集体林权改革的制度悖论和正解

——从生态保护角度的思考

张俊鹏 （武汉大学环境法研究所 430072）

摘要：林权改革的制度预期是通过产权明晰和管理制度革新激励林农育林护林，以促进林业发展和实现环境与经济效益的统一。但内在的逻辑结构和外在制度和社会环境导致制度激励难以实现、林地生态功能减弱、外来资本介入是林改失范、忽略差异性以及公益林保护缺乏激励等问题，林权改革难以实现预期的生态保护目标。寻求制度正解需要对林改进行更全面的研究、规范林权的取得和行使方式、健全公益林保护、构建利益表达机制以及明确封山育林制度等。

关键词：集体林权改 制度悖论 制度正解

一、引论

2008年6月8日，中共中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称《意见》），决定用5年左右时间，基本完成集体林地明晰产权、承包到户的改革任务。这标志我国集体林权制度的改革从部分省份的试点正式推向全国。此次林权制度改革的基本内容是林地产权制度和经营管理制度的改革，不仅着眼于森林资源的管理和增效，而且着重从制度层面、政策举措等方面保障林农利益；不仅将山林承包分包到户，而且赋予和保障林农相对完整的权利。根据最新统计，截至2009年底，全国已确权林地面积15.14亿亩，占集体林地的59.4%，发证面积11.36亿亩，占已确权面积的75%。[1]

《森林法》第3条规定：“森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。”据此可以认定,我国集体林权产权结构包括集体所有的森林、林木和林地的所有权和使用权。此外,《农村土地承包法》还规定了国家实行农村土地承包经营制度以及保护土地承包经营权的内容;《物权法》第124条第2款、第125条更进一步规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。”所以,我国现有立法上已经将集体林地使用权拓展为集体林地承包经营权。本次林权改革是土地承包经营管理体制向林地的推进和深化，因而在本质上农村集体林改与土地承包制度改革具有很强的同质性。集体林改是农村改革继土地承包制度改革后的又一次重大突破，被称为“第二次家庭联产承包责任制”，是“继土地家庭承包之后我国农村经营制度的又一重大变革。”[2]

《意见》明确，林改的目标是实现资源增长、农民增收、生态良好和林区和谐，林业发展要坚持以生态建设为主的可持续发展道路。但对一个制度而言，目标预设与制度构建、以及实施的最终后果往往不完全一致。这其中有制度体系的内在结构因素，也有外在社会环境的影响。林权改革的制度预期是通过承包方式实现产权明晰，以市场激励的方式实现经济环境和社会效益的统一。但森林资源具有不同于耕地的社会属性和生态属性，这注定林权制度改革是一项复杂的系统工程，林权制度不应仅仅是土地承包经营制度在林地上的延伸。在目前的林权制度结构体系中，内在结构上的逻辑矛盾，以及复杂的社会环境因素，可能导致林权改革偏离生态保护的功能与价值预期。

二、制度预期：通过权利明晰实现环保目标

此次林权改革确立了以生态建设为主的林业发展道路，生态良好为其预设目标之一。其基本逻辑是通过明晰产权、鼓励流通并减轻税费来激发提高林农的造林育林积极性和护林自觉性，使森林的数量增加质量提高，以达到经济环境和社会效益的统一。按照传统的经典理论，产权明晰作为一种市场调节手段，可以打破资源开发利用中的“公地悲剧”，实现效益的最大化。

（一）相对完整的产权赋予和权利边界的明晰，激励林农育林护林

新的林权政策维护承包经营的物权性，集体经济组织的农户对集体林使用权和林木所有权享有平等的初始分配权，即承包经营权。根据《物权法》规定，林地承包经营权为用益物权，农民对林地依法享有占有、使用、受益和处置的权利。新的林权政策确定了承包期为70年，期满后还可以继续承包，能够确保林农对制度的长期性和稳定性保持信心，并进行长期的投资和经营。同时，林权改革伴随着国家的资金和政策扶持，包括降低林产品税率和育林基金征收比例，取消各种不合理的收费项目等，有助于促进了林农开发和管护的积极性。林权改革后，在经济利益的诱导下林农对森林资源的经营行为，可以促进森林资源数量和质量的增加，客观上可以保障森林资源可持续增长的物质基础，促进森林生态效益的提高。因此，在林权改革后森林资源的保护由以前的集体保护转变为现在的个人保护。因为投入与自身收入挂钩，林农在投资造林、护林防火、科技投入等方面表现更为积极。这在客观上有利于森林生态效益的提高。

