旅游生态安全问题的法律对策研究

吴晋阳 张树兴 安 娜 (昆明理工大学法学院，云南昆明 650224)

摘要：旅游产业的发展与生态安全息息相关，由于我国相关法律制度的不完善，人们环境意识的薄弱，导致旅游生态安全面临着严峻挑战。从生态安全的理念出发，基于法律的视角，合理规范旅游开发与保护，协调各个经济实体之间的利益关系，发挥政府的功能作用，促进社会、经济与环境的可持续发展，实现由“生态”安全向“人”的安全的跨越。

关键词：旅游生态安全；环境意识；可持续发展

随着现代社会的发展，人类控制自然界的能力在不断提升，然而，环境污染和生态破坏在不断加剧，生态安全日益成为影响国家安全、民众安全的重要问题。旅游业的兴起和发展离不开良好的环境和自然生态，旅游生态安全如果得不到保障，将影响到旅游产业的可持续发展，降低旅游经济效益，这就像生物链一样，一环扣一环。因此，我们必须充分认识到旅游发展与生态安全的紧密关系。

一、旅游生态安全的概念及内涵

生态安全概念的提出至今快二十年了，最早是在1991年12月19日颁布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》中首次正式使用的“生态安全”这一概念。继而，各个国家的学者从不同的角度进行了解释，导致没能形成一个统一的概念表示，但可以看的出它有两个方面的本质体现：一是生态风险，二是生态脆弱性。具体表现为：在外界风险的影响下，人与自然不受损伤、侵害或威胁，人类社会的生存发展能够持续，自然生态系统能够保持健康和完整；生态安全的实现是一个动态过程，需要通过对其脆弱性的不断改善，保障人与自然的和谐相处，实现自然环境和人的健康及生命活动处于无生态危险或不受生态危险威胁的状态。

旅游生态安全作为生态安全的重要组成部分，从法律意义上讲，是指保障旅游业赖以生存与发展的资源与环境能够有效避免人为因素带来的环境风险，使之处于一种健康、不受威胁的状态，并且这种状态能促进旅游产业的可持续发展的生态理念。

它主要包含了以下几个深层次含义：（一）从人的安全角度看。旅游活动中，人扮演着主要的角色，人们时时刻刻影响着环境和被环境影响着，旅游生态安全重在实现人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源、社会秩序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态。[1]（二）从国家安全的角度看。自然生态环境是一个国家社会、人文、经济赖以发展的基础，生态问题会给一个国家内部个体或群体带来不同的环境风险及威胁；旅游产业的发展模式不但影响着该地区的自然环境，而且会波及整个国家的自然生态系统，关系到国家内部的生存与发展。（三）从社会经济发展的视角观察。旅游发展与生态环境唇齿相依，旅游发展会对生态环境造成影响，生态环境变化也会影响旅游发展，保护好生态环境，就是保护生态旅游发展的根基，而发展生态旅游是为了更好地保护生态环境，是促进发展和保护的双赢。[2]（四）从自然环境发展的角度分析。大自然生态系统的维持和发展有着自身的既定规律，历史的经验和教训告诉我们，旅游开发必须遵循这一规律，重视生态安全，真正走生态旅游的发展路线。一方面，减少环境风险给旅游产业带来的损失；另一方面，保证自然环境自身的安全和健康。

二、生态安全对旅游产业发展的意义

随着旅游业和旅游活动规模的不断扩大，旅游的各种负面影响开始日益显现，其主要体现在当地自然生态的破坏，旅游发展风险的加剧。为了从根本上解决这一问题，我们必须引入生态安全，加强生态安全法制宣传和落实，因为这对实现旅游产业的可持续发展具有深远的影响和意义。

（一）有助于促进旅游业的良性发展。旅游环境既包括自然环境，也包括人文环境。以自然环境来说，在众多的人类经济活动中，旅游对自然环境的依存度是非常高的。美丽的景观本身就是非常有价值的旅游资源，换句话说，旅游就是将美丽的自然“环境”卖给游客的一个过程。加强生态安全法制宣传是贯彻可持续发展原则的有力措施之一，是提高公众环境法律意识的必然要求，是公众生存及发展理念得以升华的必然选择。当旅游开发者、旅游经营者、旅游者都清楚地认识到他们的活动对生态的影响力的时候，整个旅游产业将会真正走上“生态”的道路。

