浅析我国林权纠纷的成因及解决机制

张 津 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州 341000）

摘要：本文通过对我国林权纠纷的成因及其解决方式的阐述，在思考总结的基础上，尝试提出完善我国林权纠纷解决机制的几点建议。

关键词：林权纠纷 成因 解决机制

林权是一种复合性的物权群，是国家、集体、私人对森林、林地、林木依法享有的直接支配和排他性的权利[1]，涉及林地所有权、林木所有权，以及由此派生而来的林地承包经营权等。近年来，随着林权改革的深入，林业经济效益不断提高。但是，由于林权改革触及到原有利益分配的格局，引起了许多林权纠纷。当前，如何以适当、合法的途径来化解具体林权纠纷，已然成为了我们必须关注的社会焦点问题之一。

一、林权纠纷的成因

（一）林权纠纷

在我国正式法律文件中，关于“林权纠纷”的提法是《森林法》第17条。该条将林权纠纷界定为“林木、林地所有权和使用权争议”和“林木、林地权属争议”。

笔者认为，林权纠纷指的是有关森林资源（包括森林、林木、林地等）权属的纠纷。具体来讲，就是纠纷双方或者多方当事人围绕森林资源的所有权和使用权问题而发生的争议，兼具民事纠纷和行政纠纷的性质。[2]

林权纠纷的表现形式多种多样。实践中，林权纠纷大多表现为林木、林地权属纠纷，如山林权纠纷、农村林地纠纷、集体林权改革中存在的国有林与自留山、集体林之间的纠纷等。

（二）林权纠纷的成因

众所周知，任何制度的变革，在本质上都是利益的再调整和再分配，林权改也不例外。而对现实和利益分配的不满，又必然会引起矛盾和纠纷。概括起来，形成林权纠纷的原因有很多，既有现实原因，也有历史原因；既有人为原因，也有自然原因。

第一，林业管理工作混乱是林权纠纷产生的主要原因。林政档案的不完善是其主要表现。以山林权纠纷为例，由于多数土地没有经过林业行政部门的清丈登记，以致缺乏作为确认土地产权依据的地籍档案资料，当发生林地纠纷时，林业行政部门也不能弄清其权属，这样恶性循环下去，又出现了更多的林权纠纷。可见，由于管理上的混乱而造成的产权不明晰，是导致林权纠纷的原因之一。

第二，林业改革中的历史遗留问题是造成林权纠纷的重要原因。林权是在上世纪80年代的林业“三定政策”即稳定山权林权、划定自留山、落实林业生产责任制的基础上形成的。在林业“三定”时期，普遍存在着工作过粗的问题，没有把历史上遗留的问题清理彻底，在划分自留山和责任山的过程中还存在着山界不清的问题；再加上政府过度地使用了行政手段，而忽视了经济手段、法律手段而导致了产权混乱，这也是引发林权纠纷的原因之一。

第三，林地升值是导致林权纠纷的催化剂。林权改革前，政府对林木交易实行垄断控制，对林木交易征收高额的交易税，林权的价值被人为压低了；改革后，林木市场交易扩大，林权的价值攀升，越来越多的主体开始参与进来，而当利益分配不均衡时，必然会导致林权纠纷的产生。

第四，人为地制造事端也是引发林权纠纷的一个不可忽视的原因。随着市场经济的高速发展，林地价值逐年呈大幅度增长的趋势，群众对林地的关注度也日益增高，为了相互争夺林地利益引发了越来越多的林地纠纷。事实上，在一些林权纠纷案件中，存在着许多“刁民”抗争，依靠家族、宗族势力妨碍司法，阻碍着林权的正常流转。

二、我国林权纠纷的现行解决方式评述

目前我国解决林权纠纷的方式既包括诉讼解决方式，即行政诉讼和民事诉讼，也包括非诉讼解决方式，如调解、仲裁等。

（一）自行协商和民间调解

自行协商，即争议的双方或者多方当事人本着自愿、自治的精神，平和地化解矛盾。民间调解是指双方或多方当事人就争议的实体权利、义务，在无利害关系的第三方（一般是“山林权属办公室”简称“山林办”）组织主持下，自愿进行协商，通过教育疏导，促成各方达成协议、解决纠纷的办法。

