构建我国的洪水保险制度

杨禄辉 （昆明理工大学 法学院，昆明 650500）

摘要：洪水每年给我国许多地区带来巨大损失，如何建立健全与经济发展水平相适应的洪水保险制度，以保障灾区居民的生命财产安全，是当前我国经济生活的一个重大课题。本文从构建我国洪水保险制度的必要性、可行性来论证，并借鉴外国经验，对我国如何构建洪水保险制度提出了几点建议。

关键词：洪水保险；灾害；非工程措施

一、洪水保险的概念

洪水保险（又称防洪保险）是指生活在洪泛区和蓄滞洪区内的所有住户和企事业单位，依据国家规定，通过保险机制交纳并积累起来的保险费，用于补偿被保险者因洪水灾害造成的损失，是投保者通过固定的少量的保险支出，来应付洪水造成的难以预料的损失。^[1] 虽然我国政府早在1998年颁布实施了《防洪法》，但是其中关于洪水保险只有一条原则规定，即“国家鼓励、扶持开展洪水保险”。然而国外对于洪水保险的研究已经取得巨大成果。美国、英国、澳大利亚和新西兰等国家，均已建立了洪泛区管理计划，积累了丰富经验，出台了许多关于洪泛区的管理政策、法规，施行了洪水保险计划。保险作为防灾减损的一项重要的非工程措施，可以通过在时间、空间上分摊风险，增强社会整体的承灾能力，在防御灾害、灾后救助、补偿和减少灾害损失方面，发挥着重要作用。

（一）构建洪水保险制度的必要性

“五害之属，水最为大”（《管子篇》），洪水灾害是世界历史上自然灾害中极为严重的灾害之一。我国是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一，近10年来，自然灾害每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次，其中洪水灾害带来的损失约占超过50%。据国家减灾委、民政部统计，截至2010年8月6日，洪涝灾害造成全国2亿人（次）受灾，11347.1万公顷农作物受灾，因洪水灾害导致直接经济损失达2751.6亿元。

据历史资料的不完全统计，从公元前206年到公元1949年的2155年间，我国共发生大水灾1092次，平均每两年就发生一次大水灾。新中国成立以后，党和政府对水利高度重视，投入了大量的人力、物力和财力进行江河治理和防洪建设，然而，仍有约40%的人口、35%的田地、100多座大中城市以及70%的工农业总产值分布在遭受洪水威胁的地区。^[2] 进入90年代，我国的洪水灾害接连不断，人们已经明显感觉到，洪灾发生的周期越来越短，频率越来越高，范围越来越广。我国相继发生了1991年淮河和太湖大水，1994年西江大水，1996年长江中下游，珠江及海河大水，1998年长江、嫩江、松花江大水，2003年淮河大水。2011年6月中国南部和东部的洪灾已经造成至少175人死亡。受灾省份已达13个，160多万人被转移安置，直接经济损失达320.2亿元人民币。

在防洪方面，我们采取的措施比较单一，主要采用了工程措施，即修建防洪大堤、水库、粉红闸、滞（蓄）洪区等。这些工程措施在防洪方面起了重要作用。但是人类在与洪水的长期斗争中，越来越清楚地意识到，仅仅依靠工程设施来避免洪水灾害是不现实的，因而各国的防洪对策由过去单纯重视工程措施，转向工程措施与非工程措施相结合的策略。洪水保险就是一项很重要的非工程措施。

二、构建洪水保险制度的可行性

洪水灾害是偶然的、突发的事件，符合保险的偶然性原则；且洪水具有明显的地域性，一旦发生洪水将造成某一地域范围内较大的损失。我国洪泛区范围广，如果洪水保险在全国范围内展开，部分区域一次性遭受的洪水可以在较大的时间空间内分摊，使其所受损失得到弥补。

