《物权法》对集体林权制度改革的贡献与瑕疵分析
张红霄 （南京林业大学，南京 210036）
摘要：本文以集体林权制度改革实证研究为基础，运用产权经济学与物权理论，分析《物权法》对集体林权制度改革的贡献与不足。认为：《物权法》贡献在于建立了林地承包经营权的成员集体所有权、用益物权和担保物权的完整的物权结构，成员权与他物权的双重物权性质使林地家庭承包经营权的完备性和排他性优于一般他物权，为农民权益与集体林业的持续发展提供了在现行宪政框架内最为坚实的制度基础。但林改实践证明了《物权法》在成员集体所有、家庭土地承包经营权、林地与耕地调整等方面有很多不足，建议在《森林法》修改中增加其确定性和操作性。
关键词：物权法 集体林权制度 林地承包经营权
始于2003年、并于2007年在全国推进的集体林权制度改革的法律意义在于落实集体林成员集体所有法律性质、确立林地承包经营权用益物权法律地位，并通过流转、抵押、入股以及组建林农合作组织等法律路径建立旨在实现农民权益与集体林业双赢目标的集体林经营制度体系。集体林权制度改革以《农村土地承包法》和《物权法》为法律依据，随着改革进程的深入，《物权法》的贡献与不足逐步显现和清晰，正确认识《物权法》对集体林权制度改革的贡献，客观厘清《物权法》的不足，对于完善我国集体农地物权理论与制度，以及通过即将修改的《森林法》完善集体林经营制度具有重要意义。笔者以近10年集体林权制度改革实证研究为基础，运用产权经济学与物权理论，对集体林权制度改革进行些许法律思考，为集体林权制度改革和相关法律制度建设提供理论与实践依据。
一、《物权法》对集体林权制度改革的贡献
（一）通过物权的对世性制度安排，为在土地公有制宪政框架内解决我国集体林地产权困境提供有效路径
1、集体所有集体经营制度的非排他性是建国后集体林经营低效的制度根源
人民公社体制的低效已被历史证实，从产权理论角度分析，对外对内的非排他性是其低效的制度根源。“政社合一”的人民公社管理体制理所当然地将“三级所有，队为基础”的生产活动纳入全社会的计划体制内，而公社体制内部，长期实行的集体劳动、统一经营的生产组织方式和工分制计酬分配方式直接导致和强化成员间的外部性，偷懒、“搭便车”成为社员的理性选择。上个世纪70年代末到80年代初的耕地家庭承包经营制就是通过包干到户、包产到户等方式确立农村集体经济组织成员间的产权排他性，以此激发农民农业生产积极性，随着耕地家庭承包经营制改革深入以及农业税费的减免，农民实际拥有耕地的完整经营权、收益权和支配权。而山林集体所有集体经营制度的非排他性在人民公社体制消亡后仍然延续着，在政治体制改革滞后于经济体制改革的阶段体现为各种权力与市场强势主体对集体所有山林资源的索取。对外：村委会的泛行政化无法完全将集体林独立于国有林，也就无法对抗地方政府和林业部门对林业剩余权的索取；对内：没规定农民以什么方式享有所有权、只规定主要由村民委员会经营管理的立法[1]和林业家庭承包经营改革的失败[2]实际上赋予了村干部对集体林的处置权，而林权市场化政策又为村干部提供了弥补村财政漏洞、应付各类摊派甚至中饱私囊的制度依据。因此，理论上属于农民集体所有的山林资源逐步被国有林场、地方政府和部门、商人、大户所拥有或享有，而作为集体经济组织成员的农民的直接收入几乎为零，集体山林的可采资源显著下降、盗伐滥伐屡禁不止。农村山林集体所有统一经营制度到了非改不可的地步。
2、《物权法》对集体林地产权进行对世性安排，在保证公有制性质不变基础上从制度根源解决集体林经营的非排他性问题
按大多数西方产权学者关于产权的私有产权、共有产权和国有产权的分类，我国包括林地在内的农村土地所有权应该属于共有产权。共有产权主要特征是：对共同体外具有排他性，在共同体内不具有排他性[3]。必须指出的是，西方产权理论对产权类型的划分是建立在土地私有制宪政基础上的，共有产权与私有产权、国有产权之间的排他性在制度和意识层面都已达到社会共识，共有产权的行使没有过多的国家意志和利益，因此，关注或需要解决的只是共有产权内部的制度安排能否减少或排除成员间的外部性。但在我国，作为社会主义公有制组成部分的土地集体所有权从宪政源头就浸透了国家意志与利益。因此，在集体所有集体经营模式失败背景和农村土地公有制宪政框架内，确认与强化集体产权对外对内排他性是解决我国包括林地内的农村土地产权困境的明智选择。
