自然保护区的生物多样性保护对策探析
——以自然保护区所有权为视角
郭昌荣 （昆明理工大学法学院）
摘要：我国自然保护区的建立在很大程度上对生物多样性的保护起到了积极的作用，但其中也暴露出了诸多的问题，制约了生物多样性保护的可持续进行，例如掠夺式的开采导致的物种和种群数量减少。针对这些问题，许多学者都做出了研究，并提出通过加强管理、增强公民环保意识以及采取必要的制度保障等手段来消除自然保护区生物多样性保护中存在的弊端，但是，这些措施只能在短期内起到积极的作用，要想真正解决自然保护区生物多样性保护中存在的问题，并不急于治其标，而是在于寻其本，只有在完善其本源的基础上采取的措施才是合理有效的，否则生物多样性保护就像一座无地基的城堡，即使拥有再华丽的外观也终将是昙花一现。
关键词：生物多样性保护；自然保护区所有权；生物多样性资源
一、自然保护区生物多样性保护问题的本源
生物多样性资源作为一种公共资源，其财产属性并没有量化到具体的个人，它属于公众和社会共有，每个社会成员对其享有同等的权利，任何人都能对它进行使用和消费，正是在这种模式之下，现实中的生物多样性资源就存在多个权利主体和利益主体，其带来的收益和成本都由权利主体共享共担，但是实际上，每个人都愿意不负成本坐享其成，或者获得比成本大出很多的收益，这就会出现“搭便车”现象和个人机会主义的行为，同时，由于主体存在事实的缺位，一方面就会使得个人成本外部化，导致社会利益的损失，另一方面，由于每个人都能排他性的行使对资源所享有的权利，个人只关心自己的得失，忽略作为公共资源客体的物的消耗，最终将引发“公地悲剧”。由此可以看出，生物多样性保护不力的原因并不是源自于制度的不完善，公民环保意识的缺失或者是政府管理力度的不足，而是由于生物多样性资源所有权的公有，导致了社会成员对其的公用，并最终造成了生物多样性保护中一系列不利问题的产生。反映到自然保护区生物多样性的保护上，由于自然保护区是包括野生动植物、自然遗迹、陆地、水域等一系列自然资源在内的，以维护生态系统的完整性和保护生物多样性为目的而建立起来的特殊区域，研究该区域内的生物多样性保护问题的出发点就在于自然保护区本身的所有权问题，只有明晰了自然保护区所有权归属，并以此为基础，才能构建起自然保护区生物多样性保护的合理框架，换句话说，自然保护区的所有权问题是我国自然保护区生物多样性保护及保护政策问题的本源。
二、自然保护区生物多样性保护不力的根源
上文提到，我国自然保护区生物多样性保护问题的本源是自然保护区本身的所有权问题，自然保护区所有权的明晰是开展生物多样性保护的基础，也是生物多样性保护得以持续进行的关键，然而，我国自然保护区所有权主体存在不清晰和缺位的现状，这是生物多样性保护外部性存在的根源，也是各类生物多样性保护政策难以收到实效的主要原因。[1]
我国《物权法》第四十九条规定：法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。我国宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”；第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就表明，国家拥有了大部分生物多样性资源的所有权，但是国家是个抽象的概念，权利无法界定到个人，为了切实行使生物多样性资源的所有权，为了更好的对生物多样性资源进行管理，国家必须把这一所有权委托给中央政府，但是中央政府又不可能直接对那么多的资源进行控制，所以又必须委托中央政府各部门和地方政府去管理，而各部门和地方政府又不可能事无巨细地全面控制和管理这些资源，它们必须寻找代理人—资源环境部门直接管理。[2]在这种体制下，地方政府和各相关部门不仅仅是作为生物多样性资源的管理者存在，而且逾越成为了资源所有权主体，国家所有权主体产生了事实的缺位，反映到自然保护区的归属上，就形成了地方和部门所有制，虽然一些自然保护区在划定时将集体所有的生物多样性资源都一并划了进来，自然保护区存在集体所有的部分，但是出于公共利益的需要，我国《自然保护区条例》，对在自然保护区中进行的活动作出了明确的禁止性规定，“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；禁止任何人进入自然保护区核心区；禁止在自然保护区缓冲区开展旅游和生产经营活动。”这实际上是对自然保护区集体所有的部分进行了限制和否认，自然保护区所有权事实上仍然是掌控在地方政府和各相关部门手中。
正是在这种模式下，我国自然保护区的所有权和管理权实际上是被多层次多条块的分割，并直接导致自然保护区所有者和管理者的混淆。这一方面容易使得管理者忽略自己代理人的身份，从全民代理人异化为垄断者，把自己当做所有权主体，利用自然保护区内的生物多样性资源谋取高额利润，而且管理者往往又都是具有公权力的主体，通过公权力的形式和程序对生物多样性资源进行掠夺性的开发能更好的实现自身的集团利益，也能更好的扩张自己的私有利益，这样全民利益的最大化最终将被私有利益的最大化所取代，这是以生物多样性的减少为代价的；同时，由于权利分属的不明确，一旦出现问题，各管理部门又会相互推诿责任，而公众又无力阻止，最终将导致责任将无人承担，这就使得生物多样性资源的开发成为了一项无风险权益；此外，我国自然保护区所有权虽然事实上为国家所有，但是自然保护区内生物多样性资源权属不明的问题仍然存在，国家所有和集体所有问题并没有得到积极有效的协调和解决，而现行的法律只规定自然保护区的范围和界限应当确定，并兼顾当地经济建设和居民生产生活，但并没有涉及区内的土地、水、森林、草原等所有权归属及所有权、使用权是否变更、如不变更怎样保护原所有权人、使用权人的利益等，这势必会造成权利争夺和纠纷的不断发生，也给自然保护区生物多样性的保护工作带来很大的困难。
