“林权”概念的误读与理性认知*

——兼论林权的法律逻辑

张 璐 (华东政法大学，上海201620)

摘要：我国当前的立法实践与相关理论研究在很大程度上不恰当地泛化了林权概念，并由此引发了明显的在林权概念认知和理解上的法律逻辑混乱。基于我国集体林权改革的实践，可将林权的应然功能简明扼要地概括为，实现对农村集体所有森林的“非所有利用”，确认并保护林农对森林的开发利用权益。以此作为前提，林权的基本内涵应限定于对森林资源开发利用及收益的权利，具体表现为森林使用权与林木所有权。

关键词：林权 森林使用权 林木所有权

以2003年中共中央、国务院颁布的《关于加快林业发展的决定》为起点，集体林权改革成为近年来我国经济体制改革尤其是农村经济体制改革中一个引人瞩目的领域，尤其随着2008年中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》的出台，更是将我国的集体林权改革推向了新的高潮，官方人士将其称为“实现农村生产力的又一次大解放。”[1]与此同时，“林权”作为我国近年来集体林权改革的核心概念，其广泛影响和重要性也日益凸现。从理论上来说，林权无疑应该是一个法律概念，但实际上，林权则更多地被作为一个政策用语，而且其指向并不明确，其中的法律理性表达更是明显不足，这些都在一定程度上导致了我国林权改革政策与相关立法衔接的障碍。因此，有必要从法律的角度对林权概念进行辨析并对相关权利形态进行合乎法律逻辑的界定，以更为准确地理解和把握我国林权改革的法律内涵，并为我国林权改革的顺利推进提供必要的法律资源支撑。

一、林权相关立法实践与理论研究概述

（一）林权相关立法实践

长期以来，在相关立法实践中实际上是将林权作为了与森林相关的一系列权利的统称，对此，在我国的不同层次的立法中都有一些相应的规定。《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”以该有关森林所有权的原则性规定为基础，《物权法》、《森林法》和其他相关立法对森林所有权以及相关的权利都做出了进一步的规定。《物权法》第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”；第58条规定：“集体的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；……”；第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。《森林法》第3条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木、林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”；第7条第2款规定：“国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。”除此之外，《森林法实施条例》中还有一些更具操作性的细化规定。

（二）代表性的林权理论研究观点

针对上述与森林相关的一系列权利在立法上不同层次的诸多规定，学者往往在理论上将其概括为林权，但对于林权内涵和外延的解释却见仁见智。有学者指出，从物权法的视角，“林权”并非一种具体的物权类型，而是“涉林物权”的统称，包括森林资源所有权、林木所有权、林地所有权、林地承包经营权等具体物权形态，涉及物权体系中的所有权和用益物权两种类型。[2] 也有学者描述性地指出：“林权是一项复合型的权利，可能是所有权或用益权，其客体可以是森林、林木或者林地，其权能也包括占有、使用、收益和处分。”[3]还有学者仅从所有权的角度对林权进行解释，认为“林权，又称森林所有权，是指森林法律关系的主体对森林、林木或者林地的占有、使用、收益和处分的权利。”[4]除将林权作为研究对象之外，相关的理论研究中，也有采用“森林权属”这一概念概括与森林相关的一系列权利，[5]还有有关“林业产权”的研究，[6]尽管称谓不同，但也都涉及到与上述林权概念界定相关的权利内容。

