林权争议司法裁决方法的初步研究*

周伯煌 汤元翰 （浙江农林大学人文学院，浙江 临安 311300）

摘要：通过对现实中林权争议司法裁决应用现状的介绍和理论分析，认为受传统文化的影响、林业法律制度的不健全、司法裁决的现实弊端和农村法制建设滞后等是导致林权争议司法裁决方法应用不多的根本原因；基于此，对现行林权争议司法裁决的调处方法进行了反思，并提出了完善林权争议司法裁决方法的法律对策。

关键词：司法裁决 林权 争议 法律对策

林权争议，通常是指单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的林木、林地的所有权与使用权争议。[1] 其产生的原因是多方面的，如受自然条件和经营的一些特殊情况影响，确定权属的界线不明显；或是农户承包合同形式不规范，内容不明确等等。及时有效地化解林权争议，对于维护权利人的合法权益，保护森林资源，促进林业发展，构建和谐社会，都具有十分重要的意义。

一、问题的提出

林权争议产生后，目前常用的调处方法有协商调解、行政裁决和司法裁决，三种方法在各地的应用情况大致相同。据浙江省林业厅林政法规处“山林办”调处林权争议统计资料显示，截止2005年底，在省际林权争议的调处过程中，运用协商调解方法的占97.3%，行政裁决方法的占2.7%；在市际林权争议的调处过程中，运用协商调解方法的占95.8%，行政裁决方法的占4.2%；在县级林权争议的调处过程中，运用协商调解方法的占89.2%，行政裁决方法的占10.5%，司法裁决方法的占0.3%；在县内林权争议的调处过程中，运用协商调解方法的占94.5%，行政裁决方法的占5.2%，司法裁决方法的占0.3%。从整体上看，运用司法裁决方法解决林权争议的比例最低，占总体调处案件的0.3%，这说明司法裁决模式尚未获得林农的广泛认同。

二、林权争议司法裁决方法界说

林权争议司法裁决是人民法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查人民政府处理行为合法性的方式，解决特定范围内林权争议的活动。林权争议的行政解决程序是司法裁决的必经程序，林权争议要通过司法裁决方法解决，必须具备两个条件，一是当事人对人民政府关于林权争议的处理决定不服，也就是说林权争议必须经人民政府处理以后，当事人不服人民政府的处理决定的，才能通过司法程序解决；二是当事人必须在接到人民政府的处理决定通知之日起1个月以内向人民法院起诉。[2]林权争议的司法裁决也就是实质意义上的林权争议的行政诉讼程序。

林权争议司法裁决具有以下特征:

一是林权争议司法裁决是法院通过审判方式进行的一种司法活动。称之为司法活动，是因为解决林权争议的方式和途径不止司法一种，有人民政府的协商调解活动，也有人民政府复议机关的复议活动，还有人民政府申诉处理活动。林权争议司法裁决专指法院动用诉讼程序解决林权争议的活动。根据我国宪法规定，各级人民法院是国家的审判机关，法院是通过审判方式解决行政争议的唯一机关。所谓诉讼活动，是指司法机关运用诉讼程序进行的活动。诉讼活动必须由法院主持，当事人各方参加，采用开庭举证、质证、辩论，陈述和法院裁判等诉讼形式解决行政争议。法院诉讼活动的种类很多。例如，法院代表国家行使刑罚权，追究犯罪人刑事责任的活动是刑事诉讼；法院代表国家解决民事纠纷进行的司法活动是民事诉讼，只有法院解决行政争议的司法活动才能称之为行政诉讼，林权争议司法裁决属于行政诉讼。

二是林权争议司法裁决是通过审查人民政府处理行为合法性的方式解决林权争议的活动。林权争议司法裁决以审查人民政府行为为核心内容，其审理形式及裁判形式都不同于民事诉讼和刑事诉讼，独具特色。例如，被诉人民政府处理行为的合法性审查不适用调解；被告即人民政府对林权争议处理行为的合法性负举证责任；林权争议司法裁决的裁判以确认、撤销、维持判决为主要形式等。