实行自行协商和民间调解是由林权纠纷的特点决定的。实际上，这一办法并不奏效。如在农村林权纠纷中，许多农民往往不相信“山林办”会站在自己利益的立场上，因而也就不愿意通过协商、调解的方式来解决纠纷；再加上一些势力强大的“刁民”阻碍，调解往往很难达成实质性的结果。实践中，民间调解和自行协商所起到的实际作用很小。

（二）行政调解

所谓调解行为，是指行政机关在进行行政管理过程中，对平等主体之间的民事争议，在尊重当事人各方意志基础上所做的一种处理。[3]作为一种重要的调解方式，行政调解必须遵循当事人自愿接受行政调解、行政调解应当合法和符合法定程序等原则。

我国现行的法律制度中尚没有关于行政调解的专门法律规定。林业部1996年出台的《林木林地权属争议处理办法》在第18条和19条对仅林权纠纷的行政调解做出了一些原则性规定，尚未细化，导致在使用时缺乏相应的法律依据，如对行政调解的程序，主要是申请、受理、原则、主体、标准、方式等的规定。

有学者之处，行政调解可以将林权纠纷化解在萌芽状态。[4]的确，一旦调解不成功，势必导致纠纷和矛盾进一步激化，进入相对“漫长”的复议甚至诉讼程序。

（三）行政裁决

行政裁决是行政机关以单方面的意志，按照非仲裁的程序对民事争议作出的一个决定，这个决定可能是违反一方或双方当事人的意志而作出的，因而与“仲裁行为”严格区分。我国《行政诉讼法》将行政裁决行为纳入到了行政诉讼的受案范围，因而，对于行政裁决不服，可以提起行政诉讼。[5]

行政裁决的主体具有法定性，只有经过法律授权才能对授权范围内的民事纠纷案件进行审查并裁决，因而，有学者将行政裁决的这一特性成为“准司法性”。

我国《土地管理法》、《森林法》等对权属争议作出了规定，如《土地管理法》第13条对土地权属争议作出的处理即属于行政裁决。

（四）行政复议

行政复议是行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性审查、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。[6]

行政复议是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。林权纠纷具有双重属性，即民事纠纷和行政纠纷属性。在民事纠纷中，不服行政裁决的，依照相关规定，只能提起申诉或者进行民事诉讼；不能提起复议；而在行政纠纷中，对裁决做出的具体行政行为不服的，可以提起行政复议或行政诉讼。实践中，所谓的“申诉”制度基本上形同虚设，没有发挥作用。

（五）行政诉讼

事实上，由于在林农的意识中，法律尽管能够代表公平、正义，但因其诉讼成本高、花费时间长，因而往往不愿意选择诉讼的途径。只有在经过行政处理仍然不能解决问题时，诉讼才会成为当事人的最后一种救济途径。

所谓行政诉讼，是行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依照法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，判断相对人的主张是否妥当，以作出判断的一种活动。[7]

由于行政诉讼法确立的司法变更权有限，人民法院在审理林权纠纷案件时，只能对行政机关具体行政行为的合法性进行审查，因此，最后只能作出维持、撤销或部分维持、撤销原行政机关的处理决定的判决。[8]

（六）信访

当发生林权纠纷时，信访有时也被当做是一种重要的救济途径。在林权纠纷中，存在着不少的当事人，把信访部门当成了解决纠纷的责任主体，期望通过信访的途径更直接的向相关政府的直接领导反映情况，从而使自己的个案能够快速得到解决。事实上，由于林权纠纷的普遍性，这种信访的方式也未能起到良效，再加上一些地方的信访部门形同虚设，群众反映了跟没有反映的结果往往是一样的。

三、完善我国林权纠纷解决机制的几点建议

通过上文对我国现有的解决林权纠纷的几种方式的分析，笔者认为有必要进一步完善我国林权纠纷的解决机制，逐步构建出一套“以行政手段为重点，以诉讼方式为核心，以其他手段作补充”的多元化解决机制。[9]

（一）以行政手段为重点

首先，应当进一步完善行政调解，充分发挥调解在解决林权纠纷中的重要作用。

尽管我国《行政诉讼法》规定了人民法院审理林权纠纷行政案件主要审查行政机关的具体行政行为是否合法，最终只能作出维持或撤销、部分维持或部分撤销人民政府处理决定的判决，并且不能以调解作为必经程序和结案方式，但是，行政诉讼调解并非是对林权归属的实质内容进行调解，而是对当事人双是否继续诉讼进行调解，因此并不违背“不适用调解原则”。并且，行政诉讼调解能够节约诉讼资本，减轻当事人的诉讼负累，因而应当将之广泛使用。