由上可以看出，我国自然保护区生物多样性的减少在很大程度上是源自于所有权不清晰造成的国家公权力的滥用以及权责的不统一，尽管一般公民的活动也对此造成了负面的影响，但是相比之下，这种影响是不足为患的，在明确自然保护区所有权，由确定的自然保护区所有权主体行使与之相关的权利并承担与之相关的责任之后，这种影响是可以通过采取一系列的手段和措施予以改变的，例如，设定和落实生态补偿制度、加强公民生物多样性保护方面的教育等。但是，脱离自然保护区所有权问题去探讨具体的生物多样性保护措施，只是治标不治本的做法，只能在短时间内对自然保护区的生物多样性保护起到促进作用，并不能彻底解决其中存在的不足。
三、自然保护区生物多样性的保护对策
自然保护区生物多样性保护不力的根源在于自然保护区所有权主体的不明确，因此，要想解决其中的弊端，关键在于明晰自然保护区的所有权，这样一方面能够实现权责的统一，另一方面也能以此为基础使得自然保护区生物多样性保护的相关政策能够取得实质性的成效；此外，对自然保护区集体所有部分的确认，还能减少甚至消除自然保护区管理过程中的权利冲突问题，促进自然保护区的生物多样性的有效保护。明晰自然保护区的所有权首先要明确其所有权的归属，其次是要明确所有权的行使。
（一）明确自然保护区所有权的归属
自然保护区所有权指的是自然保护区内自然资源的归属，由于自然资源大都是依附于土地而存在，因此，自然资源的归属主要体现为土地的权属问题，例如：森林、林木、林地等森林资源的所有权和使用权即林权，实际上是通过确认林地的所有权和使用权来实现的[3]，鉴于此，自然保护区的所有权的归属最终是通过自然保护区的土地权属状况来予以体现，它主要涉及两个方面的内容，其一是自然保护区的土地所有权归谁所有，其二是所有者拥有多少自然保护区土地。我国自然保护区管理条例只规定了自然保护区土地的范围、界限和界标，并未对自然保护区的土地权属问题做出规定，但是根据《中华人民共和国宪法》、《土地管理法》和《自然保护区土地管理办法》可以知道我国自然保护的土地依法属于国家或集体所有，这就呈现出三种情况：自然保护区所有土地为国家所有；自然保护区所有土地为集体所有；自然保护区的所有土地为国家和集体混合所有，即其中部分属于国家所有，部分属于集体所有。[4]对于在国有土地上建立的自然保护区而言，无需进行特别分析，国家对其进行管理相对简单，不会发生权利的冲突问题，而对于所有土地归集体所有或混合所有的自然保护区来说，国家对其进行管理就显得相对复杂，权利冲突也相对较多，一方面国家出于公共利益的需要对其进行管理，另一方面，国家并不享有部分或全部的所有权或使用权，管理权凌驾于所有权和使用权之上，因此，必须对着两种情况下的自然保护区所有权即土地权属进行重新配置，以消除管理中存在的障碍和冲突。首先，对自然保护区土地权属的划分必须以社会主义公有制为指导，坚持国家所有和集体所有两种形式，不能违背国家政治和法律的要求，寻求另外的所有制形式；其次，对于自然保护区的管理来说，土地权属的最有效配置是自然保护区土地统归国家所有，但是在考虑此问题时，并不能以此作为唯一的手段，必须从我国的具体国情出发，以自然保护区实际情况为基础，不能脱离实际空洞、抽象的对其进行分析。具体来说，我国是一个发展中国家，经济发展水平不高，财力有限，无法对大面积的集体土地进行征收，同时，我国广大农民对土地资源的依赖性也较大，不可能主动无偿将土地资源用于保护或低价转让，因此，对于土地集体所有或混合所有的自然保护区，将其全部划为国有是不现实的，在这种背景下，对自然保护区所有权归属进行分区考虑有一定的合理性。对于作为自然保护区重点保护区域的核心区，应由国家依法收回土地所有权或使用权，以便排斥外部的干扰，保持绝对的排他性，根据《土地管理法》第58条的规定：国家为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国家土地使用权，并应该给原来土地权利人以适当补偿；《物权法》第42条也规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。自然保护区的建设作为一种公益事业，国家可以据此收回核心区的土地使用权；而对于缓冲区和实验区，由于其生态价值低于核心区，因此，对该区域中集体所有的土地不必全部收回，只有那些对自然保护区生态系统的完整性和生物多样性影响较大的区域的土地由国家予以收回，其余的仍旧由集体所有，但需对所有权人和使用权人的行为进行约束，这里可以借鉴英国的管理契约制度，由自然保护区管理机构与自然保护区集体所有权、使用权人就自然保护区内资源的利用形式进行协商，要求集体所有权人和使用权人以符合自然保护的要求利用和管理自然保护区，在达成一致后，双方签订管理契约，在我国可反映为地役权合同和自然保护区管护协议，并由管理部门给予集体所有权人和使用权人合理的经济补偿。[5]
（二）自然保护区所有权的行使
