核污染风险控制的法制建设

李 昂 （昆明理工大学）

摘要：长期以来，核能源的开发与利用给不少国家带来了巨大的经济利益，随着核能源越来越广泛的被运用到更多的领域，对核污染风险控制方面的法制建设也给我们提出来了越来越高的要求。本文将以我国在核安全保护方面的基本国情和我国的立法现状为基础，就完善核污染风险控制的法制建设提出可操作的建议。

关键词：核污染；风险控制；法制建设

一、核污染概述

（一）核污染概念

核污染是指由于各种原因产生核泄漏甚至爆炸而引起的放射性污染，主要是核物质泄漏后的遗留物对环境的破坏，包括核辐射、原子尘埃等本身引起的污染，还有这些物质对环境的污染后带来的次生污染，比如对核物质污染的水源对人畜的伤害。国际上核污染从0级到7级共分8个级别，级别越高造成的危害就越大。

（二）核污染的危害

日本福岛核电站危机尚未解除，厂房爆炸让人不禁想起25年前的切尔诺贝利核危机，过去的阴影尚未消散，全球核发展再度阴霭密布，福岛危机让人重新重视核能所带来的环境及健康威胁。上世纪60到70年代，核能发电到达一个顶峰，总共有417台核反应堆投入运营。然而，分别发生在1979年美国三哩岛和1986年乌克兰切尔诺贝利的两次核危机给人们留下了惨痛的教训。万幸的是，前者是因为防护罩保护严密，并未造成人员伤亡；但是后者却因爆炸过后的辐射是一座城市毁灭。然而相对于石油、煤炭等的化石能源来说，核能在运转安全是确实造成的环境污染较小，也因此被人列在新能源的候选名单之首。但是，万一安全系统失效，核物质泄露，工厂周围的大片区域在很长时间内都会成为不毛之地。倘若大型核电站泄露甚至爆炸，那这种效果不亚于核武器战争的爆发，地球也就意味着走向了死亡。而且核能电厂产生的高低阶放射性废料，或者是使用过的核燃料，都具有放射性，必须谨慎处理，否则还可能引发政治问题、政治分歧等。从二次世界大战日本遭受原子弹的轰炸到冷战时期核能源的和平利用再到贫铀弹的使用，核污染已经成为当今非常重要的环境问题，具有危害大、持续时间长、处理难等特点。据报载，由于遭受原子弹爆炸后的大量放射性核污染影响，日本长崎东北50公里外的几十个幸存者变成了没有生育能力、智力低下、形象怪异的“昆虫人”。现在高技术局部战争贫铀弹的使用也带来严重的灾害。据报道，“海湾战争综合症”使共有10万多名参加过海湾战争的士兵遭受到严重的困扰；同样参加巴尔干维和行动的士兵也饱受“巴尔干战争综合症”的困扰，严重的甚至失去了生命。在伊拉克，儿童患白血病、成人患癌症的比例剧增，2003年伊拉克战争中贫铀弹的使用又加剧了这种形势。核污染给人们带来的精神损失、心理恐惧更是无法估量。原子弹和贫铀弹等核武器的使用，除了在爆炸的地方对生态系统产生最直接的破坏外，其所产生的原子尘埃随着大气环流和洋流会对更多更远的地方造成大气污染、土壤污染和水污染，进而通过食物链和饮水链影响生态系统的稳定性。而自1945年7月16日美国在新墨西哥的荒漠上进行了第一颗原子弹爆炸以来，至今为止，全世界共进行了2000多次核试验，[1]遗留的核污染物质对生态系统是致命的威胁。基于核污染巨大的危害，各界人士都在寻求核污染清除的有效方法，也取得了一定成效。本文就构建控制核污染风险的法制建设提出一些新的建议。