（二）带动经济社会发展，有利于生态环境保护

由于地形、区位以及资源禀赋的劣势，大多数林区经济发展水平较低，生产生活水平落后，环保意识和环境保护的实际能力相对较低。由此导致资源的不合理开发利用，以及在环境治理和生态保护方面资金匮乏。因此，要实现林权改革的生态目标，必须把环境保护和消除贫困相结合。必须保证贫困人口依靠合法拥有的资源和本身的素质储备形成可持续的生计，并将其维持于适当良好的水平，从而在根本上消除贫困。林权改革着眼于通过落实产权和林业经营管理体制的调整，有利于将森林资源转化为资本，是森林资源得到成分开发，使农民财富得到积累，收入水平提高。而经济状况的改善有利于提高了人们的需求层次和对环境保护的关注程度。按照马斯洛的需求层次理论,人们的需求是分层次位阶的，在经济落后的社会环境中，人们的生存需求上无法得到充分满足，就无暇关注发展需求和享受需求。林权改革带动经济发展,在生存需求得到满足后,就会追求更高质量的生活和生态环境。由此带动林区人民参与和关注环境保护事业，对环境保护投入更多的精力和资源。

三、制度悖论：林权改革的环保忧患

林权制度改革的制度设计，希望通过林农的对森林资源财产的管理和投入来实现森林资源数量和质量的增加，客观上能够保护森林资源可持续增长的物质基础，实现环境保护的目标。这一制度构建具有理论上的逻辑合理性，在部分南方林区的林业经营管理的历史实践中也得到证实。但要保证森林资源产权私有化有利于生态效益提高，实现林权的价值目标，需要政治经济和社会条件，与不同的自然生态资源也密切相关。森林资源的公益性和多用性，以及林区复杂的森林自然条件，相对落后的经济发展水平，复杂的政治社会生态，决定了林权制度改革的复杂性和艰巨性。从当前林改实践来看单纯以承包到户的方式，对土地承包制度进行简单复制的方法可能影响林权改革的环保成效，甚至造成环保危机。

（一）社会环境与制度障碍，经济激励难以实现

在林改实施过程中，产权界定的经济社会成本较高，林改推进面临公平与效率的冲突。与耕地相比，林地缺乏明显的人文地理标志，测量和划分难度较大。更重要的是，历史上的数次林权制度调整，使林区的产权关系相对复杂，增加林改的推进难度。林权制度改革的政策预期是试图将“还山于民”作为新的集体林权安排的原则和目标，但首先要面对的现实起点却是：如果林地在此前已经按照相关规则流转出去，集体实际控制的山林有限，由此造成纠纷和制度推进的难度。由于历次制度变迁已形成集体林权主体多元化的格局，虽然福建、江西两省都提出林改要实现“均山、均权、均利”的“三均”目标，但又设置了“三维护”条款。包括：（1）对已明确林权的予以维护，不打乱重来或借机无偿平调；（2）在改革前签订的合同，只要符合国家法律政策，转让行为规范，合同将给予保护；（3）对合同不完善和不规范的地方，采取“动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范，尽量维护原业主的利益。该政策的执行事实上等于维护改革前的林权配置现状。换言之，从各地大部分村庄的村级改革实践看，此次林改只是把林改前已经流转出去的集体林权给予重新确权发证（即“三维护”），而不是从根本上对原有的产权配置做出变动，林权经营主体基本保留不变。虽然这样做的目的是为了尽量降低改革的成本，并期望提高林地经营单位的效率，但如此一来，就和历次林改一样，林改也没有全面实现当初设定的实现山林初始产权在集体成员间公平分配的基本目标。再加上林改实施过程中存在着政策排斥、信息排斥、资本排斥等诸多社会排斥因素[3]，使得林改后的林权大部分集中在包括少部分林业企业在内的林地经营大户手中，而大部分林农获得的林权却非常少。这造成林权改革推进的困境，经济刺激机制难以发挥，也难以达到通过经济激励促进生态效益提高的目的。