对于集体所有的部分而言，自然保护区的所有权由通过公共投票原则和民主程序选出的集体决策机构行使，而对于国家所有的自然保护区来说，由于国家是一个抽象的概念，其所有权的行使往往是依附于行政管理权的行使之中，通过行政管理权所反映出来的，并最终导致了行政管理权和所有权的统一，然而自然保护区管理者和所有者的职能并不相同，两者存在根本的差异，前者凭借的是行政权力，是管理权的体现，追求的目标是自然保护区的协调、有序发展；后者凭借的是自然保护区的所有权，追求的目标是自然保护区的高效利用，两者的统一不利于自然保护区的有效管理和利用，也不利于自然保护区生物多样性的保护，因此，笔者认为，应将自然保护区的所有权和管理权实行分离，各级政府和各相关部门仅拥有自然保护区一定的行政管理职权，不为自然保护区的所有者，不享有自然保护区的所有权，对于自然保护区国有部分的所有权，应改变原来分散和不确定的状态，统一由某一机构享有所有权，同时由于全体国民是一个整体，要充分体现国有资产全民所有权的统一性和不可分割性，也只能委托一个机构代表其行使所有权，[6]由该机构对自然保护区的保值增值负责，包括对自然保护区生物多样性的减少负责，彻底改变原有的有权无责，有利无弊情况。
四、小结
综上所诉，自然保护区的所有权问题是我国自然保护区生物多样性保护及保护政策问题的本源；而自然保护区所有权主体不清晰和缺位的现状，是其生物多样性保护外部性存在的根源，也是各类生物多样性保护政策难以收到实效的主要原因，因此，要想从根本上解决自然保护区生物多样性保护中存在的弊端就必须解决其本源上存在的问题，即明晰自然保护区的所有权，只有这样，才能使自然保护区生物多样性的保护具有可持续性和有效性。
参考文献:
[1] 吕忠梅，陈虹.论物权法的生物多样性保护制度功能[J].法学杂志.2008(3)
[2] 周训芳，吴晓芙.我国自然保护区土地权属法律制度及其存在的问题[J].林业经济问题，2006(8)
[3] 周训芳.自然保护区集体林权制度改革探索[J].林业资源管理，2010(2)
[4] 贺义雄.我国海洋资源资产产权及其管理研究[D].中国海洋大学博士论文.指导教师：王淼，2008(6)
The Countermeasures of Biodiversity Conservation in Nature Reserve
——From the perspective of ownership in nature reserve
Abstract: To a certain extent, Chinas establishment of Nature Reserve has played a positive role on Biodiversity Conservation. But it has also exposed many problems. The problems tend to restrict sustainable development of biodiversity conservation. For example, predatory exploitation leads to reduction in the number of species and populations. To solve these problems, many scholars have made a detailed study and put forward a series of measures to eliminate drawbacks of biodiversity conservation in nature reserves, such as strengthening management, enhancing environmental consciousness of citizens and taking necessary means. However, these measures could play a positive role in a short term. Actually, in order to truly solve the problems of biodiversity conservation in Nature Reserve, it’s more important to find their roots rather than symptoms. It’s reasonable and effective that taking measures only on the basis of its origin. Otherwise, biodiversity conservation could like a castle that without foundation, even if it is gorgeous , but eventually will be short-lived.
Key words: Biodiversity Conservation; ownership in nature reserve; Biodiversity resources
作者简介：郭昌荣（1987- ），贵州金沙人，昆明理工大学研究生，研究方向：环境与资源保护法。
[2] 王万山.中国资源环境产权市场建设的制度设计[J].复旦学报，2003(3)
[3]周训芳，吴晓芙.我国自然保护区土地权属法律制度及其存在的问题[J].林业经济问题，2006(8)
[4]国家林业局野生动植物保护司.中国自然保护区立法研究[M].中国林业出版社，2007
[5] 周训芳.自然保护区集体林权制度改革探索[J].林业资源管理，2010(2)
[6] 贺义雄.我国海洋资源资产产权及其管理研究[D].中国海洋大学博士论文.指导教师：王淼，2008(6)