三是林权争议司法裁决是解决特定范围内行政争议的活动。行政争议是行政机关行使职权实施公务活动时引发的纠纷。此类争议形式多样、种类较多，既有行政机关与行政机关之间、行政机关与公务人员之间的内部争议，也有行政机关与公民、法人或者其他组织之间的外部争议；既有因行政机关实施抽象行政行为引发的争议，也有行政机关实施具体行政行为引发的争议；既有行政机关实施法律行为引起的争议，也有行政机关实施事实行为引起的争议。并非所有的行政争议都能够通过法院的诉讼活动得到解决，法院解决的行政争议是特定范围内的争议。按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，法院只解决行政机关实施具体行政行为时与公民、法人或者其他组织发生的争议。该法第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。林权争议司法裁决是法院审查人民政府处理林权争议行为合法性的方式，以解决特定范围内行政争议的活动。

四是林权争议司法裁决当事人的地位具有特殊性。一方面，林权争议司法裁决的原告恒定为作为林权争议一方的公民、法人或者其他组织；林权争议司法裁决的被告恒定为人民政府。当事人的恒定是由行政管理活动的特点决定的，因为在我国，行政机关享有国家法律赋予的命令权、强制权等，行政机关完全可通过自身享有的这些权力迫使当事人服从行政命令，履行行政义务，行政机关无须通过向法院起诉的方式达到行政目标。作为行政管理相对一方的公民、法人或者其他组织则不然，他们有义务服从行政管理，不得直接与行政机关相对抗。这是保障行政机关实施管理、行使权力、维护社会秩序和公共利益的重要前提。如果公民、法人或者其他组织认为人民政府对林权争议的行政裁决侵犯其权益，可以通过行政复议或行政诉讼等方式寻求救济，请求法院审查林权争议行政裁决的合法性并作出裁判。另一方面，林权争议司法裁决当事人的权利义务具有特定性，林权争议司法裁决原告享有起诉权、撤诉权，而被告不享有起诉权和反诉权，同时对处理林权争议行为的合法性承担举证责任。

相对于林权争议的协商调解方法和行政裁决方法，林权争议司法裁决方法的优点主要体现在争议解决所花费当事人的时间和精力最少。同时，司法裁决最能体现公正、公平，能使双方都服从于法律的权威。即使有一方不服拒不执行，也可以由一方当事人申请法院强制执行。但是由于林权争议大多发生在集体与集体之间，所以执行比较困难。如法院做出判决后，后续执行工作没有及时跟不上，结果从表面上看，林权争议似乎已经解决，实际上并没有解决，当事人双方仍然我行我素，争议不断，使法律失去应有的严肃性和权威性，对其他山林权属争议的调处产生负面影响。还有司法裁决的程序过于严格，并且必须是在行政裁决之后，所以林权争议的调处不够及时，容易造成林权争议的积案。

三、影响林权争议司法裁决方法应用的法律因素

（一）受传统文化的影响

轻讼意识在我国传统文化中源远流长，从古以来，我国先民就把诉讼视为不祥之物，追求“无讼”。受我国传统“和为贵”、“无讼少讼”观念的影响，山林经营者一般也不愿意诉诸法院。中国人选择非诉讼争端解决机制的原因是中国人有“厌讼”的传统。持这种观点的原因在于，他们认为传统儒家文化一直统治着人们的思想。[3]孔子也曾说过：听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。在古代中国，无讼的和谐状态是历代统治者力求达到的理想状态，诉讼意味着对和谐的破坏，对秩序的背叛。对诉讼的排斥正是在这样的心理需求下产生。在中国传统社会生活中，人和人的关系都有着一定规则。行为者对于这些规则从小就熟习，不问理由而认为是当然的。诉讼被认为是一种羞耻的事情，而调解被理解为一种教育过程。故进行诉讼的各方精神上要承受来自社会各方的压力，很可能遭到社会的排斥。这无疑对于生活在较为稳定的社会环境下的冲突双方来讲是一种冒险。尽管随着社会的发展，人们的道德观念已经有了很大的变化，诉讼不再被认为是可耻的事情。但是，社会还基本保持着“熟人社会”的特征。因此，选择诉讼将矛盾公开化，进而导致矛盾的升级是大家所不愿意看到的。根据林权争议的特点，可以发现林权争议一般发生在一定的区域内，利益各方都存在着千丝万缕的联系，选择非诉解决林权争议，则会在一定程度上避免矛盾的激化。

