浅析我国旱灾法制建设现状及完善

——从2011年长江中下游旱灾谈起

陈思睿 （福州大学法学院，福州350001）

摘要：2011年长江中下游发生了罕见的旱灾，给我国的经济、生态等造成了严重的损失和影响。近年来旱灾的发展趋势，检验着我国旱灾的法制建设。本文主要围绕《中华人民共和国抗旱条例》，从抗旱意识、抗旱责任制、抗旱决策、抗旱预案、抗旱减灾保障等多面进行分析，根据其在实践中存在的问题，依法加以改进和完善。

关键词：旱灾；生态；抗旱减灾

一、2011年长江中下游旱灾

（一）概况

2011年4月开始，在我国长江中下游流域发生了近60年来最大范围的旱灾。这起长时间持续的罕见旱灾对2011年我国经济、民生与生态环境都产生了重大的影响。位于长江中下游的湖南、湖北、安徽、江西和江苏五省部分地区遭受建国以来最为严重的旱情。截至2011年5月27日，湖南、湖北、安徽、江西、江苏五省已有3483.3万人遭受旱灾，423.6万人饮水困难，506.5万人需救助，饮水困难大小牲畜107万头（只），农作物受灾面积3705.1千公顷，其中绝收面积166.8千公顷，直接经济损失149.4亿元。[1]

（二）对生态的影响

此次旱灾带来的更大消极影响是无法统计的生态损失。长江中下游流域生态系统面临着巨大的危险。长江流域作为我国生物多样性最典型的生态河流，是我国众多珍稀濒危水生野生动物的重要栖息繁衍场所，其中国家一级水生野生保护动物占全国淡水水生野生保护动物物种总量的二分之一。连续干旱使得长江流域水生生物的栖息地再次萎缩，引发了本来就脆弱的水域生态危机，水域生物链遭到破坏，水生生物大量消亡，部分物种面临生存威胁，尤其对水生哺乳动物的威胁更加严重。[2]

（三）成因简析

那么守着大江大湖“叫渴”，是天灾还是人祸？对其原因存在争议。

中国气象局认为，造成今年长江中下游地区大面积大旱的主要原因是由于大气环流异常等导致的降水稀少。[3]

同时，围绕三峡工程的利弊之争再次发酵，在互联网上出现了“三峡诱发干旱论”，称是三峡工程造成了今年的长江中下游大旱。针对“三峡诱发干旱论”，气象、地质和水利等领域的一些知名专家和学者表示，目前尚未有证据支撑“三峡诱发长江干旱论”。[4] 在“三峡与长江干旱关系”的争论中，三峡工程对气候的影响，尚有待以更多的研究方法进行长期的观测分析、动态的评估。根据1992年《长江三峡水利枢纽环境影响报告书》——“三峡建库后，对温度、湿度、风和雾的水平影响范围一般不超过10公里”和2011年5月18日召开的国务院常务会议——“三峡工程在发挥巨大综合效益的同时，在移民安稳致富、生态环境保护、地质灾害防治等方面还存在一些亟须解决的问题，对长江中下游航运、灌溉、供水等也产生了一定影响”，三峡工程对于下游生态环境的不利影响得到正面承认，也间接体现了三峡工程与长江干旱多少具有关联性。

（四）人为影响

若长江中下游的干旱是天灾，但人祸对此次旱灾亦有不可忽视的影响。各地存在的人为因素主要包括以下三个方面：第一，各地均存在的在江湖河道非法挖沙的现象，导致河床严重下切，水位下降，沿岸地区取水困难。第二，一些地方快速发展的小水电站，对其河流上游来水进行人为控制，在干旱期间大量蓄水发电，成为抗旱“拦路虎”。由于电站管理权和利益归属不同，给统一调度带来困难，也制约了抗旱工作。第三，各地水利设施老化，配套不全，很难满足抗旱需求。目前农业生产中的灌溉设施多是上世纪五六十年代修建的，设计标准低，加上年久失修，损毁严重，无法发挥正常功能，抗旱效益已经消减。[5]