产权，即财产权，当立法者对既有或应有的产权关系经过立法程序上升为法律，便为法权—法律上的财产权。与集体林产权相关的是物权与债权，而物权与债权的主要区别在于对产权“完备性”与“排他性”的确认与保护上。物权的制度价值在于一旦某种产权被法律确定为物权，该产权的“完备性”与“排他性”最为彻底：物权人可以不借助于任何人的行为按照自己的意愿自由支配财产，该权利对抗除自己以外的任何人，当物权被侵犯时物权人有权要求恢复物权完备状态，因此遭受的损失依法获得赔偿。林地承包经营权被《物权法》定性为用益物权的价值在于在承包期内，林地承包经营权完全归属于取得承包权的农民：农民既可以按照自己的意愿经营（占有和使用），也可以流转（处分）其承包经营权。地方政府和部门未依法征收征用农民承包的林地、村委会收回或调整承包林地以及干预承包经营权流转等行为都是对农民林地承包经营权的侵犯，农民有权要求返还承包的土地[4]，并对造成损害的要求赔偿[5]。债权并非没有排他性，只是其“排他性”与“完备性”逊于物权。《农村土地承包法》的制度价值与局限都集中体现在其对土地承包经营权债权性质的认定上。在《农村土地承包法》实施之前，由政策推行的林地承包经营权因缺乏法律保障无法通过司法途径对抗村委会随时调整或收回承包林地的行为，农民只能通过私力救济或上访来维护自己的承包权，维权成本高、收效甚微。《土地承包法》实施后，承包方可以按照承包合同要求发包方履行合同，在权利被侵犯时可以通过司法途径追究发包方的违约责任。但同时，债权的“对人权”性质在保护林地承包经营权方面存在瑕疵：一方面，承包方的主要权利是根据承包合同自己经营，如果要流转其林地承包经营权，必须经过发包方的同意[6]。另一方面，承包方在遭受发包方以外第三人侵权时，如对地方政府非法征占用林地、强行摊派、林业部门对经营权的干涉等行为，仍然难以通过法律途径维护自己的权利。因此，对产权进行的物权制度安排是对产权排他性的最大程度的确认与保护。
《物权法》通过“成员集体所有”[7]和“土地承包经营用益物权”的制度设计一方面保证了农村土地公有制性质不变，避免长期纠结在“到底谁是所有权主体”这样政治性极强又于事无补的问题上，另一方面，给予农户可以对抗包括所有权人在内任何第三人、与所有权具有同等完备性与排他性的家庭承包经营权。
（二）成员集体所有的所有权性质确立了集体林地独立于国有林地的所有权法律地位和家庭承包的所有权依据
“在一切法制中，物的所有权通常包括对物的享有和经营管理的权力”。[8]近现代民法将所有权分为单独所有和共同所有两种基本类型，单独所有是一个主体单独享有一物所有权，对物的享有与经营管理权力集于一身，共同所有是指一物的所有权同时为数个主体共同享有，因而必须明确物的享有方式与管理决策权的归属。各国立法例一般将共同所有分为共有、合有和总有，共有是指共同所有人按份额享有对共有物的所有权，对份额部分可以自由处分；合有即指共同所有人基于某种关系不份份额平等地享有所有权，对共有物的处分必须经过全体共有人的同意；总有是指多数人所结合的一种共同体，按照团体内部的一定规则，所有物的管理、处分等支配权能属于团体，而使用、收益等利用权能分别属于团体成员。
在《物权法》之前，《土地管理法》、《农村土地承包法》将农用地所有权界定为“农民集体所有”，但没有进一步规定作为共同所有人的农民个体以什么方式享有所有权，而规定由乡村集体经济组织或村民委员会或村民小组经营管理[9]。这种不规定物的享有方式而直接规定经营管理主体的立法是集体所有权体系对内、对外排他性缺失的法律原因。《物权法》则将“农民集体所有”解释为“本集体成员集体所有”并在列举了包括土地承包方案在内的经本集体成员决定的事项[10]。这一规定按照总有性质设计农民集体所有权结构，增强了农民集体所有权的确定性：
第一，农民集体所有权是由集体成员组成的共同所有，是独立于私有产权、国有产权的所有权形式。其使用收益权和管理决策权分别属于成员个体与成员集体，而不属于集体以外的任何组织和个人。
第二，农民个体具有以使用收益为内容的成员权。即通过家庭承包方式取得的集体林地承包经营权和林木所有权。因此，林地承包经营权是成员集体所有权的制度要求。
第二，管理决策权属于成员集体，而不属于任何成员个体，包括乡村集体经济组织或村民委员会或村民小组。《物权法》废止了之前由乡村集体经济组织或村民委员会或村民小组经营管理的法律规定，而在第六十条规定其“代表集体行使所有权”。即：乡村集体经济组织或村民委员会或村民小组是农民集体所有权的法定代理人。法定代理人的职责在于保护被代理人不受包括自己在内的任何人的侵害，据此“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。[11]
（三）土地承包经营权的用益物权创新设计，为林地承包经营权流转提供了物权法依据
在财产所有与财产利用高度分离、以及财产形态多样化的现代社会，传统物权法的所有权理论与“坚持物权客体是有体物或原则上是有体物”[12]观点在调整财产归属与利用关系上显得力不从心。在传统物权理论中，即便是涉及财产利用的他物权制度也体现了所有权人的意志：无论是用益物权还是担保物权人不具有“对物的处分权”或者由所有人恩赐其一定的处分权。按此理论，土地承包经营权即便被《物权法》界定为用益物权，作为承包人的农民也只能自己经营承包地，不能按照自己的意愿自主流转或合作经营，而物权的“对世性”也只体现在对抗除所有权以外的第三人，不能对抗集体所有权法定代理人—村委会的干预。如此一来，土地承包经营权的排他性和完备性严重缺失，在此制度制约下，农民仍然会选择短期经营非长期投资，过度开发土地资源甚至破坏资源的现象会更加严重，土地破碎化的经营现象会成为现实。而且，作为实物的农用地是物权客体，但作为权利的土地承包经营权不能成为物权客体，那么，物权法只能解决农用地的农民集体所有权以及由此派生的农民对农用地的自营问题，土地承包经营权既不能流转更不能作为担保物权的客体。如此一来，无力或无利经营的农户只能抛荒，经营的农户也只能永远经营小块的承包地，农用地经营的非规模性与资源浪费成为必然。