事实上，在长期的共同生活中，在无数次的小摩擦里，广大林农他们陶冶出了一种习惯，建立了一种相互的信任，形成了一套公认的解纷机制，即“礼治”。刘作翔先生也认为，传统中国社会的“礼治秩序”仍在现实中发生着影响，由于中国社会发展的不平衡，在那些狭义的“乡土社会”（即农村社会）中，它还实际发挥着维护社会秩序的规范作用。乡土社会中人与人之间的关系都有着一定的伦理规则，行为者对于这些伦理规则从小就熟悉，不问理由而认为是当然的。长期的熏陶已把外在的伦理规则化成了内在的自觉习惯，维持风俗伦理的力量不在于身外的权力，而在于身内的良心，各种争议甚至刑事案件都悄然走上了息讼为上之路。在这样现实的环境中，广大林农的轻讼意识有增无减。

（二）林业法律制度不健全

林业法律、法规是调处林权争议最具权威和效力的法律依据。林权争议积案之所以长期得不到有效的解决，其中一个很重要的原因就是从法律上找不到调处的依据。因为我国林业法律、法规这方面的法律制度还不健全，存在许多问题，难以与社会主义市场经济相适应。虽然有一些地方性法规，但在调处省际林权争议时，就显得力不从心，因为争议双方所适用的地方性法规可能不尽一致，有的甚至相抵触。林权权属凭证种类繁多，法律效力如何认定？林权证与土地证不相符合时，又以哪个为准？当事人所在地不肯给另一方当事人权证时，又该如何处理？山林所有者对山林长期失管而被另一方长期经营管理后，林权权属又该如何处理？这些问题，都需要以林业法律形式作出明确、具体的规定，使调处工作有法可依。

（三）司法裁决的现实弊端

1.司法裁决耗费时间还是偏长。司法裁决，出于严格的形式正义考虑，对于任何诉讼案件，无论特殊、急迫或者简明，总要遵循严格的司法程序，履行许多被广大林农视为“繁文缛节”的诉讼程序，而不能具体情况具体分析，急事急办，特事特办。过长的司法裁决时间，对于希望能立见分晓的广大林林农来说，早就使他们失去了耐心和信赖。更主要的是，目前处在最基层的人民法院审理案件最多，“打官司难”的情形在农村普遍存在，这无形间也增大了司法裁决的时间成本。

2.司法裁决耗费成本较高，诉讼效益不佳。司法裁决，只要是自诉案件，总要收取一定比例的诉讼费用。目前我国司法诉讼机构只设置到县一级行政区，至多在经济发达、人口集中的中心乡镇派出民事领域的法庭，这样就增加了广大林农的交通食宿费用。另外，司法诉讼需要具备一定的专门法律知识，我国绝大多数林农的法律知识都很有限，必须寻求法律服务机构的帮助，从而又增加了一笔法律服务费用成本，这必然影响了广大林农的诉讼积极性。在低廉的诉讼成本选择与公正的结果追求上，林农存在矛盾的解决争议心理。在两者之间，林农较多选择协商解决方式，这与司法诉讼所需诉讼成本高有很大关系。虽然我国司法制度为诉讼主体所直接设定的成本是较低的，诉讼费用减免制度还为少数诉讼主体提供了特殊救济手段。同时，诉讼中并不采取律师强制代理制，律师费用不构成主体的必要诉讼成本。然而，在程序或诉讼手段适用中所普遍存在的某些缺陷则使诉讼成本大大增加，诉讼效益则相对降低。这突出表现在：第一，案件审理时间过长，造成大量的人力、物力和财力的耗费。特别是审判人员“重调轻判”的倾向往往使案件久拖不决。再者，审判力量不足、案多人少的状况也使案件审结时间相应加长。第二，程序的实用性不高，缺少简便易行的特殊程序手段。近几年来的实践已表明，现行民事诉讼法中的程序设计无法适应经济冲突的多样性。第三，裁决或调解的公正度不够理想，影响了权益者应有的诉讼效益。少数审判人员的思想和业务素质不高，使某些程序有失公正，裁决结果不能严格而准确地体现法律规范的要求。另外，调解本应是主体共同意愿的表达，但实际存在的强制调解往往使冲突主体一方被迫放弃某些正当利益。有学者的专门调查也表明，在当今一些农村地区，绝大多数人认为诉诸司法的成本最高，但效果并不尽如人意，因此广大林农宁愿选择其他的解纷渠道，而不愿打官司。

