我国集体林权制度改革相关问题探究

亓 鑫 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州 341000）

摘要：通过探讨我国集体林权制度概况和存在的问题，分析我国集体林权制度改革的必要性，提出完善集体林权制度的建议。

关键词：集体林权制度 林权改革 林权流转 林农权益

与可持续发展社会不相适应的林权制度是制约集体林区经济社会发展的主要原因之一，认真分析集体林权制度改革面临的问题，深入推进林权制度改革，能够进一步合理利用林地，提高林业生产力，加快林区社会主义新农村建设，更加有利于稳定和完善农村基本经营制度，维护农民合法权益，促进农业、农村经济的健康发展。

一、我国集体林权制度现状

（一）我国集体林权制度概况

集体林权制度改革，是指在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地经营权交给农民，使农民不仅具有经营的主体地位，而且享有对林木的所有权、处置权、收益权。这项改革是中央作出的重大决策，党中央、国务院颁发的《关于加快林业发展的决定》，对集体林权制度改革作出了总体部署。2006年、2007年的中央1号文件和全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，都将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容和重大举措。

到目前为止，我国的集体林权改革先后经历了土地改革时期的分林到户阶段、农业合作化时期的山林入社阶段、人民公社时期的山林集体所有、集体经营阶段和上世纪80年代初的林业“三定”阶段以及新世纪以来的集体林权改革阶段。2003年初，第五阶段的集体林权改革正式启动，国家以福建、江西为试点省份，并于2006年底在全国全面推广。改革的重点是从明晰产权入手，重塑林业微观经营主体，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，确保林地经营者的收益权。以法律形式颁发林权证对于中国广大农民具有重大意义。

集体林权制度改革是林业改革的核心和关键，是社会主义市场经济条件下增强林业活力、加快林业发展的重要措施。集体林权制度改革成败直接关系到林业的发展、农村山区和谐社会的构建。

（二）目前我国集体林权改革存在的问题

虽然我国的集体林权改革已经取得巨大成效，但其中也存在的许多问题。主要体现在以下几个方面：

1．林改的“运转性投入”

林改需要保证工作经费，以确保林改过程中的工程勘察等工作的进行。林改中的主管部门面临着一些自身利益的调整同题。林改后“两金”将大幅度削减，一些地方林业部门担心林改工作经费没有保障，因而对林改工作不积极。此外，林业部门过去曾遗留的债权债务。底数有多少，许多地方政府并未摸清。一些地方政府部门在此认识上有误区，认为林改后的财政投入可以减少。显然这将难以确保林业部门和乡镇组织在林改中的正常运转。

2．效率与公平的张力

在实际操作中，政策规定村集体组织在林改中享有自主决定权，这就为林改中可能出现的“违规”操作提供了制度上的前提，特别是农村存在的各种非正式制度缺漏更容易使改革目标发生偏离。这点又多半与村级权力的不规范运作和寻租行为密切相关。在具体实践中缺乏操作性，仅仅给一些有资金能力的人提供了机会。由于普通农民严重缺乏资金，在招投标中根本没有相应的经济实力和外部投标人进行竞标。有些村干部在流转程序上未严格依法、依规操作。未经林业主管部门批准，没有经过村民大会，擅自转让、出卖山林，导致本村村民无山可耕或者引发对林地权属的纠纷。

3．集体林地流转问题

建立林权流转平台是林权改革的重要目的之一。农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权的流转、买卖、变现。由于林权流转是一个非常复杂的问题，其中涉及山林的评估、林权贷款等，这些问题如果处理不好，也将直接影响林权改革绩效的正常发挥，带来许多难以解决的新问题。林改之后，我国的林地和林木的流转交易日趋活跃，在一定程度上激活了林业生产要素，但在一些地方，有些人利用手中掌握的权力资源或以其他方式，打着促进林权流转的旗号，实质上是进行林地兼并。在一些地区，虽然林权改革刚刚完成，但是林权的流转却异常频繁，包括政府工作人员在内的部分人以此迅速发家致富。虽然这里面有些是正常的市场行为，但其间也夹带部分集体林业资产的迅速流失，成为私人资产。目前来看，林权兼并现象发展速度非常快。