《中华人民共和国防洪法》第四十七条规定：“国家鼓励、支持开展洪水保险。”《中华人民共和国防汛条例》第四十一条规定：“对蓄滞洪区，逐步推行洪水保险制度，具体办法另行规定。”国务院办公厅下发的《关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》，在完善蓄滞洪区运用补偿等保障措施中提到：“积极开展洪水灾害损失保险研究，建立有效的洪水灾害损失保险体系，化解蓄滞洪区洪水灾害损失风险，实现利益共享、风险共担，提高社会和群众对灾害的承受能力。”2011年1月29日，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》强调：“建立水利投入稳定增长机制，加强对水利建设的金融支持，鼓励和支持发展洪水保险。”

国家有关部门编制的“中国水灾害风险区划图”，为制定水灾保险费率提供了依据。通过制定洪水费率积聚保险基金以及建立国际水灾再保险体系，使我国的水灾巨额损失得到科学的、充分的补偿。这从技术层面上解决水灾保险品种的设计问题，有助于加快水灾险种的推出。^[3]

二、国外值得借鉴的经验

目前，欧美等一些发达国家已相继实施了洪水保险制度。美国是世界上最早提出并实践将实践将洪水保险作为国家推动洪泛区管理的重要手段的国家，也是率先以立法形式将洪水保险列为洪水风险管理系统、制定并坚持实施全国性洪水保险计划的国家，积累了丰富经验。本文主要以美国的洪水保险计划为蓝本进行介绍。

国家洪水保险计划是美国国会根据1968年通过的国家洪水保险法建立的。1973年通过的洪灾保护法对该计划作了进一步的扩大和修改。1994年的国家洪水保险改革法又对该计划作了进一步的修改。

国家洪水保险计划由联邦保险管理局和减灾董事会负责管理，他们都属于联邦紧急情况管理局。联邦保险管理局负责设定国家洪水保险计划的保险组成，减灾董事会负责监督该计划的各个方面，他们的工作是紧密联系的。

在实行国家洪水保险计划以前的几十年中，国家对洪灾的反应通常局限在建设防洪工程，如大坝、堤防、海堤等，同时对洪灾受害人提供灾难救济。这种方法既没有减少损失，也没有减少不明智的开发。在某些情况下，可能事实上促进了这种开发。通常还会导致公众不购买保险公司的洪灾保险保单，以及忽视能减少洪灾损失的建筑技术等问题。

国家洪水保险计划旨在用保险的方法来代替灾害救助的方法。国会建立国家洪水保险的目的是为了解决由于洪灾损失的逐步升级从而使广大纳税人承担的救灾款不断上升的问题。该保险通过社区的洪泛区管理条例，并通过支付保险金的保险机制来对业主未来有可能损失的财产提供保护。

社区只要在特定洪水风险区范围内采纳和执行洪泛区管理条例，就可与联邦政府签定协议，联邦政府就可为该社区做洪水保险，作为对该社区的洪灾损失的财政保护。全国有19 000多个社区获得了国家洪水保险。

国家洪水保险计划通过社区、保险业和贷款业的共同参与，每年减少洪灾损失大约8亿美元。此外，按照国家洪水保险计划的建筑标准建造的建筑物要比不遵守该标准的建筑物遭受的损失减少77%。而且，每付出3美元的洪水保险索赔，就可节约1美元的灾害补助支出。在平常的年份，国家洪水保险计划是自我维持的，也就是说，该计划的运行费用和洪水保险索赔不是由纳税人支付的，而是通过洪水保险单筹集的保险金来维持的。

美国的洪水保险，有以下几个方面值得我们借鉴：

第一、要建立起工程措施和非工程措施并举的科学防洪、减灾、重建的完整系统。工程措施，即修建防洪大堤、水库、粉红闸、滞（蓄）洪区等；非工程措施主要是指洪水保险。

第二、要从国家的高度，建立并完善洪水保险计划。一方面强制洪泛区政府参加国家洪水保险计划；另一方面采用补贴投保费、减免税收等优惠政策，引导保险公司开展洪水保险业务，鼓励洪泛区的企业和居民投保。