二、林权概念所体现的法律逻辑混乱

从有关林权的立法和相关的理论研究不难看出，在林权概念的立法表述和理论解释上存在着明显的法律逻辑混乱。

（一）不同层次立法之间权利客体界定不一致

我国的《宪法》和《森林法》分别将森林和森林资源作为权利客体，设置了国家和集体所有权，但在客体的外延界定上却存在明显的不一致。《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《森林法》第3条第1款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”若探求立法本意，有学者指出，《森林法》第3条第1款规定显然是有意与宪法相对应，但采用的概念是森林资源而非森林，理论上，此处“森林资源”应与《宪法》中之“森林”同义。[7]但实际上，相关立法对森林资源概念的界定却将其与森林进行了明确的区分。根据《森林法实施条例》第2条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”据此，森林资源被划分为四个组成部分：森林、林木、林地以及野生动植物和微生物。显然，仅就表面上来看，森林资源和森林是不能在相同意义上使用的概念，二者之间表现为明显的从属关系，森林是森林资源的组成部分。这样就在实际上导致了在《宪法》与《森林法》在权利客体在外延界定上的不一致，容易引发从法律角度对权利内容理解的混乱。同样问题在《森林法》和《物权法》之间也客观存在。

（二）使用权设置重复

根据立法参与者对《森林法》有关条文的解释，林权包括森林、林木和林地的所有权和使用权。[8]相关立法中也有类似的表述，比如《森林法实施条例》第3条规定：“国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”据此，有理由认为，除了林地使用权之外，森林使用权与林木使用权也同时并列存在。但森林使用权和林木使用权这二者之间究竟存在怎么样的区别，以至于必须在立法中将这二者做出分别规定，无论是在立法上还是在理论研究中都无法找到明确的回应。实际上，森林使用权和林木使用权同时并列存在，是立法中存在的明显的在权利设置上的重复。从使用权设置的本意上来看，主要是为了实现对公有的处于资源状态下的森林的“非所有利用”，以对森林开发利用中的利益关系构建为基础，在所有者和实际的开发利用者之间搭建合法的权利通道。而就对森林的开发利用行为而言，作为开发利用的对象，对森林和林木的区分是没有实际意义的。根据《森林法实施条例》第2条的规定：“森林，包括乔木林和竹林。林木，包括树木和竹子。”由此可见，根据立法的界定，森林和林木之间只存在量的区别而没有外延上的差异。[9]因此，在立法中和理解上将森林使用权和林木使用权相提并论是存在认识上的误区的。试想，在已经确认成片森林的使用权的前提下，难道还有必要就每一株单独的树木设置使用权吗？显然这在逻辑上是站不住脚的。

（三）与既有的权利形态相互重叠。

如前文所述，森林资源包括森林、林木、林地以及野生动植物和微生物等四个组成部分，如果以此为前提对《森林法》所确认的森林资源所有权进行分析，显然，森林资源所有权与其他自然资源单行立法中既有的权利形态存在明显的重叠。首先，有关林地的所有权。根据《土地管理法》第4条第3款的规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。”毋庸置疑，在我国的土地立法中，是将林地作为土地的一种类型的，因此，土地立法所确认的土地所有权实际上已经包括了林地的所有权。其次，有关野生动物所有权。野生动物所有权在我国的相关立法中早有定论，《野生动物保护法》第3条第1款规定：“野生动物资源属于国家所有。”不难看出，《森林法》中森林资源所有权的确认，实际上导致了在林地和野生动物的双重所有权，这是在相关立法实践中存在的一个明显的悖论，也是在理论上无法自圆其说。因为根据物权思维中一物一权理论的要求，“一物上仅能成立一所有权，一所有权之客体，以一物为限而言。推而言之，一物只能有一权，故物之一部分，不能成立一物权，一物就有一权，故数个物不能成立一物权，物权之计算以一物为单位。”[10]所以，森林资源所有权明显地违背了“一物只能有一权”的基本前提，其合理性是值得质疑的。对于该问题，也有学者曾明确指出：“我国的林权客体为森林、林木和林地，不包括森林资源。”[11]

三、以集体林权改革初衷为基础对林权功能的应然分析

对林权概念的理解和把握必须立足于对于其权利功能的应然分析，而对林权功能的应然分析则必须立足于我国的集体林权改革实践。因为在实际上，林权作为一个被社会普遍接受的概念，其影响和重要性是随着集体林权改革的逐步推进而日益凸现的。