4．林地“四权”的分离

在林改的操作上，国家强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的落实作为一个有机整体推进，建立以林农为主体的微观市场经营主体。但诸多因素制约国家的林改目标。而在现实中，由于土地问题的重要性，土地产权往往是被分割为所有权、经营权、收益权、处分权，国家、集体和林农分别在这“四权”中形成不同的利益主体。国家规定集体森林资源林权主体应该是农村集体经济组织。现实中，一般由村民委员会充当所有权主体代表，集体所有权的执行者是村委会，这种权利享有者与执行人的不一致，导致所有权的意志有时无法实现。关于林地的处置权，国家基于林业资源保 护的初衷，制定复杂的采伐申请程序，对采伐内容和采伐指标做了严格的限制，林权人在处置林权的流转、林木采伐、运输时受到很大的制约。另一方面，国家在村庄推动林改时。一些村集体在此次改革前已经签订了长期林地转让合同。导致一些林农在此次林改中仍然没有得到林地的使用权。

5．林改进度的不平衡

从全国来看，由于自然和历史、体制方面的原因，导致各地林地生产力、林业经营效益、林农对山地依赖性等方面都有很大不同，如何因地制宜。从实际出发，选择合适的改革措施和办法，确实有不少难度。如有些地区气候寒冷，土地瘠薄，林地生产率很低，造林树种单一，生产周期长，成林难度大，经营成本高，林地经营所能给林农带来的直接收益十分有限。此外由于地方财政困难。在没有国家专项资金的前提下，很难开展此项工作。

此外，在采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等方面，也缺乏完善的政策和法规作支撑，仅靠地方出台的一些文件和改革举措，对于有效推进改革进程造成很大的限制。

二、集体林权制度改革的必要性

林改破解了制约集体林业发展的体制性障碍，使林业发展活力明显增强。一是充分激发了农民造林、育林、护林的积极性，推动了生态建设和保护。造林面积成倍增加。盗伐乱伐林木案件和森林火灾大幅度减少。二是极大地解放和发展了林业生产力。有效发挥了林地资源的潜力，促进了农民增收致富。三是基本理顺了山区林区发展的诸多关系，农村社会矛盾明显减少，促进了农村和谐稳定。

（一）对集体林权改革有利于农村经营制度的进一步完善，对解放和发展农村生产力具有重大意义

林地同耕地一样，是国家重要的土地资源，是农村重要的生产资料，是农民重要的生计依靠。我国是一个多山的国家，林地改革比耕地改革还要复杂、难度更大。耕地改革主要考虑解决农民的吃饭问题，林地改革既要考虑农民的致富问题，又要考虑生态保护问题。另外，林地上的附属物——林木，也不同于农作物，不但具有较长的生长周期，而且采伐变现要受到约束。针对这些特点，集体林权制度改革进行了创造性的设计和实践，不仅赋予农民长期稳定的林地承包经营权和林木所有权，而且林地承包经营权、林木所有权能够转让、入股、抵押，形成了比较完整的用益物权，比耕地改革更深入、更彻底，对完善农村经营制度具有十分重大的意义，必将对解放和发展农村生产力产生重大作用。

（二）集体林权改革有利于农民就业增收，对社会主义新农村建设具有重大意义

在社会主义初级阶段，城乡二元结构是我国社会的主要特征，“三农”问题始终是党和国家要重点解决的战略问题。我国集体林业历来与农民的生产生活紧密相连，是农民发家致富的重要依靠。但长期以来，农民没有成为真正意义上的经营主体，集体林地也没有完全成为农民的生产资料，集体林业更没有成为农民就业增收的重要载体，从而形成了集体林地“大资源、小产业、低效益”的局面。通过集体林权制度改革，广大农民不仅可以获得新的生产资料，分到一笔可观的物质财富，而且可以通过集约经营、立体经营林地增加收入，还能直接得到国家在营造林方面的补贴，享受税费减免政策带来的实惠。同时，改革盘活了森林资产，必将进一步推动林业产业的发展，保障农民来自林业的增收具有可持续性。通过集体林权制度改革，各地还解决了不少历史遗留问题，融洽了干群、邻里等社会关系，有效地促进了山区林区社会的和谐。