（四）农村法制建设滞后

我国法律建设尚处在发展阶段，相应的观念转变，法律意识、法制观念的普遍形成就更需一段过程，农村则相对更慢。经过我国五轮普法活动，农村法制建设虽取得较大成绩，但并未从根本上改变林农的知识结构和心理结构。在普法活动中，农村对《森林法》等林业法律、法规的宣传教育普遍不够重视，许多地方是走形式，一带而过。林农作为一家一户经营方式的实施者，缺乏主动接近法律、接受法律、要求法律的内在经济动因，其法律意识大多是灌输的，这是消极被动的了解，缺乏切身体会，林农往往印象淡漠，似有若无；同时目前农村的社会政治体制改革也没有造成林农法律观念生长发育的外部环境，表现出行政力量过于强大，给法律留下的空间有限，有时甚至极为限。更深一点来说，农村商品经济发育程度不高，市场功能不全，这就限制了林农的眼光，他们还难以体会到独立主体、平等地位、自主身份的法律含义，权利和义务的观念无从谈起。

农村经济滞后状况的制约是林农轻讼意识的经济基础。长期以来，我国实行高度集中的计划经济体制和政治体制，农村中经济与政治融为一体，一切附属于政治，林农与集体及其代表（基层政权）之间的纵向隶属关系覆盖了农村生活的方方面面，广大林农无法成为真正的、独立的利益主体，反倒成为政治权力的依附者。这样，林农之间的冲突和矛盾的解决基本上是依靠政府的行政权威，而不是依靠法律权威。改革开放以来，农村经济开始了工业化、市场化进程，但是仅局限于并不宽广的领域和比较有限的层面，小农经济、自然经济、半自然经济还占有相当大的空间和比重，农村经济的开放度低，流通性差。林农由于主体经济利益的角逐产生的矛盾和纠纷的数量不多，规模不大，林农运用法律武器，通过诉讼方式来追求自身经济利益的动力有限，积极性不足。因此广大林农依然习惯于传统的找政府解决争议方式，依赖于政治权威，而回避和排斥司法权威。

四、完善林权争议司法裁决方法的法律对策

随着社会主义市场经济体制的日益完善，林农会越来越多地运用法律武器来维护自已的正当权益，鉴于对影响林权争议司法裁决方法应用法律因素分析，笔者提出以下完善林权争议司法裁决方法的法律对策：

（一）加强和完善林业法制建设

林权争议的调处需要依靠完备的林业法律体系作保障。林业法律、法规是调处林权争议最具权威和效力的依据，也最易被争议双方当事人所接受和适用。林权争议之所以长期得不到有效的解决，其中一个很重要的原因是我国现行林业法律体系不健全，有关林权争议处理方面的法律、法规建设明显滞后，导致实践中上调处林权争议时无法可依。因此要加强林业法律建设，完善林业法律法规，使各级人民政府在调处林权争议时做到有法可依、有章可循，从而从根本上解决林权争议。建议修改《森林法》，在《森林法》中增加一章有关林权争议处理方面的内容，并建议制订有关处理林权争议的行政性法规，以避免和减少地方性法规之间的冲突。