从2003年《关于加快林业发展的决定》中“完善林业产权制度”的要求，到2008年《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中“明晰产权”的改革目标，不难看出，尽管不同阶段在实施方式上存在一定的差异，但我国农村集体林权制度改革的初衷和既定目标从未发生改变：即在保证农村森林集体所有权不变的前提下，有效解决森林集体所有权长期存在的在事实上被虚置和异化问题。具体的途径是，以森林的实际开发利用为基础，在作为所有者的集体经济组织和作为实际开发利用者的林农之间搭建合法的权利通道，以规范农村集体所有森林在开发利用中所形成的利益关系，形成有效的林农发展林业生产经营的政策激励机制，在确保林农增产增收的同时，增强对森林资源保护的有效性。以此为出发点，可以将林权的应然功能简明扼要地概括为，实现对农村集体所有森林的“非所有利用”，确认并保护林农对森林的开发利用权益。这应该是构建林权法律逻辑的起点。

四、林权概念内涵的合理化改进与重新定位

基于林权所应具有的基本功能，林权的基本内涵应限定于对森林资源开发利用及收益的权利，这种权利从内容上来看主要是一种“非所有利用”的权利，与其它自然资源立法领域中的水权、矿业权等权利形态具有共同的理论基础和权利内容的相似性。从性质上来看，林权类似于用益物权，和传统民法物权理论中的用益物权有一定程度的交叉，但也存在一定的差异性。从该角度对林权概念的重新定位，必须要澄清以下几个方面问题。

（一）林权不应包括森林资源或森林所有权[12]

从前文的分析可以得知，集体林权改革的基本初衷在于改变森林资源集体所有权被虚置或异化的局面，通过开发利用权利的合理设置，在不改变所有权的前提下，为森林资源的开发利用注入活力，在不改变公有制经济基础的前提下，确保林农对森林资源开发利用的合法权益。因此，森林资源或森林的所有权应该是被排除在林权的概念之外的，如果将所有权组作为林权的组成部分，那么集体林权制度的改革将无法自圆其说，因为在我国社会主义公有制的大前提下，任何有关林权的改革都是不可能改变《宪法》及相关立法已经明确确认的为公有所垄断的森林资源或森林所有权，而只能就所有权实现方式所进行制度创新和变革。因此，那些有关林权包括森林资源或森林所有权的理论解释或立法实践，实际上是不合理地泛化了林权应有的内涵，在认识上是存在误区的。同样的问题实际上在我国其他类型的自然资源领域也曾经存在，比如水权。在理论研究中，曾经一度对水权的内涵众说纷纭，有“一权说”、“二权说”、“三权说”、“四权说”等四种观点，[13]存在着明显的对水权这一概念的泛化。实际上，如果作为一个严谨的法学理论研究中的概念，“水权，系从水资源所有权中派生，分享了后者中的使用权与收益权而形成的物权。”[14]与此类似，林权也只能限定于从森林资源或森林所有权中派生的开发利用并进行收益的权利，不能与森林资源或森林所有权相混淆。

（二）使用权意义上林权客体的理性界定

林权作为对森林资源开发利用的权利，在立法上首先应表现为使用权，但如何界定使用权的客体并以此为基础合理确定使用权的范围，在当前理论研究和相关立法实践中存在的问题较为突出。前文曾提及，在现行的相关立法中，森林使用权与林木使用权的并列存在明显的法律逻辑混乱，这是从使用权意义上理解林权所面临的主要问题。对该问题的解决，必须以对森林和林木法律意义的深入探究为前提。