（二）促进生态旅游产业链升级。生态安全体现的一个重要理念就是旅游与生态环境的协调发展。将该理念注入到旅游产业中，会大大促进旅游产业的良性循环，促进该产业各个环节的合理、有序发展，因为这也是生态旅游所倡导的价值体现。

（三）有利于人与自然的和谐发展。生态安全所要保护的从实质上看其实是环境风险对人类自身产生的安全隐患，人们必须提高安全意识，从它的“限制性”功能向“创造性”功能发展，从限制污染行为向无污染行为的方向发展。[3]只有这样才能一方面促进旅游产业的健康发展，另一方面促进人的全面发展。

（四）保障旅游区自然生态系统的平衡和完整。旅游生态安全问题所导致的环境恶化，将直接导致旅游环境质量的下降，威胁到旅游业的可持续发展。没有旅游生态安全的保障，即使再优质的生态环境，也不能吸引旅游者前来旅游。因而，加强对生态安全的重视，有利于促进旅游生态环境的平衡、稳定发展，保持其相应的系统性。

三、我国旅游生态安全的现状及原因

由于我国生态旅游兴起的时间较短，人们对其内涵和深刻价值认识不够，导致了在开发及保护的过程中出现很多问题，比如：政府主要重视的是旅游产业的经济价值，而忽视环境的功能；旅游开发者只强调到大自然中去，强调对旅游资源的商业开发，却忽视了旅游本身对环境的影响和资源的破坏；旅游者往往追求客观的自然美景，并不能够认识到自己对旅游景区带来的影响, 具有非常明显的“人类中心主义”态度，他们到旅游景区是为了花钱享受自然，只具有浅显的环境责任感。[4]我国旅游生态安全问题主要表现在以下几个方面：

（一）旅游资源遭到破坏，开发手段不当

一个旅游项目的开展离不开深入的实地调查和全面的科学论证、评估及规划；离不开程序化的准入开发机制。然而现实中，许多地方政府为了追求经济效益、追求政绩，盲目地进行探索式、粗放式的开发，导致了旅游地许多珍贵资源的损害和浪费。一方面，动植物资源的生物多样性遭到破坏。另一方面，国土资源受到严重威胁，水土流失、土地荒漠化加剧，森林资源和耕地资源不断减少不仅威胁到生态环境安全，更威胁着我国的国家安全，人民的生存安全。

在开发方式上，由于缺乏相关法律法规的规制及政府的有效管制，人们迫于对丰厚的经济利益的需求，导致了旅游开发过程中矿产等资源遭到滥采、滥挖，这种掠夺性的开发不仅给旅游产业的开发带来恶性隐患，同时也造成旅游开发潜力的丧失。

（二）旅游地生态系统失去平衡，导致原生态景区失去应有的价值

旅游业的兴起和发展是时代发展的必然和要求，它与经济利益和生态环境不可避免的牵连在一起。在旅游开发过程中，各种利益的此消彼长导致了开发的后果往往不利于生态价值的有利体现。比如一个旅游项目的开展，往往是基于轻保护重收益的思想观念，导致出现了森林区商业化、景区人工化。再由于城市化的迅速发展，城区和城郊的风景区受到冲击，本来原生态的自然景观变的不再原始，而是充满着现代生活的气息，一些充满着文化内涵和民族精神的物质文化遗产遭到遗弃，代之以旅游区的扩张和旅游设施的增多。以上的种种现象和事实，我们可以感受到旅游地的生态系统日益遭到破坏，生态价值所体现出来的物质和非物质元素渐渐减少。