（三）构建防止核污染风险法制的重要性

我国是一个人口大多，虽然资源丰富，但人均水平要比世界平均水平低很多，能源的需求理所当然非常巨大。从这个角度看，大力发展核能是一件利国利民的好事，也是一件国家大事。现在的世界，全球对能源的需求急剧上升，能源问题已经成为环境问题之后的大问题，我国怎样能在其它大国的压制下，找出一条属于我们自己的能源之路，是十分重要的。面对世界激烈的竞争，我们应该制定好核能发展目标，促进核能健康运行。尽力维护现有的稳定政局和社会秩序，为核能在我国安全发展，提供良好的内部环境。核能事故如果发生，这种破坏力将是不可估量的，所以这要求我们有一套适合我国的预警机制和防护机制。特别是要制定适合和能源发展的法律法规。

二、核安全寻求法律保护的正当性分析

（一）环境权的实现要求对核安全进行保护

环境权是法律关系的主体对其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和所承担的基本义务。公民环境权一开始就是作为基本人权提出来的。环境权“是一项所谓的第三代权利或相关权利。它既可以在许多国家的包括宪法在内的国内立法和其他法令中找到，也可以在宣言性及有约束力的国际文件中找到。”[2]比如，《非洲宪章》宣称：“各民族有权享有有利于其发展的普遍良好的环境。”在1972年的联合国《人类环境会议宣言》中第一条即为：“人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和富足的生活条件的基本权利，并且具有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。同时，它还出现在世界环境和发展委员会的报告中，该报告建议，作为环境保护和可持续发展的一项法律原则，所有人有权享有适于其健康和幸福的环境。另外有关国家人权公约也规定了环境权的要素，如《世界人权宣言》第三条规定的“生命权”，第22条规定的“经济、社会及文化权利”，第25条规定的“适于健康及幸福的生活标准”等。

环境权作为一项基本人权，是由生存权发展而来的新型权利。环境是公民作为生物个体生存的基本物质条件和空间场所的提供者，是人类生存的必要条件，保护环境的目的在于保证人类的生存繁衍，既然环境权所强调的是人们对良好生存环境的享有，我们就必须考虑到对自身生存环境的保护，而核污染无疑是对生存环境的巨大威胁。《中华人民共和国放射性污染防治法》已经对放射性污染防治、核技术利用以及放射性废物管理进行了规定。它所反映的是人类对于营造良好生存环境的渴望和追求。

环境权所包含的内容是多重的，其实现的目的是为了当代人和后代人的持续生存和发展，同时也是为了每个人更好地生存。因而环境权所体现的是整体利益、长远利益和个人利益、眼前利益的结合，核污染造成的损害不仅仅威胁当代人的生存和发展还威胁到下代人甚至是几代人以后的生存和发展。为此，我们从环境权的对象，也就是人类环境整体来看，核能的合理开发利用，可以节约大量资源，减少污染；相反，核能的不合理开发利用，将导致人类巨大的灾难。尤其是随着现代科技的发展，核能被应用在越来越多的领域，但我们也要明白，核能在对经济发展带来很大好处的同时，也存在着安全的问题，因为在核技术的实验研究、中间试验、规模化生产过程中，因核废物释放、生产、使用和处置不当，而可能会对人类赖以生存和发展的生态环境构成难以估量的风险。因此，利用法律法规来保护核安全，是保障公民环境权的切实要求，具有正当性。

（二）核污染引发的法律问题证明了核安全法律保护的正当性

由于核能源的稀缺性及其所发挥的巨大经济作用，使得掌握了先进核技术的国家对进一步开发核能源和广建核电站垂涎三尺。为此，这些国家的勘探者们也在不停的寻找建设核电站的新址，开始了新一轮的“能源竞争”，以供研究和开发具有商业用途的新产品之用。当他们使用核能源的时候核污染引发的法律问题也由此产生。