森林这一概念在《宪法》、《物权法》、《森林法》中都有使用，但《森林法》并不是与其他立法在相同意义上使用森林这一概念的，在这个问题上，我国的相关立法存在着明显的在概念使用上的混乱，对此，前文也曾有提及。这种局面的形成，是有着深刻的原因的，其根源在于传统法学理论及相关立法实践对于将自然资源作为权利客体在理解上的局限和在操作层面的粗糙。对自然资源的公有垄断是我国公有制经济基础的重要组成体现，对此，立法中必须作出明确回应，即必须在法律上确认自然资源国家或集体的所有权，换而言之，要从法律上将自然资源作为国家或集体所有权的客体。而实际上，对自然资源进行公有垄断和将其作为法律上的权利客体是两个不同层次的问题，对于前者，主要是政治上的需要，在公有制的前提下顺理成章，而对于后者，在理解上和操作上都引发了诸多问题。

在传统的法学理论中，对于权利客体尤其是物权的客体——“物”已经形成既定的思维模式，而该思维模式在根本上无法兼容自然资源，导致自然资源向物权法上的“物”靠拢的过程举步维艰，对此，有学者曾精辟地指出：“国家对自然资源的所有权是民法意义上的所有权吗？它具备所有权完整的属性吗？”[15]实际上，该问题在我国各单行自然资源的立法中都不同程度的存在，在法学理论中长期以来一直对水权、矿业权、渔业权、林权等概念在理解上的争论和分歧，是对该问题的集中体现，而这一问题在与森林相关的立法中表现得尤为突出。其根本原因在于立法对森林资源这一概念的引入和界定缺乏法律的理性。根据《森林法实施条例》第2条的界定，森林资源被包括森林、林木、林地以及野生动植物和微生物等四个组成部分。据笔者推测，立法中对森林资源的如此界定，想必是在最大程度上体现森林在生态学上的含义，因为从生态学意义上来说，森林主要是指以树木为主体的生物群落，包括其中的各种物种资源和自然条件。将这些物种资源和自然条件作为一个整体进行立法规范并加强保护，其出发点并无可厚非，但在操作层面上是不具备可行性的。

具体而言，在立法中界定的森林资源的四个组成部分，对于林地和野生动植物而言，已经有了针对性的立法规范，因此，将森林资源作为法律上权利的客体，其着眼点只能限于森林和林木，而实际上，这二者对于森林资源应有内涵的表达程度是不一样的。从法律意义上对森林和林木含义的探究，实际上涉及到自然资源法理论研究中的一个基础性问题，即自然资源与资源产品在法律上的区分。对于自然资源的立法而言，自然资源和资源产品是不能并列使用的，这两个概念虽然有一定的联系，但二者之间具有明显的区别。自然资源是指处于自然赋存状态下的各种自然要素，比如森林、矿藏、河流等；而资源产品则专指那些通过人力作用介入对自然资源开发利用而形成的产物，比如对通过对矿藏发掘出来的矿产品、采伐森林所得的木材、从天然河流中取得的水等。尤其对于自然资源相关的立法中，对自然资源和资源产品的区分必须引起充分的重视，“因为自然资源和资源产品的权属主体范围是不同的，我国绝大多数自然资源的所有权都属于国家，而且禁止流转，但资源产品的所有权主体是可以多元化的，也是可以流转的，所以，必须对自然资源和资源产品进行明确区分。”[16]实际上，除了权属主体范围上的差异之外，自然资源和资源产品作为权利的客体，其特定化的标准和思路也是不一样的。基于上述理论分析，应该从自然资源的意义上去理解和把握森林的法律含义，即具有一定整体性的林木自然赋存状态，而林木则应归属于资源产品，是森林开发利用的产物。[17]以此为前提，可以较好地解决林权作为一种使用权在客体范围界定上存在的法律逻辑混乱。

如果从自然资源的意义上确定森林的法律含义，那么在使用权意义上的林权只能限于森林使用权。其理由在于，从内容和功能上来看，林权主要表现为对森林资源开发利用的权利，其权利客体无疑应该是森林资源，但基于前文的理论分析，现行立法对森林资源界定出发点在于对其生态学含义的回应而缺乏法律理性的支撑，并由此引发了一系列问题，因此，尽管林权是对森林资源开发利用的权利，但在法律意义上将森林资源作为林权的客体是缺乏理论上的合理性的，而实际上如果从自然资源的意义上确定森林的法律含义，那么就可以将森林作为森林资源在法律上的概念表述，于是在使用权意义上的林权作为对森林资源开发利用的权利，也就顺理成章地表现为森林使用权。