（三）景区环境污染严重，旅游地生态系统的自我恢复能力遭到削弱

随着人们生活质量的不断提高，旅游的人越来越多，由于国民的环境意识不强，这并没有给旅游产业的发展带来健康因素，可以说人们旅游游到哪，生态破坏和环境污染也就到哪。从相关资料分析可以看得出，各个旅游地不同程度的出现垃圾污染、水污染、空气污染及噪声污染等，这大大超出了旅游地的环境容量，给当地居民生存和发展带来了不利影响，威胁到了他们的环境安全。同时，也导致了整个旅游地生态系统的严重破坏，许多地方的自然环境需要长时间的修复和治理。既费时又费力，到头来影响到旅游经济的发展。

综上所述，笔者认为，导致以上旅游生态安全问题出现的原因主要是：一方面缺乏健全的法律制度规制，导致许多开发活动违法，导致执法工作由于缺乏法律依据，难以开展，导致政府干预手段缺乏合法性与合理性。另一方面，人们的环境意识相当薄弱，不能够自律，这种逆环境意识代表旧的人地观和习惯力量，在现代社会中还较多存在于人们的观念和实践中，而且阻碍现代环境意识的产生和发展。[5]因此，要有效地根治这一问题，必须通过法律的手段加以控制，构建义务—责任—后果的体系，促进旅游业的发展走向法治化。

四、旅游生态安全的法律制度构建与完善

和谐社会、生态文明社会、环境友好型社会、资源节约型社会和循环经济型社会离不开健全的法律制度。旅游生态安全也是如此。要有效地实现生态安全与人的安全的统一，促进人与自然的统筹发展。一、要在法律的框架内研究旅游生态安全的对策，将生态安全的价值理念体现到法律法规中，确立生态安全法律价值；二、从实践出发，明确立法的标准，根据需要科学立法；三、相关机制的建立或完善必须通过法律的程序进行；四、通过公众的力量实现相关政策的出台，相关措施的展开。

具体要求主要包括如下几个方面：

（一）明确旅游生态安全法律价值的地位，以此开展工作

什么是旅游生态安全法律价值？笔者认为，通过权威机关（比如立法机关）的权威认证，实现旅游生态安全的内涵——“保障旅游业赖以生存与发展的资源与环境能够有效避免人为因素带来的环境风险，使之处于一种健康、不受威胁的状态，并且这种状态能促进旅游产业的可持续发展的生态理念”的法律化，以此确定环境民主价值观的崇高地位。因为“法律的本质属性取决于法律能否表达主体的需求，法律的价值也取决于法律能否表达主体的需求，法律价值的大小不取决于法律所表达的主体需求的程度。从应然性的角度来讲，法律应当表达主体的基本需求”。[6]生态安全作为环境法的重要价值理念，应当作为各种立法的指导思想之一，客观化于相应的法律规范之中。在司法实践中，各项司法工作的开展应当以此为导向，比如法院处理旅游环境纠纷，法官心中必须有生态安全法律价值理念，保障案件的审理客观化，并且该价值理念可以发挥其在当法律缺失无相关条文可以引用时的作用。在政府管理旅游市场经济实践中，执法人员在面临复杂问题的时候，该价值理念可以起到宏观指引作用，保障执法工作的有效性和公正性。

（二）科学进行生态安全立法活动

为了维护我国旅游生态安全，为我国旅游经济的可持续发展提供必要和良好的支撑环境，把生态安全提高到一个战略高度，针对我国生态安全问题的现状及其原因进行强有力的法律规制。首先，以生态安全价值理念为指导思想，结合各个地区的实际，总结各项实践工作经验，在科学分析的基础上进行各项地方性法规的立法。其次，在确定就某个社会问题进行立法后，以义务—责任—后果逻辑体系为要求，加大惩罚力度、打击力度，有效地规制旅游开发市场。再次，政府通过制定相应的旅游管理处罚规定，加强对旅游景区人为活动的管理，比如规定相应的惩罚条款。约束旅游者的行为。最后，针对旅游突发性生态安全问题，制定专门性的事故处理法规或制度。对一些严重的自然灾害和认为破坏环境事件及时准确地作出预警，尽量减少对生态安全的破坏。