核污染引发的法律问题也证明了对核安全进行法律保护的正当性。随着核污染给人类带来的不可估量的伤害，首先，核污染对于当代的人类健康以及后代的健康的威胁负有重大责任。而由此产生的责任主体以及赔偿问题需要怎么解决才能最大化的赔偿受害人的损失。其次，核污染严重损害国家的经济利益。随着核能的飞速发展，核能源的巨大价值日益被人们所认知，各个国家的研究机构也加大了对核能源的开发与研究。不管是技术问题还是自然原因引起的核泄漏都会给国家经济造成严重的损失，而这种损失有很大一部分是隐性的，在不确定的将来会发生的不可估量的损失。正因为如此，各个国家的研究机构已经在研究更高端的技术用来减少核泄漏的出现，但是有些情况下是由于不可抗力引起的核泄漏，比如说这次的日本福岛核泄漏事件。

三、国内外核安全法律保护的概况及存在的问题

（一）国际层面的核安全法律保护

1.核安全公约

1994年9月20日，在维也纳通过的《核安全公约》加强了指导各国核活动的规则的法律性质。但公约没有为确保世界核安全建立一个国际制度。它要求各国实施保证核实施安全的基本原则，而不是详细的安全标准。公约还规定了一系列关于核设施安全的技术规则．涉及核电站的选址、设计、建设和利用。近几年．国际原子能机构全面修订安全标准，正在修订和补充制定的新的安全标准共108个，2000年已经批准颁布的有6个，如核安全、辐射安全、放射性废物安全和运输安全的法律和管理框架．核电站设计．核电站运行．核电站安全重要系统的计算机软件．核电站运行中的防火安全，核电站运行限值和条件以及运行规程。

2.核事故或辐射紧急情况援助公约

《核事故或辐射紧急情况援助公约》也是于1 986年9月26日在维也纳国际原子能机构大会特别会议上通过的．并于1987年2月26日生效。其目的是建立一个有利于在发生核事故或辐射紧急情况时迅速提供援助以尽力减少其后果的国际体制。具体内容就是对污染事故发生后的援助程序、援助条件和机构的作用做出规定。这一框架性条约明确呼吁达成双边或多边安排，国际原子能机构则应推动、促进和支持缔约国之间的合作，这样在发生核事故或紧急辐射情况时，建立了国家与国家之间以及国家与原子能机构之间进行合作的一般框架。任何在发生核事故或辐射紧急情况时需要援助的缔约国都可以请求这种援助，无论这种事故或紧急情况是否起始于其领土、管辖或控制范围内。

3.相关国际组织和国家的行动与意见

核安全立法的主体是具有独立主权的国家和国际组织。国际上主要有三个政府间国际组织致力于和平利用核能事业。全球性组织是1 956年10月26日成立，总部设在维也纳的国际原子能机构。另外两个是区域性组织．1 957年在经济合作与发展组织的框架内成立的原子能机构．以及同样是1957年成立的欧洲三个共同体之一：欧洲原子能共同体。核安全立法形式体现于大量的国际公约、条约、协定和议定书，

其内容主要包括核设施的建造运行规范．与核燃料生产加工密切相关的核废料处理和处置规范，核事故应急规范，以及禁止核武器的有关规范等。

（二）国内层面的核安全法律保护

⒈放射性污染防治的监督管理体制

国务院环境保护行政部门对全国放射性污染防治工作依法实施统一监督管理，负责制定放射性污染防治标准并监督实施，组织环境监测网络，对放射性污染实施监测管理，负责审批核设施环境影响报告书以及其他法律规定的放射性污染防治监督管理工作。

⒉关于民用核设施的放射性放射性污染污染防治管理的规定

为了加强对民用核设施的管理，国家制定了一系列法规，如《民用核设施安全监督管理条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《核电厂安全监督实施细则》等。在《放射性污染防治法》中设第三章专章规定了核设施的放射性污染防治，其主要管理制定有：核设施营运许可证制度、核设施环境影响评价制度、核设施与污染防治设施建设“三同时”制度、核设施外围限制区制度、核设施的污染检测制度、核事故应急制度等。