二、我国旱灾现状

旱灾是我国面临的主要自然灾害之一，但长期以来在不少人的认识里，干旱乃为北方地区的问题，南方地区江河湖泊密布，雨量充分，难与旱灾联系一起。往年长江中下游地区当下应该正值降雨丰沛，如今取而代之的是突如其来的持续干旱，难免让向来以防汛为当务之急的地区措手不及。异于常年的稀少降雨等自然因素固然是造成此次旱灾的主要原因，但从中更应深思人们对待自然资源开发和保护的态度和方式。

近年来，随着全球气候变暖趋势的加剧，我国频繁发生极端天气，洪涝与干旱交互的威胁或将成为常态。甚至有专家认为，中国气候在温室效应日益加重的形势下，正出现从“南涝北旱”格局演变成“南旱北涝”的新趋向。[6] 随着气候的不断变化、经济的迅速发展，我国干旱问题越来越突出，干旱灾害出现了一些新情况、新问题，呈现以下发展趋势：

一是干旱灾害的范围在扩大。之前，旱灾在地区上分布不均匀，但仍呈现地域性特征。然而，近几年，在传统的北方旱区旱情加重的同时，旱情也向南方和东部多雨区扩展。

二是旱灾影响的领域在扩展。受旱灾影响的领域已由农业为主扩展到第二、第三产业，波及生活用水，影响生态环境用水，成为影响经济社会可持续发展的制约因素。

三是旱灾造成的损失呈增加趋势。全国年均受灾面积、因旱损失粮食及其占全国粮食总产的比例不断增加，旱灾对经济社会的影响越来越大。

四是干旱灾害加剧了生态环境恶化。旱灾使得原本就十分匮乏的水资源变得更为紧缺，生态环境用水濒临枯竭，进一步加剧了草场退化、土地沙化、地下水下降、湿地萎缩、生物多样性锐减等生态危机。[7]

我国旱灾的易发性、持续性、广泛性和危害性，以至于我国当前乃至今后很长一段时间需要面对和承担复杂而艰巨的抗旱任务。

三、我国旱灾法制建设

我国非常重视防汛抗旱工作。中央、省、市、县四级防汛抗旱组织指挥体系比较建全。国家先后颁布实施了《水法》、《防洪法》、《防汛条例》、《抗旱条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等法律法规，《洪水影响评价管理条例》和《蓄滞洪区管理条例》等行政法规的立法工作正在抓紧进行。根据《防洪法》、《防汛条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》，出台了《国家防汛抗旱应急预案》，长江、黄河、淮河、海河等大江大河和重要支流的防御洪水方案或洪水调度方案，以及城市防洪、山洪灾害防御、蓄滞洪区运用、水库防洪抢险、抗旱等专项应急预案编制大纲等，初步形成了目前我国防汛抗旱法律、法规和预案体系。[8]

作为我国第一部抗旱专门法规，《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》）已于2009年2月26日正式颁布实施，标志着我国抗旱工作进入了有法可依的新阶段。对推动我国抗旱减灾工作、保障经济社会全面协调可持续发展具有重要的意义和深远的影响。《抗旱条例》从旱灾预防、抗旱减灾、灾后恢复、法律责任等方面确立了一系列重要的制度。

以下将主要结合《抗旱条例》的相关规定分析我国旱灾法律建设方面的现状，根据其在实践中存在的具体问题，进一步依法改善。

（一）落实抗旱责任制，增强抗旱减灾意识

职责明确是依法行政的前提要求，《抗旱条例》第五条明确规定“抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、部门协作、分级负责”，并且对各级人民政府、防汛抗旱指挥机构、卫生主管部门、民政部门、气象主管机构、供水管理部门等部门、单位在抗旱中的职责做了具体的规定。抗旱工作责任制能够促进我国抗旱工作的积极进行和规范管理，有利于做好抗旱工作。