与此同时，将林木归属于资源产品，可以很好地解释为什么从使用权意义理解林权只能限于森林使用权而将林木使用权排除在外。因为，林权作为一种使用权，其只能是针对处于自然赋存状态下的森林，而林木作为资源产品，则是森林开发利用的结果，或者说是林木是森林通过森林使用权转化的产品形态，因此，在林木上设置使用权并将其与森林使用权相提并论，在法律逻辑上是个明显的悖论。

（三）以森林使用权为基础对林木所有权的合理解释

森林使用权作为对处于资源状态下的森林进行开发利用的权利，林农对权利行使的目标是既定的，即通过对集体所有森林的开发利用获得以林木为主要内容的收益，这一目标的实现必须是以确认林农的林木所有权为前提的。因此，森林使用权与林木所有权是一个相互衔接的权利体系，森林使用权的一个基本功能在于实现森林的集体所有权与林农的林木所有权之间的转换，推动森林集体所有权在经济上真正得以实现，而林木的所有权则是对林农对森林开发利用收益的法律确认。这样的权利结构设计，在其它类型自然资源的立法中也有相应体现，比如对于矿产资源的开发利用，就是通过矿业权实现国家作为所有者和实际开发利用者之间的利益关系构建的，采矿权作为矿业权的主体，不仅表现为采矿权人对矿产资源开采的权利，而且同时也包含采矿权人获得开采所得矿产品所有权的内容。这一点，与森林使用权有异曲同工之处。但就此意义而言，林木所有权不能作为林权的组成部分，正如不能将矿产品的所有权作为矿业权、不能将商品水的所有权作为水权的道理是一样的。然而，作为自然资源的森林与矿产资源和水资源确有不同之处，矿产资源和水资源完全是天然形成并赋存的，而森林除了有天然形成的之外，经人工植树形成的成片的树木也在很多场合被称为“林”，但实际上这种“林”只能在法律上将其界定为林木，根据民法物权的相关理论，这种林木作为林农劳动创造的成果，林农当然对其取得所有权，在该情形下，法律对林农的林木所有权的确认和保护是鼓励林农植树造林积极性的重要保障，而这一点也正是我国当前正全力推进的集体林权改革的目标之一。因此，从这个意义上来说，林木所有权可以作为林权的组成部分。当然，从这个角度对林权的解释，使林权与矿业权、水权等类似权利形态表现出一定的差异，这是由森林与矿产资源、水资源的差异性所决定的。

（四）林地使用权与森林使用权的关系

林地使用权是林权理论研究中不容回避的问题，也是一个难题。虽然实际上林地只是土地的一种表现形式，而且对于土地问题我国已经有非常完整的法律体系进行规范，理应与森林在法律意义上划清界限，但事实上，林地与森林同时作为使用权的客体，二者之间的关系相当复杂。从生态学的意义上来说，森林作为一种自然资源，虽然其主体应该是出于自然赋存状态下的林木整体，但林地作为林木赋存的物质基础，同样是森林作为自然资源的重要组成部分。但从法律意义上来讲，要对森林和林地进行明确区分，否则就必然出现前文所提及的对林地的双重所有权的设置。所以，根据我国当前的立法实践，森林使用权与林地使用权实际上是分别归属于两个不同的权利体系的，森林使用权是从森林所有权派生出的对森林的开发利用的权利，林地使用权则是土地权利体系的组成部分。从实践上来看，森林使用权与林地使用权确实存在很强的关联性，对二者关系的处理要区分不同的情况。真正意义上的林权实际上是对于天然赋存的、自然资源意义上的森林而言的，在这样的情形下森林是为国家或集体所有的，才产生对森林的非所有利用问题，而如前文所述，在法律意义上的森林不应包含土地，这也就意味着对森林的非所有利用对象在法律上不能包括林地，因此，林权不应包括林地使用权，二者应分别存在于不同类型的法律关系之中。这类似于，针对矿产资源的开发，矿业权与土地使用权完全是两个不同性质的问题。另外，如果对于人造林而言，实际上就是林地承包经营权的问题，林农在承包经营的林地上种植的树木，虽然在很多场合也将其称为“林”，但其并非法律意义上的森林，它的法律地位与农民种植的农作物并无根本差异，林农当然取得对其的所有权，不存在对集体所有森林非所有利用的问题，也就不存在所谓的林权了，在这样的情况下，只存在林地的承包经营权和林木所有权。尽管在实际上，林地承包经营权也是在相关政策中集体林权改革的组成部分，但在理论上有必要对于在不同情形下林权与林地承包经营权的关系进行清晰界定，以阐明林权应有的法律逻辑。