⒊关于核技术利用的放射性防护管理的规定

目前，我国核技术已经在医疗卫生、教学科研和工农业等领域广泛利用，尤其是放射性同位素与射线装置应用最为广泛。《放射性污染防治法》第四章对核技术利用的放射性污染防治做出了规定，其主要内容有：核利用许可登记制度、环境影响评价制度、防护设施建设“三同时”制度、核利用废物管理制度等。

⒋关于放射性废物管理的规定

《放射性污染防治法》第62条规定放射性废物，是只含有放射性核素或者被放射性核素污染，其浓度或者活度大于国家规定的清洁解控水平，预期不再使用的废弃物。《放射性污染防治法》第六章对放射性废物管理做出了具体规定，只要内容有：清洁生产制度、排污申报制度、达标排放制度、放射性固体废物分类处置原则、放射性固体废物处置费用负担制度、放射性固体废物贮存与处置单位许可证制度等。[3]

（三）我国关于核安全法律保护中存在的问题

我国2003年颁布的《放射性污染防治法》，填补了我国对于放射性物质的监管和治理上的法律空白，是对我国法律体系的完善。但由于该法实施时间较短，且只要针对核设施的建设、运营单位对核物质的开发、核技术的利用以及核废物的处理问题，与普通公民的直接关系较小，监管对象的范围较窄，因此目前该法的实施中的问题还不是很突出。包括其他的一些法律法规也没有直接切实的跟普通公民的切身利益紧密的联系起来。但是不能因此认为我国啊放射性污染防治方面的法律制度已经完善，随着经济的发展和核技术的利用领域的扩大，这类问题的发生主见增加，我们的法律也应当在时间中逐步发展和完善起来。

四、核安全法律保护体系的构建及具体措施

当前，加强与完善我国核安全法律保护等相关机制的必要性已经毋庸置疑。在此背景下，笔者将以我国在核安全保护方面的基本国情和我国的立法现状为基础，充分借鉴国际上相关立法和部分国家的先进经验，结合我国的具体情况就完善核安全保护提出可操作的建议。

（一）核安全法律保护体系的构建

⒈核安全法律保护体系的完善

在对核污染的法律控制方面，1986年我国制定了《民用核设施安全监督管理条例》、1987年制定了《核材料管理条例》、1989年制定了《放射性同位素与射线装置放射防护条例》（2005年9月修改成为《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》）、1993年制定了《核电厂核事故应急管理条例》。1987年，国家环境保护局发布了《城市放射性废物管理办法》，对产生放射性废物和废物射源的工业、农业、医疗、科研、教学及其他应用放射性同位素和辐射技术的行为做出了规定。1990年，原国家环境保护局制定了《放射环境管理办法》，对有关核辐射项目的环境影响评价、核事故的应急响应工作、城市核废物管理以及调解因核污染引起的民事纠纷做出了规定。[4]由此可以看出，目前我国的这些法律法规已经在核污染控制方面做出了相关规定，但是并没有形成一个统一的体系，如果把这些相关法律法规进行整理使其统一成为一个完整的体系，那么在防止核污染、保护环境、保障人体健康、促进核能、核技术的开发与和平利用方面将会有一个很大的促进作用。

⒉核安全法律保护管理措施的完善

⑴放射性污染防治标准

在放射性环境标准方面，主要只有放射性污染防治标准，属于排放标准的性质。法律规定，国家放射性污染防治标准由国务院环境保护行政主管部门根据环境安全要求、国家经济技术条件制定。国家核污染防治标准由国务院环境保护行政主管部门和国务院标准化行政主管部门联合发布。我国目前有关标准大多是20世纪80年代制定的，主要有《核电厂环境辐射防护规定》、《辐射防护规定》、《核设施流出物监测的一般规定》、《核辐射环境质量评价一般规定》等。

⑵涉核单位的预防义务

涉核单位是指核设施运营单位、核技术利用单位、铀矿和半生放射性矿开发利用单位。我国《放射性污染防治法》规定，涉核单位必须采取安全与防护措施，预防发生可能导致放射性污染的各类事故，并应当对其工作人员进行放射性安全教育，采取有效的防护安全措施。