然而，长期以来，很多干部、负责人对于干旱灾害的严重性和抗旱工作的重要性、复杂性、长期性、艰巨性的认识仍然不到位，防灾意识淡薄，重洪灾轻旱灾，重表象轻内质，甚至存在麻痹侥幸心理，对抗旱工作的组织部署形式附和号召，却缺乏实质督促、检查和落实，抗旱工作被动而片面。为此，各级人民政府及有关部门应认真学习《抗旱条例》，增强依法行政意识，提高依法行政能力，全面掌握条例规定的各项内容，提高贯彻落实《抗旱条例》的自觉性。各级人民政府行政首长切实负起责任，领导、组织辖区内防汛抗旱指挥机构做好各个环节的防旱抗旱工作，其他相关部门、单位亦应按照条例规定，各司其责，做到职责明确、有序抗旱。[9]

同时，采取多种形式向社会开展全面、深入的宣传，进行适当的培训，增强全社会抗旱减灾意识，使广大群众掌握防旱抗旱知识并具备一定水平的防旱抗旱能力，主动配合有关部门和单位的干旱防抗工作，积极参加抗旱减灾活动。

（二）提高抗旱决策水平

抗旱指挥决策支持体系、抗旱信息化现代化有利于提高抗旱指挥决策水平，是做好抗旱工作的重要前提之一。

作为可以为各级防汛抗旱部门及时提供各类防汛抗旱信息，较准确地做出降雨洪水和旱情的预测预报，为防洪抗旱调度决策和指挥抢险救灾提供有力的技术支持和科学依据的国家防汛抗旱指挥系统[10]，其一期工程于2011年1月竣工验收。二期工程也将在三年内完成，届时我国将会具备一套完整的国家防汛抗旱指挥系统。[11]由于一期工程中的抗旱部分仅在几个试点省开展建设，投资规模有限，[12]二期工程尚处于建设中，就全国而言，目前抗旱指挥决策支持系统的建设仍然相对落后。

各地在加强对一期工程的运行与维护，熟练操作与应用各业务系统，加快技术人员的培养与培训，切实落实运行管理经费，确保国家防汛抗旱指挥系统一期工程长期发挥效益的同时，应结合抗旱规划的编制和国家防汛抗旱指挥系统二期工程的实施，加大旱情监测、预警、分析、评估能力的建设力度，提高抗旱指挥决策水平。

此外，按照《抗旱条例》的要求，加强各级防汛抗旱指挥机构各成员单位的抗旱信息整合，实现成员单位之间信息共享；规范抗旱信息的管理，建立抗旱信息统一发布制度。

（三）抗旱预案体系建设

抗旱预案是主动防御干旱灾害、组织开展抗旱工作的有效方式。《抗旱条例》规定县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构应当组织其成员单位编制抗旱预案，并根据不同干旱等级采取应急措施。但是，目前我国的抗旱预案体系尚未形成，抗旱预案制度并不完善，几乎未涵盖某些重要领域，而大部分已完成编制的抗旱预案也还没有经过旱灾的实践检验，可操作性和效果都尚待确定。

各地防汛抗旱指挥机构及其有关成员单位应重视抗旱预案编制工作，按照《抗旱条例》的规定，主动高效开展抗旱预案的编制工作，增强其合理性、可操作性和权威性，力争早日建成完善的抗旱预案体系。对各级总体抗旱预案进行修订和完善，限期完成尚未编制的区域总体预案；尽快组织制订重要行业或部门的抗旱预案；有关区域和流域防汛抗旱指挥机构要加强跨省、跨流域河流抗旱应急水量调度实施方案。[13]

（四）完善抗旱减灾保障体系

必要的资金、物资投入及灾后救助机制可以保障抗旱减灾工作顺利开展。《抗旱条例》对抗旱资金、物资保障制度的建立、管理、监督等方面做出了明确的规定。

我国在抗旱基础理论研究、抗旱新技术的推广应用、抗旱设施、抗旱服务组织等抗旱工作的诸多方面投入的人力、物力和财力严重不足，极大制约了抗旱减灾工作的开展。

全国大部分省、自治区、直辖市尚未设立抗旱专项资金，少数已经建立的，资金投入也远远不足，[14]难以满足抗旱实际需要。而且我国目前对救灾拨款也未严格实行统一管理，为多部门掌管的救灾资金用于不同领域提供了可能。