再次，进一步加强行政复议在林权纠纷解决中的作用。行政复议发生的前提是当事人对行政裁决不服。我国《行政复议法》第6条第4款的规定，“对行政机关作出的确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，属于行政复议的范围。”也就是说，对行政裁决不服的，可以提起行政复议。因此，应当明确林权纠纷的性质，因为在林权纠纷的民事纠纷中不存在复议的情况。

（二）以诉讼方式为核心

司法是法治的核心，是解决林权纠纷的最终一环。

林权纠纷按其性质可分为民事纠纷和行政纠纷，相应地，林权纠纷诉讼也可分为因林权纠纷提起的民事诉讼和因林权纠纷提起的行政诉讼。

对于因林权纠纷而提起的民事诉讼，我国《森林法》第17条作出规定，“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”另外，原国家林业部1996年出台的《林木林地权属争议处理办法》第4条、第13条、第19条、第22条对林权纠纷的协商、调解及诉讼等处理方式和程序都做出了规定。

对于因林权纠纷提起的行政诉讼，我国《行政诉讼法》规定了只对行政机关所做出的具体行政行为的合法性进行审查，最终只能作出维持或撤销、部分维持或部分撤销人民政府处理决定的判决。实践中，提起行政诉讼的林权纠纷案件多是因行政监管而引起的权属界定不清，仅仅进行程序上的审查不足以保护林农权益。

因此，应当进一步明确林权纠纷中行政复议和行政诉讼的衔接，在相关法律中对究竟哪些纠纷实行复议前置，哪些纠纷无需复议等作出清晰规定，以充分发挥司法的救济功效。

（三）以其他手段为补充

首先，应增加仲裁解决方式。

近年来，随着林权纠纷案件的增加，越来越多的学者提出要将仲裁纳入解决机制中。所谓仲裁是指双方当事人在资源基础上达成协议，将纠纷提交非司法机构的第三者审理，由第三者作出对争议各方均有约束力的才觉得一种解决纠纷的制度和方式。在性质上，仲裁兼具契约性、自治性、民间性和准司法性。

为及时化解农村土地承包经营纠纷，维护农村的社会稳定，十一届全国人大常委会第六次会议初次审议了《农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)》，国务院也讨论并原则通过了该草案。因此，在林权纠纷解决方式中，应当增加仲裁方式。当然，仲裁并非诉讼的必经程序，争议双方应是案件具体情况而定，如果当事人不接受调解结果则应当马上作出判决。

其次，落实惠农政策，并进行宣传教育，建立以国家投资为主体的多元投资机制和生态效益补偿机制，使林农无后顾之忧，主动愿意通过协商、调解的方式解决林权纠纷，从而对可能发生的大的纠纷形成一种预防。

参考文献：

[1]周训芳.环境权论[M].北京.法律出版社,2003年版

[2]李爱平.林权流转制度研究[D].厦门,厦门大学

[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2005年版

[4]杜国明,江华.论林权纠纷化解机制[J].调研世界.2009(5)

[5]周训芳.物权法与与森林法知识读本[M].北京:中国林业出版社.2007年版

[6]肖易儒,周训芳.林权纠纷的解决方式探析[J].中南林业科技大学学报(社会科学版).2009(3)

作者简介：

张津（1985-），女，河南济源人，江西理工大学环境与资源保护法学专业2009级硕士研究生。

^[1] 李爱平.林权流转制度研究[D].厦门大学硕士学位论文,2008

^[2] 周训芳.环境权论[M].北京:法律出版社,2003:12

[3] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2005:481.

[4] 杜国明,江华.论林权纠纷化解机制[J].调研世界.2009(5)

[5] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2005:482.

[6] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社,高等教育出版社,2005:412

[7] 参见《中华法学大辞典》,中国检察出版社1995年6月版,第667页;《行政法词典》,山东大学出版社1989年版,第124页,薛刚凌主编;《行政诉讼法学》,华文出版社1998年版,第2页

[8] 肖易儒,周训芳.林权纠纷的解决方式探析[J].中南林业科技大学学报(社会科学版).2009(3)

[9] 同[4]