此外，应规范涉核人员的管理，法律规定国家对从事放射性污染防治的专业人员实行资格管理制度；对从事放射性污染监测工作的机构实行资质管理制度。

⑶放射性标识与警示说明义务

我国《放射性污染防治法》规定，放射性物质和射线装置[5]应当设置明显的放射性标识和中文警示说明。生产、销售、使用、贮存、放置放射性物质和射线装置的场所，以及运输放射性物质和含放射源的射线装置的工具，应当设置明显的放射性标志。[6]

（二）核污染风险控制的具体措施

⒈加强对核能源保护的宣传教育

加强对核能源保护的教育、扩大宣传工作是切实控制核污染风险的一项重要任务，这为对核污染风险控制建立起最近也是最重的一道防护线。核能源的管理部门应当开展对放射性物质的调查工作，对境内放射性物质丰富地区的分布情况进行集中调查汇总，建立一个放射性物质数据库；地方社区相应的管理部门应当对社区群众进行义务宣传工作，定期举办有关控制核污染风险的知识问答、知识竞赛，使群众逐渐树立起核污染风险控制的意识，认识到核污染风险控制的重要性，从而更好地保护自身的利益。另一方面还要多多借助于媒体、广告或者宣传手册之类的，使公民加强这方面的认识和保护。

⒉加强国际合作，更好的控制核污染风险

为了更好地实现核污染风险控制，在完善立法的同时应积极加强国际合作，在国际舞台谋求一定的位置，以保护本国的利益，并在对外合作中不断借鉴、吸收国外先进技术与管理经验，参与国际范围内的核能源开发利用。具体可包括：

⑴ 我国应积极参与核污染风险控制的国际公约，参与制定、修改与影响国际规则，从立法源头上争取主动与机遇，积极维护本国与其他核能源大国的利益。

⑵ 推动核污染风险控制的国际性指导规则的发展，加强信息交流，建立开放的核污染风险控制国际数据库，以避免或减少国际合作中不公平技术分享比例的出现。

⑶ 在充分保障我国核能源得到合理科学的开发利用的同时，积极参与国际范围内的核能源开发利用，对其他核能源大国的污染控制提供协助，以逐渐增强中国在该领域的影响力。

⑷ 对于核能源国际合作和开发中出现的纠纷，充分利用国际争端解决机制加以解决，依据其严格有序的法律程序、处理问题的相对公正性、裁判结果的信服性以及各国众多专家学者的参与等优势，促使纠纷合理迅速地得到解决，并在其中吸收经验教训。

The risk of nuclear pollution control legal system

Abstract: For a long time, development and utilization of nuclear energy to many countries has brought great economic benefits, as nuclear energy is more widely applied to more areas. The risk of nuclear pollution control in the legal system also presents us to the ever-increasing demands. This will be Chinas nuclear safety and protection of the basic national conditions of Chinas status as the basis for legislation, the risk of nuclear pollution control on improving the legal system makes actionable recommendations.

Key words: Nuclear contamination; Risk Control; Legal system

作者简介：李昂，昆明理工大学法学院，环境与资源保护法专业，2010级研究生。

[1] 张鹏飞，绿色核能，[J] 科学与生活，2006（236）：:66—74

[2] [斯里兰卡]C.G.威拉曼特里编.人权与科学技术发展.张新宝等译.知识出版社，1997年版，第230页.

[3] 陈喜红主编，《环境法规与标准》，高等教育出版社，2007年6月第一版，第194页.

[4] 汪劲，《环境法学》，北京大学出版社，2006年5月第一版，第401页。

[5] 依照我国《放射性污染防治法》的规定，射线装置是指X线机、加速器、中子发生器以及含放射源的装置。

[6] 汪劲，《环境法学》，北京大学出版社，2006年版，第402页.