绝大多数地方政府至今同样没有建立抗旱物资储备制度，也未制订相关的抗旱物资购置优惠政策。因此，在抗旱关键时期发生抗旱相关物资资源短缺，亦或是价格暴涨、脱销的情形时有发生，从而加重受灾群众的抗旱负担，贻误抗旱时机，造成重大损失。

按照《抗旱条例》的要求，各地应根据本区域发展水平和抗旱减灾的需要，尽快建立抗旱资金、物资保障体系，还应当制订抗旱物资补助等方面的优惠政策。建立抗旱拨款统一管理制度，确保抗旱资金投入及时、到位、规范。加强抗旱服务组织的建设，从资金、技术、政策等方面扶持抗旱组织发展，提高其服务能力，确保抗旱工作得到有条不紊地开展。尽快弥补在旱灾保险、社会救助等抗旱保障措施方面的空白。

（五）严格执法，落实法律责任

《抗旱条例》针对抗旱工作的实际情况、结合成功经验，确立了一系列加强和规范抗旱工作的原则，建立了一套比较完善的抗旱制度。但是再好的法律、再好的制度唯有落到实处，才能实现其价值。各级人民政府、有关部门应按照《抗旱条例》规定，统筹运用各项抗旱措施，做好旱灾预防、抗旱减灾、灾后恢复各个阶段的工作，强化抗旱应急设施、抗旱组织体系、旱情监测网络建设，加快抗旱预案编制。任何单位和个人也应履行保护抗旱设施和依法参加抗旱的义务。对单位、个人的违法行为，严格依法追究责任，维护法律权威，确保《抗旱条例》正确、有效实施。

（六）加强抗旱法规体系建设

《中华人民共和国抗旱条例》作为我国第一部专门规范抗旱工作的行政法规，为抗旱工作提供了基本的法律依据。但该条例涉及范围有限，关注的仅是全国一般性的干旱灾害，[15]相关规定无法体现各地方旱灾的特殊性，难以满足各省旱灾预防和抗旱减灾的实际需求，不利于解决各省实际防旱抗旱工作中存在的矛盾和问题。因此，加强抗旱法规体系建设尤为必要。根据《抗旱条例》的精神和本区域实际，尚未制订抗旱法规的省、自治区、直辖市应抓紧组织制订《抗旱条例》实施细则，已经制订抗旱条例的省、自治区、直辖市则进一步修订完善。此外，各地还要加快完备其他抗旱配套法规制度以推进抗旱法规体系建设。

（七）加强其他相关类型灾害的法制建设

干旱灾害并不是孤立的，其会与其他类型的灾害相互联系、相互影响，特别是防旱抗旱与洪涝灾害的防治、水资源的利用等的关系密不可分。因此，要有协调统一的战略意识，正确处理旱涝防治之间的关系。按照新时期防汛抗旱减灾工作在实践中形成的“两个转变”[16]工作思路，坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。在严格实施《抗旱条例》的同时，也应认真执行《水法》、《防洪法》等水法律法规的各项规定，优化水资源配置，提高水资源的利用效率，促进水资源的综合开发利用，实现水资源的可持续利用，对洪水实施全方位的有效管理，充分利用洪水资源，变害为利，从而也是进行干旱灾害的防治，可以最大限度地避免或减轻水旱灾害造成的损失和影响。