五、结束语

虽然林权概念更多地被运用于政策领域，但其更应该是一个法律概念，必须以法律理性为基础对其内涵进行准确界定。将森林使用权和林木所有权作为林权的基本构成，在理论上具有合理性，也更能体现林权所应有的法律逻辑。在我国今后森林立法完善发展的过程中，对于当前存在的对相关概念缺乏法律理性的界定以及对林权概念的泛化，应适时进行针对性调整。

作者简介：

张璐，男，1976年生，法学博士，华东政法大学副教授，研究方向为环境与资源保护法学。

* 原文发表于《中国地质大学学报（社会科学版）》2010年第1期，此次收入论文集有部分删节。

[1] 贾治邦：《深入学习贯彻中央〈意见〉精神 确保集体林权制度改革扎实进行——在全国集体林权制度改革厅局长培训班上的讲话》，资料来源：http://www.forestry.gov.cn/jtlqgg/Default2.aspx?id=3184 访问时间：2008年12月16日。

[2] 温世扬：《“林权”的物权法解读》，《江西社会科学》2008年第4期。

[3] 温祖涛：《完善我国林权法律制度初探》，《林业科学》2006年第6期。

[4] 金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社2006年版第357页。

[5] 高利红：《森林权属的法律体系构造》，《现代法学》2004年第5期。

[6] 肖国兴 肖乾纲：《自然资源法学》，法律出版社1999年版第376页。

[7] 高利红：《林业权之物权法体系构造》，《法学》2004年第12期。

[8] 邬福肇 曹康泰主编：《中华人民共和国森林法释义》，法律出版社1998年版第7页。

[9] 这只是依据现行立法的规定从字面意思上对森林和林木之间的关系所做的解释，而实际上这二者之间的区别并非只是简单的在量上的差异，对于该问题将在文章第四部分进行更进一步分析。

[10] 谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版第18—19页。

[11] 刘宏明：《我国林权若干法律问题研究》，《北京林业大学学报》（社会科学版）2004年第4期。

[12] 本文此处使用森林资源或森林所有权的称谓，主要是因为在《宪法》和《森林法》中分别使用了“森林”和“森林资源”的概念表述，对同一对象采用了不同的立法称谓，为与现行的相关立法保持一致，本文对二者进行并列表述，对于二者同时并列出现在不同层次立法之中所体现出来的问题，文章第二部分已进行针对性的分析。

[13] 沈洪满等：《我国水权理论研究评述》，《浙江社会科学》2002年第5期。

[14] 崔建远著：《准物权研究》，法律出版社2003年版第255页。

[15] 吕忠梅：《物权立法的“绿色”理性选择》，《法学》2004年第12期。

[16] 张梓太主编：《自然资源法学》，北京大学出版社2007年版第6页。

[17] 对森林和林木这样的区分是以天然赋存的森林为前提的，因为只有在这种情况下才能将其作为自然资源，如果是人造林的话，其法律地位与种植的农作物并无根本差异，应直接将其作为林木对待。