（三）完善生态效益补偿制度

生态补偿制度是为实现调节性生态功能的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的自然资源特定开发利用者收费或税以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的法律行为。[7]综合到旅游生态安全中，笔者认为，可以通过以下渠道加以完善：（1）加强政府对旅游环境效益受损害的地区的环境效益补偿。一方面，协调各个旅游开发者之间的经济利益，建立激励机制，促使他们拿出部分资金进行生态环境保护与治理。另一方面，协调生态环境破坏者与治理者之间的矛盾，通过惩罚机制，补偿生态保护者的损失。（2）通过市场的作用，以生态治理为交易标的，在开发的过程中对资源输出地区与资源输入地区之间做出环境效益补偿。如发达的东部地区通过买下生态治理，弥补落后的西部因丧失生态资源而造成的损失。

（四）加强生态安全法制宣传，增强民主力量

首先，引导公民树立现代环境道德、遵守环境法制。在教育与宣传的宗旨方面，要从目前的“关于环境的教育”上升到“为了环境的教育”，在教育手段上。要从目前的以讲授为主上升到“在环境中教育”为主，通过受教育者的直接参与，使其加深对现代环境道德的理解。[8]

其次，政府应当鼓励当地居民承担旅游生态安全建设项目，使他们感受到自身利益的存在。建立有效的社区参与保障机制，通过法律和知识上的保障，促进公众参与的权利法律化、制度化、理性化。

再次，在宣传教育过程中，我们应该采用社会监督、政府部门间的监督、评价制度、环境审计等方法，保障宣传主体遵守法律法规，遵守职业道德，进行科学、理性的宣传及教育。另一方面，在公众具体的参与活动中，政府尽量做到对公共利益与公众个人利益的科学衡量，保障各项宣传工作的顺利开展。

最后，建立预期效果评价制度，政府或者相关组织、事业单位在宣传教育工作实施中往往会遇到一些阻碍或困难，这就迫切需要建立相应的预期效果评价制度，具体措施包括：（1）切实保障被宣传主体的权利，如对政府相关环境信息的知情权、检举权、对宣传主体的评价权利及请求救济的权利等。（2）建立完善的评价体系，明确评价主体范围和资格，确保评价的公平公正；明确评价标准，做到科学合理；（3）制定相应的奖惩机制，鼓励公众积极参与评价，提出自己的建议，惩罚不负责任的行为，促进旅游生态安全法制宣传教育工作顺利开展，提高宣传教育质量。

Abstract: The tourism industrys development and ecological safety is concerned, as relevant legal system not perfect, the environmental consciousness of the weak, the ecological security is faced with severe challenges. the ecological security concept, based on the law of the tourism perspective, the rational development and protection of the coordination of all economic entities in the interests of the relationship between the functions of government functions, Promote social, economic and environmental of sustainable development, implementation of 'ecology' security 'men'.

Key words: the ecological security; Environmental consciousness; environmental awareness of sustainable development

作者简介：

吴晋阳，昆明理工大学法学院2009级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

张树兴，昆明理工大学法学院教授，研究方向：环境与资源保护法学。

安娜，昆明理工大学法学院2009级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

[1] 肖笃宁，陈文波，郭福良．论生态安全的基本概念和研究内容[J]．应用生态学报，2002，13(3)：354—358．

[2] 吴晓青．加强生态环境保护，促进生态旅游健康发展[EB／OL]．

[3] 余谋昌．环境意识与可持续发展[J]．世界环境，1995，(4)：13—17．

[4] 肖朝霞，杨桂华．国内生态旅游者的生态意识调查研究[J]．旅游学刊，2004，19(1)：67—71．

[5] 施里达斯·拉夫尔．我们的家园——地球——为生存而结为伙伴关系[M]．北京：中国环境科学出版社，1993．

[6] 张福德.略论法律的生态安全价值[J]．黑龙江社会科学，2009，(4)：165—167

[7] 李爱年.生态效益补偿法律制度研究[J]．河北法学，2006

[8] 史晓新，朱党生，张建永．现代水资源保护规划[M]．北京：化学工业出版，2005