公众参与制度

流域生态补偿首次在立法中得以体现的是在2008年《水污染防治法》，该法第7条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这是一条总则性的规定，表明了我国在立法上对流域生态补偿机制的认可。但流域生态补偿具体机制的建立尚出于探索之中，国家对此还没出台专门的立法。

生态补偿的理论来源于经济学中的外部性理论。而生态补偿机制的目的就是通过一定的手段和方式使外部成本内部化，以解决资源与环境保护领域中存在的外部性问题。构建生态补偿机制，还原生态以价值，不仅是环境降压的出口，而且有利于缩小区际差距，促进环境建设走可持续发展的道路，同时也符合构建和谐社会的精神。[1]

因此，在《水污染防治法》的基础之上，还应当出台相应的实施细则，让流域水污染的生态补偿机制真真正正的落到实处。流域生态补偿的实现不仅有助于协调区域利益冲突，而且对整个流域生态、经济与社会的持续、协调和健康发展至为关键。因此，完善我国流域范围内的生态补偿机制，对于防止流域的跨界水污染，也是不容小视的重要一环。

此外，公众是环境的最大利益相关者，最有动力去监督相关部门和企业是否履行了责任。在发达国家中，信息公开和公众参与已经成为环境保护的重要手段，通过信息公开可以有效促进水污染防治。在流域的水污染防治中，要尽可能地公开有关的水污染信息，充分利用公众参与和舆论监督机制，促进企业削减污染和提高公众环境意识，降低政府管理环境的操作成本。

但由于我国环境保护立法过于强调国家的环境保护权力，公众参与管理环境事务的权利仍停留在原则性规定上，缺乏具体、有效的实现途径，公众参与流域水污染防治和其他污染防治都存在着动力不足、制度保障不得力等弊端，公众参与度极为低下，因此，完善流域污染防治的公众参与制度刻不容缓。只有将公众参与制度在相关法律中具体化、程序化，同时基于流域水资源的信息共享平台和信息公开制度，让公众随时了解到流域水污染的最新情况，适时地进行参与监督和质疑，这对于提高公众的环保意识、参与意识，以及对于流域跨界水污染的治理都有着积极的促进作用。

Improvement of cross-border water pollution of thinking

Abstract: Increasing pollution of water resources, environmental protection concept has been widely accepted in the context of cross-border water pollution and its control is still an urgent problem, and for a long time solution without solution 'persistent' problem. This article is for Chinas current cross-border water pollution problems, the difficulty of cross-border water pollution a cause of economic, legal and institutional analysis, and learn from the United States, Europe, Australia and other developed countries successfully cross-border river basin water pollution control valuable experience and effectively with the national situation, to improve our cross-border water pollution problems made little comments and suggestions.

Key words: Water resources; transboundary water pollution; water pollution control cross-border

作者简介：陈开琦，四川省社会科学院法学所研究员。

刘飞，四川省社会科学院2009级硕士研究生。

[1] 刘金吉．加强区域环境合作，携手共治跨界水污染[J]．环境研究与监测．

[1] http://www.sdpc.gov.cn/zjgx/t20110628_420064.htm

[1] 易志斌，马晓明．我国跨界水污染问题产生的原因及防治对策分析[J]．科技进步与对策．

[2] 胡若隐．地方行政分割与流域水污染治理悖论分析[J]．环境保护． 学报(自然科学版)． ．

[2] http://baike.baidu.com/view/5948.htm

[1] USEPA．SRF Fund Management HandSook(EPA 832—B—01—003)． www.epa.gov/safewater/dwsrf/srf-fundmgt pdf

[1] 黄德春，陈思萌，张昊驰．国外跨界水污染治理的经验与启示[J]．水资源保护．

[1] 皮埃尔•诺斯尔．法国的水政策[J]．人民黄河

[1] 梁丽娟，葛颜祥．关于我国构建生态补偿机制的思考【J】．软科学，