（二）林地被农业化，生态功能被弱化

森林资源具有公共物品的属性，而森林生态功能的发挥依赖于本身结构的完整性和复杂的生态系统，林业的经营必须符合生态规律。按照生态学解释，天然林的环境生态效益（如生物多样性的保障、气候调节、截留降水缓解径流等生态功能要明显高于人工林[4]）。在林权改革过程中，森林产权被赋予林农之后，林农必定基于利益最大化追求经济利益，用经营农业的思维去经营林业。以培育木材为中心的森林抚育、以工业原料林为目标的单一种植、以产量为导向的营林措施以及砍好留差的森林逆向选择，导致我国集体林区的森林不断向人工化、单一化和低质化方向发展。从目前林改进程来看，南方的天然林被大面积替换成毛竹、果树、桉树等人工林，出现大量“毁林造林”、“砍树种树”的情况[5]，人工纯林越来越多，而天然林越来越少。单纯森林面积的增加、覆盖率的上升并不能带来生态效益的提高，甚至人工纯林对天然林的置换会造成一系列环境问题，这造成森林分布的破碎化，森林生态系统的整体稳定性和防护能力的降低，破坏林区的生态本底。

（三）外来资本介入林改，带来社会公平和生态效益的损害

林权改革同时带来的是林业资源进一步转化为资金和资本，从这个意义上看，林权改革所带来的经济效益几乎是必然的。而问题的关键还在于，从林权改革的实际操作过程来看，资源转化为资金和资本，基本上依赖于市场机制的引入，大规模的外来资本进入林业领域。在已经从林权改革的几个试点省份典型如福建省的试点中都有以上情况。《意见》强调了林权改革中初次分配的公平公正性，即均分到户，同时规定落实处置权，鼓励林地和林木的二次流转，而相当多的地区在初次分配中就进行了招标的形式，把集体林权一次性地过渡到少数人手中，由此造成的分配不均等后果已在《意见》出台之时即已表现出来。在允许甚至鼓励二次流转的状况下，林权的集中几乎无法避免，这在事实上改变了30多年来农村社会的基本的生产关系，纠纷和矛盾也日益凸现。外来资本特别是商业造林公司的介入客观上可能提高林业的经营效益，但在信息不对称的情况下，农民利益往往难以得到有效保障。而且规模化的经营，在追求经济利益最大化过程中，生态效益往往被忽略。现实中，一些国外公司（如印尼的金光集团）低价收购山林林权建立木材生产原料基地，将大面积天然林置换成人工经济林。当地农民由于视野的局限和信息的欠缺，无法对外来企业的经营行为做出正确的判断，有些林农直接将林地的经营权出租给一些森工企业或矿山企业，任其破坏森林或破毁林地。林农失去基本资源，生态环境受到破坏，得到的仅仅是廉价的租金和被破坏的森林，由此造成巨大的环境危机。

（四）忽略林地的差异性,造成破坏性后果

我国森林分布广泛，森林种类多样，不同的森林种类承担不同的社会功能，但所有森林类型的功能属性都包括生态保护和建设。事实上，除了江西、福建等竹林之外，中国多数山林并不具有“保护性开发”——同时具有生态和富民双重功能[6]。在以生态价值为主要追求的林区（如西北地区），通过承包制发挥价值的社会条件并不具备。受自然条件限制，当地林业经济效率相对较低，林农对林业经营缺乏积极性，国家和集体对私有林管护投入的减少会使林权改革的目标难以实现。另一方面，当地森林生态价值更为重要，林农基于经济理性的选择会造成滥砍滥伐等后果。因此，主要承担经济建设责任的林区，统一的家庭承包忽略森林的差异性，忽略地方的自主自治性以及农民的参与性，会导致林权制度改革预期目标难以实现，甚至造成破坏性开发。

（五）公益林生态补偿不足，难以实现其生态价值

生态公益林以满足人类生态、社会需求和可持续发展为主要功能，属于公共物品，具有使用的非竞争性和收益的非排他性。公益林具有正外部性，但生态公益林的收益具有隐含性，难以转化成经营管理者的有形收益。在缺乏有效外部激励的条件下，公益林难以得到有效保护，林改制度难以实现生态价值和社会价值的最大化。目前林权改革实行的是“放活商品林，管住公益林”的制度，对公益林的开发管理进行严格控制。生态公益林由于生态林周期慢时间长，在砍伐政策上也要求经批准后才可以进行抚育和更新性砍伐，其处分权和收益权在一定程度上受到限制的特点。在实践中，对于生态林的补偿远远达不到林农保护和抚育的费用，使生态公益林补偿资金不足与林农需要足额生态公益林补偿金之间的矛盾日益严重，进一步挫伤了林农经营生态林的积极性，使公益林的保护和利用面临巨大风险。