注重财产利用关系的英美法系财产法理念与内容逐步被大陆法系国家所接受，“日尔曼法上的土地利用权利是一种完全独立的权利,既可以从这种土地利用权利的称谓—下级所有权中体会出来,也可以从这种权利的内容中找到依据—农奴对土地的利用权,除受血缘身份关系的限制和公法上的服从关系与私法上的契约关系的限制外,同所有权并无差异。”[13]。而且，随着财产形态的多样化，现代物权法将物权客体逐步界定为具有价值和使用价值形态的、需要运用物权法功能予以界定归属的财产，包括实体价值形态、货币价值形态以及权利价值形态。
我国《物权法》以现代物权理论设计我国土地承包经营权用益物权：第一，明确规定权利可以作为物权客体[14]，以将此规定应用到土地承包经营权的用益物权设计中，使土地承包经营权成为我国特有的新型用益物权。第二，土地承包经营权是独立于农民集体所有权、与之平等的一种他物权，具有与所有权一样具有排他性的占有、使用、收益与处分的完备权能。成员权与他物权的双重物权性质使林地家庭承包经营权的的完备性和排他性优于一般他物权。因此，《物权法》在保留耕地承包经营权、自留山不能抵押的政策底线基础上，明确规定土地承包经营权可以采取转包、互换、转让等方式流转和抵押⒂。即：获得承包权的农户有权行使除法律明确禁止以外自主经营、流转与抵押属于自己的承包经营权。
（四）允许以林地承包经营权进行抵押，拓宽了林农经营林业的融资渠道
关于林地承包经营权抵押，虽然许多地方已在探索抵押融资的办法，但学者对于土地承包经营权抵押的合法性争议颇大，焦点是《担保法》和《物权法》在立法精神上的差异，《担保法》奉行的是“依法可以抵押的”[15]才能抵押，而《物权法》则遵循“法律、行政法规未禁止抵押的”[16]财产都可以抵押，显然，《物权法》顺应市场经济与市民社会发展的需要对担保制度进行了改进与完善，根据新法优于旧法的原则，《担保法》与《物权法》冲突的规定应无效。依据《物权法》第180条“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押”和第184条“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的规定，农用地中的耕地承包经营权不得抵押，也就是说，目前集体林权制度改革中推行的以林地承包经营权抵押融资是有法律依据的，但耕地承包经营权抵押仍有非法的法律风险。这一规定考虑到大多数农村社区的耕地保障功能和林地的商品性质。
综上，《物权法》对集体林权制度改革的贡献在于建立了林地承包经营权的成员集体所有权、用益物权和担保物权的完整的物权结构，强化和保障了林地承包经营权这一产权的排他性和可转让性，为农民权益与集体林业的持续发展提供了在现行宪政框架内最为坚实的的制度基础。
二、《物权法》对集体林权制度改革的瑕疵
（一）成员集体所有法律性质尚未能彻底解决农民集体所有权不确定性问题。
法律的最基本功能在于其确定性，如前所述，《物权法》关于成员集体所有的农民集体所有权的定性，较之前立法在确定性方面前进了一大步，但在立法技术上似乎只用“成员”替换了“农民集体所有”的“农民”二字，对于总有的法律性质表达得不够明晰与完整，因而导致学术研究不必要的争论和林改实践中对林地承包经营权是成员集体所有权的法律要求的理解与落实不到位的问题。如林改实践中存在对《意见》关于“不宜实行家庭承包经营的林地”和“已经流转的集体林地”⒀两种情况的误读，成为一些地方不进行均山制改革的理由。用成员集体所有权的物权法规定系统理解《意见》关于“明晰产权”的内容，不难发现：所谓“不宜实行家庭承包经营的林地”只适用于经本集体经济组织成员决议、大多数农户不愿经营的“四荒地”或其他林地，而不是由地方决策层主观臆断本行政区内不适合均山。根据几个省份调研，就一个行政村而言，真正符合这样条件的林地占整个林地的比例较少。如果对整个行政村的林地都适用“不宜实行家庭承包”的话，实际上是对农民成员权的侵犯。而《意见》对于“已经流转的集体林地”的维护、完善或纠正的态度是针对尚未到期的流转合同，对于已经到期和以后到期的林地仍然应进行家庭承包。
（二）家庭土地承包经营权和其他方式土地承包经营权混同立法，不利于保护家庭承包经营者的法律地位，容易给其他方式家庭承包经营权人提供形式合法依据