（二）改革现行司法体制，降低诉讼成本

农村司法、执法中的诸种问题，均与体制有关，有必要对现行的司法体制进行改革。可以将执法重心适当从市、县移至乡镇，变一些政府执法部门由县垂直领导为县乡双重领导，并可试行由乡直接领导的体制，使执法人员更贴近农村基层，直接与林农见面，使林农感到法律与自己的生活同在；在乡镇人民法庭设立巡回分庭，定期组织巡回审理，对一些简单案件就地审理，就地判决，以方便林农诉讼，使更多林权争议进入法律处理程序。还可以在农村一级设立司法干部，使之既作为村的法律顾问，同时又作为最基层的解纷者和上级司法、执法部门的代表，这样，可让法律真正深入到村组最基层，与林民真正亲近起来。

林农对林权争议解决方式的选择取决于诉讼成本的高低，他们一般选择费时最少、费钱最少的解决方式。因此，要让林农更多地选择司法裁决方式，就必须改革现行的农村司法体制，尽力降低诉讼成本。一是要尽可能缩短诉讼周期。立法上应对经济案件的结案期限作出限定，至少应对某些诉讼程序规定出最长期限。同时，在对调解与手段的选择上，不应偏重于某一手段，应把节省诉讼时间作为对调解手段选用的基本要求之一。二是要坚持程序公正原则，保证裁决或调解结果的公正性。事实上，程序公正对诉讼成本与效益的影响最大。冲突主体对成本与效益比值关系的预期都是以程序公正为假设前提的。不公正的程序不仅使冲突主体诉讼成本的分担和诉讼效益的分配有失合理，而且还会降低整个诉讼的价值，尤其是对经济行为不能产生正确的导向作用。

（三）加强司法队伍建设，严格执法

在农村司法、执法上，目前要解决的问题很多，如机构不健全，人员素质不高，经费缺口较大等等。这些问题所产生的负效应危害不少，林农经过长时期逐渐形成对法律的正确看法与信任感，往往会因一些事件的错误处理或枉法行为而随风飘去。因此，在林农法律意识刚刚形成之始，司法、执法的好坏直接关系着法律意识的发展前途，但这个问题尚未引起人们的广泛注意，学术界对立法的关注远远大于对此问题的关注，这时一种不正常的现象，应尽快扭转。因此，应加强对司法人员的专业培训。目前，司法部门对林权争议调处工作重视不够，司法部门人员在林权争议调处方面的业务素质需要提高，专业的林业司法人员更少，改变目前的现状，有利于林权争议的有效裁决和执行。

因此，必须推进司法建设。首先，要加强农村司法机构和法官队伍建设，改善形象，提高素质。广大林农是朴实的、感性的，他们所认识的诉讼和法律就是法院的形象和法官的言行，法官素质如何在提高林农诉讼意识上作用巨大，影响深远。

其次，要深化司法审判方式改革，确保司法公平、公正、公开。诉讼意识是认知系统，它的形成和提高离不开对司法诉讼的透析了解和知悉，而林农正确的知悉知了解信赖于审判的公开、公平、公正。“暗箱操作”只能滋生林农的怀疑，司法不公更会彻底毁掉林农的善良预期。只有严明司法，切实捍卫社会正义，才会感召林农接近诉讼，信赖诉讼；只有当诉讼能以实在的利益吸引林农向其靠近，能以正义的光芒照亮农村阴暗面并为林农带来福祉时，诉讼意识才能被林农所接受。

同时，要加大裁决后的执行力度。应用司法程序调处林权争议是未来的一个发展方向，现阶段要着重解决司法裁决后的执行问题，以维护法律的权威性和严肃性。可以考虑的有：第一，扩大诉讼保全和先予执行等诉讼强制措施的适用，避免诉讼期间义务履行能力的丧失和履行条件的改变。第二，积极而恰当地运用“拒不执行罪”的制裁，以强化裁判的效力。第三，采取有效措施消除地方保护主义倾向，排除对裁决实施的妨碍和干扰，改善裁决实施的社会环境，并运用“妨碍执行公务罪”等制裁手段，惩罚严重干扰裁决执行的某些犯罪行为。第四，更富有创造性的措施是完善制裁手段，改变经济诉讼中制裁手段单一的状况。力求将对违法行为的经济、行政甚至刑事评价和相应的制裁溶于同一诉讼过程中，提高制裁手段对制裁违法行为的适应性，以避免违法主体在确实缺乏履行义务的经济能力的情况下，完全不受法律的制裁。