四、改进与完善：林权改革的制度正解

从2003年开始的林权制度改革，是政府推动下的自上而下的制度变迁。林权改革通过构建新的产权结构模式，并带动整个林业经营方式的变革，通过积极的激励机制来影响林农的选择，以求达到生态和社会效益的统一。从改革的基本方向来看，林权改革符合多元化的管理模式的方向，赋予林农自主性，实现资源效用的最大化。按照制度经济学的观点，制度变迁是由三个要素共同决定的：一是非正式制度，二是正式制度，三是制度实施。[7]国家的林权改革政策及相关法律制度属于正式制度，而林权改革中的社会习惯、政治传统等属于非正式制度。非正式制度决定正式制度推进的社会环境，通过对相关主体的行为方式和利益选择产生影响，比较微妙地对正式制度的成效产生某种约束作用。制度的实施也有赖于社会中既存的社会制度环境和政治生态。林权制度改革通过赋予林农相对完整的权利，无疑是重大的突破，但林改过程中也产生较大的负面后果，特别是可能造成生态环境的破坏。要保障林权改革达到预期效果，破解制度变迁带来的环保困局，打破林权制度改革的制度悖论，需要国家通过《森林法》等法律法规的修订，建立刚性化的规范体系，对林改制度结构进行改进，也需要从非正式制度和社会基础环境和制度环境等方面完善相关制度体系。

（一）加强对林业政策的多学科研究，明确决策依据

森林资源具有多元价值，林业具有生态和社会双重属性，这导致林权制度改革的复杂性，面临价值冲突和错综的利益博弈。林业政策的决策过程要求综合的信息收集和研究，对政策从多元化的视角进行分析评价，以减少制度的社会成本，增加制度的合理性。对林权制度改革政策的研究应注重从林业生态学和社会学角度的考量，以保证在经济决策过程中减少制度环境的障碍，实现生态效益的维护和社会公平正义的保障；要研究林权改革和农村基层政府改革的互动关系，以求在林改政策的制定和推行过程中减少和消解林改的阻力。

（二）规范林权的取得和行使方式，在规制与赋权之间取得平衡

由于森林资源的多用性和正外部性，林权作为一种要受到较多限制的准物权，具有较强的公权属性。林权的取得、行使和转让都要受到限制，以保障在经济效能发挥的同时，生态社会利益得到维护。首先，要明确林权的取得方式，对外来资本介入林权改革进行规制，建立统一的审查程序和模式，对造林公司、纸浆企业介入林权改革实行严格的审查制度，进行环境影响评价，并保障林区农民等利益相关者的有效参与。其次，要加强对林权流通的监管，防止在信息不对称的情况下，森林资源通过流转向少数人集中，使林农失去基本的生产和生活基础，破坏林改的公平性。第三，对林权经营方式进行规范，对于承包的天然林，严格限制经营方式，禁止“毁林种树”造成的人工林替换的情形。

（三）健全公益林保护制度，完善认定和补偿标准

公益林的保护，首先针对生态公益林补偿标准过低的现状,可通过提高政府财政补偿、建立受益者补偿与合理经营利用自我补偿 (如林下养殖、生态旅游等)三种方式实现。此外,将气候条件、树种类型、林龄等影响生态公益林生态价值的重要因素纳入制定补偿标准的考虑,从两个角度着手完善森林生态效益补偿制度,一是参考公益林的生态改善量,按生态改善的贡献率来确定;二是结合社会、经济与环境条件计算机会成本。[8]另外，要通过区域生态补偿、国家转移支付等方式拓宽公益林生态补偿的资金来源，提高补偿标准。通过实施合理的生态公益林补偿制度,弥补农民的经济损失，增强林农管护的积极性，实现公益林的保护。