《物权法》出台后，学界较为一致的观点是家庭土地承包经营权为用益物权，但对其他方式土地承包经营权的性质意见不一，有学者认为，《物权法》并没有区分家庭土地承包经营权和其他方式土地承包经营权，两者都是用益物权，也有学者从《农村土地承包法》第49条规定[17]出发，以是否依法登记取得土地承包经营权或林权证等证书为标准，将其他方式承包经营权分为物权和债权。如前分析，《物权法》中的土地承包经营权是基于成员权基础上的家庭土地承包经营权，毋庸置疑，《物权法》中的“土地承包经营权”指的是家庭土地承包经营权，而不包括其他方式的土地承包经营权，但《物权法》关于“土地承包经营权”一章没有明确厘清家庭土地承包经营权与其他方式土地承包经营权，引起理论误区与实践问题。在许多地方林改中，农民强烈要求承包已由其他经营主体经营的山林，虽然《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》指出了兼顾双方权益的解决思路[18]，但最为棘手的是其他经营主体已经取得林权证的情形，如诉诸法律，依照他物权优于所有权的物权规则，其他经营主体的用益物权优于农民成员权。而已有经营主体的山林大多是本次改革前，在村民自治制度缺失或形式化情况下由实际控制山林资源的村委会逐步流失到大户、商人、企业甚至地方政府、部门及公务员手中，农民的成员权因此遭受“合法”侵犯。本次林权改革吸取历史教训，认真贯彻《物权法》关于成员集体所有和家庭土地承包经营用益物权的立法宗旨：70年的林地承包期是指依法通过家庭承包方式取得的林地承包经营权期限，不包括集体流转或其他方式承包等方式取得的林地使用权期限。[19]其他方式承包应严格按照《农村土地承包法》第44条的规定，只有不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，才能采取其他方式承包，而且必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意，在实践中只签合同，不发放林权证。因此，《农村土地承包法》第49条关于其他方式土地承包经营权可以“依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书”的规定与成员集体所有的法理与法律规定相违背，应予以废止。
（三）对于耕地与林地的转让与抵押的规定缺乏理论与实践依据
对于《农村土地承包法》第41条规定的转让条件[20]，学界有不同意见，赞成者认为这是防止农民失地的有效措施，反对者则认为其违背了物权自由处分的特性，而且不利于农用地规模经营。对转让的法律限制，笔者以为，《农村土地承包法》第41条要求“经发包方同意”无可厚非，这是由债的相对性所决定的，但同样内容被《物权法》准用后，其法律性质从债权变为物权，根据新法优于旧法原则，应失效。至于受让方必须“从事农业生产经营”的规定符合“不将承包地用于非农建设”的立法宗旨，但对于受让方必须是“农户”的要求，无论从农民失地还是保证农业用途角度都没有实际意义。关于出让方必须“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”的规定值得商榷，且不论这一规定缺乏操作性，仅就其防止农民失地的立法目的分析。这一规定的假设前提在于经营农用地可以提供农民基本生活保障，但对于农区与林区而言，农民生活对林地与耕地的依赖性不同，对于农区，失去林地并不影响其基本生活，林地具有商品性质，对于林区可能则相反，而且随着农村居民最低生活、医疗改革等各类保障制度的逐步实施与健全，作为全国性的基本法律不应再做统一的硬性限制。
如前所述，目前集体林权制度改革中推行的以林地承包经营权抵押融资是有法律依据的，但耕地承包经营权抵押仍有非法的法律风险。这一规定考虑到大多数农村社区的耕地保障功能和林地的商品性质，但没有考虑不同区域农民对林地和耕地依赖度的差异，更重要的是，放开耕地承包经营权转让的同时禁止抵押的规定自相矛盾，因为通过拍卖、变卖土地承包经营权实现担保价值的抵押与转让的本质无异。
三、关于《森林法》修改的相关建议
《森林法》修改在即，将集体林权制度改革经验与教训体现在新《森林法》中具有重要意义。笔者以为，《森林法》修改应充分运用物权法定原则对林地承包经营权物权结构进行更为明确而具体的制度设计。
第一，在集体林地所有权属于本集体成员所有基础上，明确规定林地的家庭承包经营权是本集体成员的成员权和用益物权。
第二，明确规定经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，可以采取通过招标、拍卖、公开协商等方式承包集体林地。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先受让权。但不得申请物权登记，申请登记的，物权登记机关形式审查后不予登记。流转时必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
第三，明确规定家庭林地承包经营户有权自主采取转包、出租、互换、转让等方式流转林地承包经营权，或以林地承包经营权抵押、入股，无须征他人同意。但流转的期限不得超过承包期的剩余期限，不得改变林地用途。
作者简介：
张红霄，南京林业大学法律系主任，教授、博士生导师。