（三）集体林权制度改革有利于维护生态安全和木材安全，对促进人与自然和谐具有重大意义

加强生态建设，保障林产品供给，不仅要依靠国家的重视和投入，更要依靠人民群众的积极性和能动性。长期以来，由于没有充分利用物质利益驱动这个手段来调动农民的积极性，集体林业的生态、经济和社会效益都没有得到很好发挥。在南方不少自然条件良好的地方，森林生态系统及其功能也很不完善。通过集体林权制度改革，广大农民对林业实行集约经营，同时林地、林木成了农民最重要的财产，这必将大幅度提高森林质量和森林资源总量，改变集体林经济效益不高、生态功能不强的局面。集体林权的改革还可以支持和带动国有林的保护和发展，对维护国家生态安全和木材安全、促进人与自然和谐意义十分重大。

（四）集体林权制度改革是现代林业建设的强大动力，对实现林业科学发展具有重大意义

现代林业是以人为本、全面协调可持续发展的林业，是充分发挥生态、经济和社会三大效益，满足社会对林业的生态、物质和文化等多样化需求的林业。从根本上说，建设现代林业就是要根据建设中国特色社会主义的要求，重塑现代林业体制机制，建立一个“自组织化”的林业管理系统。按照国内外的实践，只要实现了管理中的自组织化，社会生产力就能够迅速发展。从实现途径上说，建设现代林业就是要把市场机制引入林业建设，加快建立现代林业产权制度，全面优化林业经济结构，加速转变林业发展方式，实现林业科学发展。通过集体林权制度改革，明晰产权关系，确立经营主体，培育市场体系，规范交易秩序，进一步优化林业生产要素配置，全面盘活林业资源，充分释放林地、物种、劳动力等生产资料的巨大潜能，充分激发林业内在的活力。从改革实践看，林业的素质和效益得到了明显提升，林业的吸引力显著提高，社会各种生产要素迅速向林业聚集，生态建设和林业产业齐头并进，呈现出又好又快发展的势头。

三、完善集体林权制度改革的建议

（一）落实林改项目经费，确保林业部门的正常运转

科学计算林改成本是落实林改经费的前提和基础。根据调研情况，我们以为，林改支出主要包括内业、外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分。有些省的财政将林改经费定在每亩只有l元显然太少。考虑到各方面因素，建议按我国集林林改的成本至少应由国家财政以每亩2元划拨林改经费。各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上，按时、足额支付林改经费，确保林改这一惠民政策得到有效贯彻落实。

（二）健全各类配套改革，巩固林改成果

配套改革是集体林权制度改革的重要内容，是巩固林权改革成果的重要保证。各项配套改革措施包括：

1.减征“两金”。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外，其他涉林收费项目给予取消，有条件的地方，可以先行免除“两金”的征收。财政应该通过转移来补偿这部分减免的资金。

2.林业要素市场建设。建立林业生产要素市场，是搭建林地、林木等林业生产要素交易平台。地方政府要统筹规划、合理布局，逐步建立起多层次的林业生产要素市场。对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易。

3.地方政府推动建立起配置合理、适应森林资源流转和抵押贷款需要的森林资源资产评估体系。森林资源资产评估应贯穿于集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转中。

4.林权抵押贷款工作的启动。地方政府的林业和金融部门相互支持配合，共同推进林业资产抵押贷款行为的规范。同时，要加快建立森林资源资产保险业务。

5.林业管理体制改革。做好乡镇林业管理站人员分流安置工作。对改革后乡镇林业站富余人员，应适当分流安置。

（三）兼顾林改各项基本原则，重视林农利益

林改的受益者应该是绝大部分的村民。目前我国农村的社会保障是一种以家庭保障为主要的保障方式，土地为社会保障的主要载体和保障基金主要来源的保障机制¹。对于已经确权到户的试点地方，这些地方政府应努力妥善做好林改工作，尽量让无林地或林地面积少的农户获得剩余山场，让村民适当分享林权升值的部分收益，给村民适当合理的补偿。对于尚未或者刚刚开始林改的地方则要努力规避只追求效率而忽略公平的倾向。