（四）加强社区自治，构建利益诉求和表达机制

林权改革后，集体林区的林农具有双重身份，作为林地的承包经营者，林农与集体是契约关系；作为基层自治组织的成员，有权利参加集体决策，包括制度制定、集体代表行为监督等。作为林权改革的最大利益相关者，只有林农广泛参与改革的决策过程，才能建立起利益诉求和表达机制，确保林农对自身利益的维护，保障林权制度改革实现价值目标。首先，保障知情权知情获悉权利是农民利益表达机制构建与创新的基本前提。作为农村集体成员之一，林农有权利获取和知悉集体事务的具体信息。在林农基层自治组织中构建和完善信息公示制度，包括意见征求、实施过程公示以及效果公示，以及最后的反馈公示等。其次，要保障林农有效的参与权。参与权应该包括以下几个部分：可行性评估、决策以及在实施过程中对实施主体的行为进行监督。林农的参与权应该涉及到一切与林农自身利益具有利益关系的行为，包括对代表的选举、政策制定、项目实施等。

（五）明确封山育林的规定，确立封山育林的制度保障

按照生态学的观点，自然力具有巨大的自我恢复能力，在自然条件适宜的情况下，无需人为干预，生态群落能够自然更新和抚育。[9]通过封山育林可以形成类似人工林的森林生态系统，具有远胜于人工纯林的生态价值，对一个地区恢复生态本地具有重要意义。我国《森林法》第28条规定：“新幼造林地和其他必须封山育林的地方，由当地政府组织封山育林。”但此规定过于原则，缺乏明确有操作性的制度安排。在林权改革中，应对林区进行调查和统计，确定可以进行封山育林的区域；对封山育林的投入列入国家和地方各级预算；恢复后的森林生态系统应划入天然林保护工程，通过生态补偿等方式予以管理和维护。

五、结语

林权制度改革是一项复杂的制度工程，林权制度的改革路径符合基本的经济和社会管理规律，但在我国特殊的自然和社会环境中，制度的推定同样也造成生态保护的隐患，这可能导致林改难以达到生态保护的制度预期。只有通过审慎决策，在赋权和规制之间取得平衡，才能实现生态经济和社会效益的统一。

Institutional Paradoxes and Solutions of the Reform of Collective Forest Rights

——Reflections From the Perspective of Ecological Protection

ZHANG Junpeng (Research Institute of Environmental Law, Wuhan University)

Abstract: System of collective forest tenure reform is expected to stimulate the development of forestry and bring about the harmony of Economic and environmental benefits through clarification of property rights and the innovation of management system. However，the inherent logical structure and the external institutional and social environment lead to the difficulty of better motivation, weakened forest ecology, system anomie because of capital intervention, ignoring differences and lack of incentives to protect public welfare forest and other issues. It is difficult to achieve the desired ecological conservation objectives through the reform. To seek solutions we need a more comprehensive study of the reform, regulations for the acquisition and exercise of forest rights, the improvement of protecting public welfare forests, build interest articulation and the definition of closing hill for silviculture.

Key words: Reform of collective forest rights; Institutional paradox; Institutional solution

作者简介：

张俊鹏（1988- ）男，武汉大学环境法研究所09级研究生，研究方向为环境与资源保护法。

[1] 详见国家林业局网站，2010年3月1日访问。http://www.forestry.gov.cn/ZhuantiAction.do?dispatch=content&id=303243&name=2010tjhy

[2] 温家宝，2010年十一届人大三次会议政府工作报告。

[3] 贺东航，朱冬亮：《关于集体林权制度改革若干重大问题的思考》，《经济社会体制比较》，2009年第2期。

[4] 参见李禄康，《人工林不是森林》，《中国林业》1999年第2期。沈孝辉，《集体林权改革中的农民权益与生态安全》，《群言》2009年第3期。

[5] 何得桂，《集体林权变革的逻辑》，中国农业出版社，第233页。

[6] 李昌平，《支持林权改革，但反对制造林改神话》，见三农中国网站http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-12883/page-1.html，2010年3月12日访问。

[7] 转引自朱冬亮，《社会变革中的村级土地制度》，厦门大学出版社2003年版，第8页。

[8] 郗希、李超、王克西，《集体林权改革后的生态公益林的监管和补偿机制探讨》，西安邮电学院学报2009年第11期。

[9] 蒋高明，《以自然之力恢复自然》，水利水电出版社2008年版。