参考文献：

[1]张穹：《全面贯彻落实抗旱条例，依法促进抗旱工作又好又快发展——写在< 中华人民共和国抗旱条例>公布施行之际》，《中国水利》2009年第6期。

[2]胡亚林、赵琛：《国家防汛抗旱指挥系统建设目标及进展》，《中国水利》2008年第19期。

[3]刘宁：《落实好抗旱条例要求，开拓抗旱工作新局面》，《中国水利》2009年第6期。

[4]陈雷：《学习贯彻抗旱条例，促进抗旱事业发展》，《中国水利》2009年第6期。

[5]刘爱珍：《加强抗旱立法研究，加快山西抗旱法制建设步伐》，《山西水利》2010年第4期。

[6]鄂竟平：《推进“两个转变”，全力加强防汛抗旱工作》，《中国防汛抗旱》2007年第1期。

[7]张志彤：《我国抗旱减灾工作的里程碑——解读< 中华人民共和国抗旱条例>》，《中国水利》2009年第6期。

[8]吴冕：《实际大旱灾的拷问》，《生态经济》2010年第6期。

[9]张鑫：《从西南旱灾看环境保护中存在的问题》，《法制与经济》2010年第8期。

[10]刘浩：《新中国防汛抗旱法律法规建设》，《中国防汛抗旱》2009年第S1期。

Analyzing the Situation and Perfection of Legal System Construction on Drought

——From the drought of middle and lower reaches of Yangtze River in 2011

CHEN Sirui

(Law School of Fuzhou University，Fuzhou，350001)

Abstract: A rare drought occurred in the middle and lower reaches of Yangtze River in 2011. It caused a great loss and impact on national economy and ecology. The tendency of drought in recent years tests the legal system construction on drought. Mainly focusing on the “Regulations on Drought Relief of the People’s Republic of China”, author analyze from aspects, such as consciousness, responsibility system, decision-making, plan, indemnification about drought relief, to improve and perfect its problems in practice according to the law.

Key words: drought; ecology; drought relief and disaster reduction

作者简介：陈思睿，男，福州大学法学院2010级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

[1]《长江大旱致166.8千公顷绝收，直接损失149.4亿》，新华网，

http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-05/29/c_121470028.htm，2011年5月30日访问。

[2] 《长江大旱使白稽豚等水生野生生物面临生存危机》，新华网，

http://env.people.com.cn/GB/14791799.html，2011年6月1日访问。

[3] 《长江中下游罕见旱情，大气环流异常所致》，中国天气网，http://www.weather.com.cn/news/1341105.shtml，2011年5月25日访问。

[4] 《三峡蓄水诱发长江大旱？专家回应公众质疑》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-05/25/c_121456999.htm，2011年5月25日访问。

[5] 《长江中下游部分地区大旱调查：人为因素不可忽视》，新华网， http://news.xinhuanet.com/politics/2011-05/24/c_121452827_3.htm，2011年5月25日访问。

[6] 《专家：中国将从南涝北旱改为南旱北涝格局》，新华网，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-08/13/content_3347735.htm，2011年6月3日访问。

[7] 《1991年以来我国平均每年抗旱浇地面积4.46亿亩》，中国政府网，http://www.gov.cn/gzdt/2009-06/18/content_1343895.htm，2011年6月3日访问。

[8] 《我国非常重视防汛抗旱工作，已经建立法律法规和预案体系》，中国政府网，http://www.gov.cn/zxft/ft208/content_1670304.htm，2011年6月3日访问。

[9]张穹：《全面贯彻落实抗旱条例，依法促进抗旱工作又好又快发展——写在< 中华人民共和国抗旱条例>公布施行之际》，《中国水利》2009年第6期。

[10] 胡亚林、赵琛：《国家防汛抗旱指挥系统建设目标及进展》，《中国水利》2008年第19期。

[11] 《三年内我国将具备完整国家防汛抗旱指挥系统》，中国广播网，http://china.cnr.cn/news/201101/t20110107_507556283.html，2011年6月3日访问。

[12]刘宁：《落实好抗旱条例要求，开拓抗旱工作新局面》，《中国水利》2009年第6期。

[13]刘宁：《落实好抗旱条例要求，开拓抗旱工作新局面》，《中国水利》2009年第6期。

[14]陈雷：《学习贯彻抗旱条例 促进抗旱事业发展》,《中国水利》2009年第6期。

[15]刘爱珍：《加强抗旱立法研究，加快山西抗旱法制建设步伐》，《山西水利》2010年第4期。

[16]鄂竟平：《推进“两个转变”，全力加强防汛抗旱工作》，《中国防汛抗旱》2007年第1期。