[1] 《土地管理法》第十条： 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……《农村土地承包法》第十二条第一款：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；……
[2]与耕地承包责任制同步，1981年，《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》部署了以“稳定山林权、划定自留山和确定林业生产责任制”为内容的林业三定工作。但一些地方出现较为严重的超量采伐现象。1987年6月30日，中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》，要求“凡没有分到户的不得再分”等，林业家庭承包经营政策就此停止实施。
[3] 卢现祥、朱巧玲：《新制度经济学》，北京大学出版社2007版。.
[4] 《物权法》第三十四条： 无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。”
[5] 《物权法》第三十七条： 侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”
[6] 《农村土地承包法》第四十一条：承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。
[7]《物权法》第五十九条第一款： 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。
[8] 韩松：《集体所有权研究》，《物权法专题研究》（上）王利明主编，吉林人民出版社2002年版。
[9] 《土地管理法》第八条第二款： 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。第十条：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
《农村土地承包法》第二条：本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。第十二条第一款：第十二条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
[10] 《物权法》第五十九条 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。
下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：
（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；
（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；
（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；
（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；
（五）法律规定的其他事项。
[11] 《物权法》第六十三条 集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。
[12] 韩松：《集体所有权研究》，《物权法专题研究》（上）王利明主编，吉林人民出版社2002年版。
[13] 秦勇、李凤霞：《制度创新：我国农地利用产权变革的必经之路》2008年10月。
[14] 见《物权法》第二条第二款。
[15]《担保法》第三十四条第一款：下列财产可以抵押：（六）依法可以抵押的其他财产。
[16]《物权法》第一百八十条第一款： 债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：（七）法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。
[17]《农村土地承包法》第四十九条：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。
[18]《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（2008年6月8日）（八）明晰产权:已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。
[19] 国家林业局林业改革领导小组办公室：《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见 辅导读本》，中国林业出版社2008年版，第19-20页。
[20]《农村土地承包法》第四十一条：承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。