第三、由水利、地质、水文、气象等部门组织专业队伍，大力开展防洪研究，采用高科技手段，深入实地调研，详细绘制洪水风险图，针对各地区不同的洪水风险程度，提出与之相适应的保险费率。^[4]

三、对我国构建洪水保险制度的几点建议

第一，制定专门的洪水保险法律

洪水保险是一种补偿救助方式，也是一种政策性保险。其对相关法律制度的依赖程度较强。只有相关法规政策及时出台，保险公司才敢于做出尝试，洪泛区居民的利益才能得到保障。因此，国家应在已出台《防洪法》的基础上，制定《洪水保险法》，对洪水保险进行明确规定，使得洪水保险有法可依。

第二，洪水保险是非营利性的、政策性的强制保险

洪水保险是针对洪水高发区域，由受洪水威胁的人群、政府和其他参与部门共同分担洪水风险的保险模式，具有准公共物品属性。洪水保险只能是政策性、非盈利性的保险形式，商业保险公司一般没有能力单独将洪水保险开展起来。

因此，可以由国内几家实力雄厚的保险公司组成保险集团，负责全国保险基金的征收、管理、调拨和赔付。成立保险集团不仅可以增强保险界对洪水的承包、偿付能力，也有助于我国保险业将我国洪水保险的风险向国际再保险市场实施再保险。同时，国家要成立一个专门的行政单位来监督洪水保险金的调配、投资和管理过程，如果发现问题，该部门可以立即冻结洪水保险基金，并采取相应的管理措施。如果有可能，还可以引进资金雄厚、技术精湛的外国保险公司来参与承包我国的洪水保险。这样不仅可以利用他们雄厚的经济实力，还能充分利用他们精湛的核算技术、核保核赔技术和风险管理技术。^[5]

第三，强制保险和自愿保险相结合

根据我国的具体国情，在七大流域的防洪区应该实施强制洪水保险，对于洪水发生频率较低的地区实行自愿保险的方式。而对于那些没有参加强制洪水保险的灾民，一旦发生洪灾，则没有接受保险公司赔付的资格，只能得到最基本的生活所需。强制洪水保险必须设定免赔额和赔付限额，根据分蓄洪区的经济发展水平，对不同保险标准来确定不同的赔付限额。当洪水灾害损失较小的时候，保险公司对灾区不赔付。

第四，设立洪水保险基金

用财政救济拨款、保费收入、投资所得和再保险赔款设立洪水保险基金，并成立专门机构对基金进行投资管理、准备金的提取和赔付。这种方式可将原本仅用于救灾的、不能滚动的资金转化为可以长期积累的保险基金，不仅可以稳定国家用于救灾的支出，也有利于保证灾后重建所需资金及时到位而不对国家财政造成巨大冲击。

第五，洪水保险的承保范围

我国的洪水保险要为企业、居民住宅和室内物品提供基本水平的保障。其保险范围至少应包括以下几点：由于台风袭击、山洪暴发、潮水上岸等原因，对建筑物及其内部财产所引起的摧毁、淹没、泡损、冲散、冲毁等造成的损失。保险标的应包括洪水风险居民区的房屋、生活用品、家具等财产。

第六，确定保险费率

洪水的重现期是合理计算洪水保险费率的重要依据。如果保险费率过高，保护支付不起；费率过低，保险公司负担不起。按照保险业一般原理，保险费率必须为25%才能盈亏平衡。^[6] 因此，我国急需按照特定的洪水重现期绘制洪水风险图，以确定洪水保险的实施范围和保险费率的差异。在洪水保险的初始阶段，从维护社会稳定和保持当地最低生活保障的要求出发，遵循适当原则，暂时采用统一标准的费率，在实际运用中再根据灾情逐年调整。以后，随着洪水保险经验的积累，保险费率可以通过科学的分析和计算，将遥感、GIS、洪水仿真与损失评估等技术结合起来，绘制出洪水风险图，作为确定保险费率的依据，同时可以建立一套宏观的核灾体系，制定出计算损失的科学方法。^[7]