（四）加大诉讼法律的宣传教育，强化林农的权利意识

林农轻讼意识，与他们对诉讼法律的知之甚少甚至无知密切相关，认知是意识的门槛和基础，无知必然导致偏见和误解。法制宣传教育工作重视了宪法和有关社会主义市场经济的法律等实体法的社会化，这固然合理必要，但不应该由此而削弱诉讼法律知识的传播和社会化。广大林农只有对诉讼有足够充分的认识，才能公正地看待诉讼，才能培养起诉讼意识。对于有诉讼意向的林农，法制宣传部门和农村基层组织应当恰当引导林农运用诉讼方式解纷止争。

人们的诉讼意识与权利意识总是紧密联系在一起的。强烈的权利意识，对权利的执着追求和坚定维护是人们运用法律武器，提起司法诉讼的精神动力源泉，轻讼意识与权利意识的淡薄是分不开的。因此，要扭转广大林农的轻讼意识，必须增强林农的权利意识，强化林农独立利益主体的意识，鼓励林农为权利而斗争。在教育林农遵纪守法的同时，教育林农认真看待法律所赋予的权利，这是培养林农诉讼意识的重要切入点。只有当林农认真看待法律所赋予的权利，在受到来自于他人或社会的任何不公正待遇时，才会准备为自身的合法权利而斗争，轻讼意识才会远离林农而去。

由于林农缺乏倾向法制的内在动因，他们并不是天然的法律要求者，因而灌输式的法制教育还是必要的，但在灌输的同时，要摸索出新的方式，突出实践的针对性。如在内容安排上，要补以前之不足，对《森林法》等林业法规要反复宣传讲解。在这种宣传中，还须格外注意告诉林农有哪些法律权利，如何正确行使和保护这些权利；在组织形式上，特别要注意发动具体与林农打交道的司法、执法部门的力量，让其工作人员深刻意识到“办好一案，胜讲十堂法律课”的朴素道理，以公正的处理方式与结果赢得林农对法律的认同；在方式方法上，重点在于“活”，应注意发掘林农喜闻乐见的方式，尤其要让林农“现身说法”，这样效果更佳。

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Preliminary study on the methods of the judicial decision

in forest ownership dispute

ZHOU Bo-huang TANG Yuan-han

(College of Humanities，Zhejiang Agriculture and Forestry university，Linan 311300; Zhejiang, China)

Abstract: By introducing the application of judicial decision in forest ownership dispute in reality and analyzing the theory, thinking the primary cause of the underused of judicial decision in forest ownership dispute are the influence of tradition of culture、the infirmity of Forestry legal system 、the practical defect of judicial decision and the imperfect legal system lags behind in rural areas；based on this, reflecting the ways of judicial decision in forest ownership dispute have been carried out, advising legal countermeasures to perfect the judicial decision in forest ownership dispute.

Key words: judicial decision; forest ownership; dispute; legal countermeasures

* 基金项目：浙江省法学会重点课题《浙江省林权争议解决机制问题研究》（09NA4），杭州市哲学社会科学常规性规划课题《浙江省林权争议调处方法之比较研究》（B09ZF05）的阶段性成果。

[1] 参见《林木林地权属争议处理办法》第4条。

[2] 参见《中华人民共和国森林法》第17条。

[3] 如同儒家所说：“礼之用，和为贵”，老子亦称：“人法地，地法天，天法道，道法自然”。在古代哲学看来，宇宙是一个存在矛盾而又和谐的统一整体。世界上万事万物都是以“天”为中兴的，人与天的关系是宇宙间最基本的关系，天与人是一体的，天道与人道只是一道。因而，人必须顺应自然的客观规律，求得与自然的和谐。