集体林权制度改革，必须坚持五个原则：第一，坚持管住公益林、放活商品林。要按照分类经营的原则，以生态建设和保护为前提，进一步推动重点工程建设和造林绿化，努力增加森林数量，提高森林质量。第二，坚持以人为本，尊重农民意愿。把维护农民利益、发展农民利益放在首位。该给的利益要给足，该减的负担要减够。第三，要坚持依法办事和公开公平公正。做到改革的内容、程序、方法和结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权，真正实现村民自主决策、民主管理。第四，坚持因地制宜，分类指导。要区分不同地区、不同情况选择改革的方式和内容，采取不同的政策措施，不搞一刀切。第五，坚持尊重历史，着眼未来，保持政策的延续性和稳定性。

（四）允许林农流转林地

目前我国农村的社会保障是一种以家庭保障为主要的保障方式，土地为社会保障的主要载体和保障基金主要来源的保障机制，过去政府控制全部森林资源，现在通过林权制度改革，将林地使用权让给农民。同时也应将农民的社会保障一并让给农民，也就是说，林地收益是林农的主要收入，林地收益是农村社会保障基金的重要来源，在二元社会结构中，农民靠土地安身立命。因此，通过制度加强和完善林地的保障功能，依法促进林地的合理流转，实现经济发展功能和社会保障功能并存。林地流转制度有利于林地的集中，进而形成规模化生产，但林业生产周期长、风险大，同时具有生态、社会和经济效益，因此，按照森林经营方案，在一个轮伐期内、不改变林地用途的情况下有期限地流转林地，一则可以使林农不会失去林地，二则林农可以从林地流转中获得其财产转移的利益。

（五）建立集体林权交易市场

当存在交易成本时，可交易权利的初始配置将影响权利的最终配置，也可能影响社会总体福利。一旦初始权利得到界定，仍有可能通过交易来提高社会福利。在集体林权改革过程中，在初始权利界定，明晰林木所有权和林地使用权的基础上，努力进行配套体系改革，建立要素市场，便利林木、林地交易，降低交易成本，将使社会福利更大，资源配置进一步优化。

（六）应尽快提高生态公益林补偿制度

林改后，集体林由统一经营转为分散经营，林权主体由集体转为个人，目前国家实施森林生态效益补偿本质上还是一种管护补助性质的资金，真正意义上的森林生态效益补偿应包括管护成本、机会成本、可持续经营成本和对环境的贡献。要维持现阶段可持续经营，据测测算其补偿标准应该合理提高，才能初步实现产权主体的生态补偿，并应修订相应的管理办法，补偿资金直补到户，以巩固和保护集体公益林产权改革的成果。

（七）完善适应市场经济的林业管理体制，保障创新集体林权改革

林业管理体制创新是深化集体林权制度成功改革的重要保障。集体林权制度改革成败直接关系到林业的发展、农村山区和谐社会的构建¹。

集体林权制度改革是林业管理体制改革的突破口，随着改革的深化，需要在管理体制、机制和机构人员上配套改革，使其相适应。而政府是集体林权制度变迁的主导力量，是农村金融、林产品流通、农村组织、林业产业化的引导和扶持者。因此，政府在林业制度变迁中发挥着主导作用。政府主导作用的发挥要求建立一个高效率的能够对中央政策导向作出敏感反映的区域性政府决策体系；制定符合实际的科学的经济发展规划；需要具备行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效地履行公共服务职责的政府机构；需要建设一支廉洁、高效、高素质的公务员队伍来实施。这样才能形成较高的办事效率和良好的服务质量，为集体林权制度各项措施的改革顺利实施提供制度和环境保障。

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作者简介：亓鑫（1987-），女，山东莱芜人，江西理工大学环境与资源保护法学专业2009级硕士研究生。