第七，实行共同保险和再保险，有效分散风险

由于洪水往往造成巨大损失，保险公司受资本金和后备基金的限制，不敢或无法单独承保，而再保险可以使直接保险人在更大范围内分散风险、提高承保能力、保证稳健经营。

由于设立了洪水保险基金，所有国内洪水保险业务承保之后，100%分保给国家洪水保险基金，然后由该基金对洪水业务进行处理，将其中一部分业务回分给直接保险公司，另一部分业务转分给其他再保险公司，其余自留。洪水保险业务的销售、承保、理赔和保单服务等由直接保险公司承担完成。其次要划分风险承担比例。政府、保险人、再保险人和被保险人共同承担洪水风险。可将洪水损失分为三个互相衔接的基本层次：初级损失、中级损失和高级损失，对于不同层次的损失采取不同的风险分担比例。比如，可以参照日本家庭地震保险体制的做法，初级洪水损失的100%由参与该机制的保险人和再保险人承担；中级洪水损失由参与该机制的保险人和被保险人承担50%，政府承担50%；高级洪水损失由政府承担95%，被保险人承担5%。如果单次洪水所致总损失超过了总限额，洪水保险可以按照总限额与实际应付索赔总额之比例赔付。^[8]

四、结束语

洪水保险是一项涉及面广、工作量大、技术复杂的工作，建立起适合我国国情的洪水保险制度并不是一件容易的事。但是洪水保险作为一种互助经济的社会保险制度，对于建立市场化的水灾补偿机制，完善水灾防范和救助体系，增强全社会抵御水灾风险的能力，促进我国经济的健康发展具有重要作用。目前我国洪水保险尚处于发展的初级阶段，从20世纪80年代开始，我国一些部门和保险公司就陆续对洪水保险进行了多种尝试，为我国洪水保险的发展提供了许多宝贵的经验。我们相信，只要各有关部门共同协作，不断探讨，开拓新思路，借鉴国外的经验，同时结合我国的实际情况，我国的洪水保险制度一定会建立起来。

参考文献：

[1] 戴国瑞，周承甫.试谈防洪保险[J] .武汉水利电力学院学报，1990，（11）.

[2][3] 赵巍.关于我国水灾风险管理的探讨[J] .经济管理2009,(10):153-154.

[4] 李守才.浅谈开展防洪保险的必要性及建议[J] 人民珠江.2004.（1）：7.

[5] 顾春慧，郭文娟.洪灾保险探讨[J] .湖南水利水电.2009.(4)：93.

[6] （美）William J .Petak, Arthur A. Atkisson. 向立云，程晓陶，译.自然灾害风险评价与减灾政策[M] .北京：地震出版社，1993.

[7] 梅雪峰，梅雪菲.新的洪水保险机制研究[J] .水科学与工程技术2008.(5)：38. [8] 周爱兰.我国开展洪水保险面临的困境和对策[J] .生产力研究.2010.(3)：172.

Set up our Country’s Flood Insurance System

YANG Luhui

(Law School Kunming University of Science and Technology, Kunming 650500)

Abstract: Flood bring great losses every year in many areas in China, how to set up and perfect the flood insurance which adapt with our economic development level, in order to ensure the disaster resident’ safety about life and property, is one of our important tasks in the recently economic life. This paper from the necessity and feasibility of structure the flood insurance system to proof, and take example by foreign country, and take some suggestions about how to set up the insurance system. in our country.

Key words: flood insurance; disaster; non-engineering measure

作者简介：杨禄辉（1987-），男，云南大理人，昆明理工大学2010级环境与资源保护法学研究生。