浅析自然灾害应急处理机制

寇洪峰 （福州大学 法学院，福建 福州 350002）

摘要：尽管自然灾害不可避免，但随着科学技术的不断进步，人类对自然灾害的形成机理与演变机制了解的继续深入，特别是我国在长期的防灾、备灾、减灾实践中，已经逐渐形成了一套相对成熟的自然灾害应急处理机制。但相比世界其他发达国家以及我国构建和谐社会、坚定服务型政府的取向而言，还存在许多不足之处。2008年我国遭遇了罕见的冰雪灾害和汶川大地震两次自然灾害，政府和社会大众紧密团结，严格依照相关应急法律法规，紧紧围绕“一案三制’’建设，密切协作，取得了有目共睹的巨大成就。但是现有的自然灾害应急管处理制仍然存在诸多缺陷与不足，适值两次巨灾给我国的应急处理机制提出了考验和反思的机会，因此，全面总结分析我国现有应急管理机制的优缺点、执行的好与坏、存在的利与弊，就显得非常有必要。我国可以以此为契机，积极反思，使我国的自然灾害应急处理机制得到不断的创新与完善。

关键词：自然灾害；应急处理

我国自然灾害频发，种类繁多，随着经济的快速发展和社会财富的持续增长，我国很多地区自然环境破坏日益严重，高科技时代城市化进程的不断加快，大中城市人口拥挤，社会面临着人口、生态、环境等一系列新问题：各种灾害交叉出现，同步叠加，自然灾害带来的损失和危害进一步上升，严重威胁老百姓的生命财产安全和社会稳定，自然灾害已成为制约我国经济社会持续快速发展与和谐稳定的重要因素。

一、近年来自然灾害对我国社会的影响

我国是世界上自然灾害最频繁的国家之一，灾害种类多、发生频度高，灾害损失严重。自然灾害的特点不可预料且必然发生，因此自然灾害给人类带来的损失必然是巨大的。我国每年都会不同程度地发生各种自然灾害，对社会经济发展和人民生命财产安全造成了严重威胁。自然条件复杂且各种灾害交叉出现，甚至出现同步叠加效应，加大了“防灾备灾’’和应急管理的难度；此外，区域性、季节性强。每年受各类灾害影响的人口达4亿人次。随着我国经济的快速发展，城市化进程的不断加快，此外全球气候不断变暖的影响，自然灾害特别是气象灾害在大中城市对城市生产、居民生活所造成的影响越来越明显，有的气象灾害已经由对城市局部的影响发展到对整个城市社会经济发展和大众生活产生影响

二、我国自然灾害事故的应急处理制度中存在的问题。

虽然我国在应对各种灾害是能够最后取得良好的效果，但是在处理的过程中也不可避免的存在一些问题：

(一) 缺少健全规范的应急法律法规

自然灾害应急管理需要制定相关的应急法律、法规来统一规定政府职权和民众在面对突发自然灾害时的责任，保证应急管理在法律的框架下有序运行。自然灾害应急管理大大有别于常态的效率管理，但目前我国相关的法制建设还不尽如人意，主要表现在我国政府在面对突发自然灾害事件时候仍然未能把依法防灾救灾放在最核心的位置上，这与服务型政府的理念以及建立科学、高效的应急管理机制的要求还有很大一段距离。

（二）各级部门、政府之间相关工作缺乏协调性

《国家突发公共事件总体应急预案》工作原则之一就是“快速反应，协同应对'，要求各相关应急管理部门以及各级政府务必能够密切合作，各尽其责，各个部门对灾害信息共享、人力调配、救灾资源调配能做到主动服从，积极接受指挥中心统筹安排。因此，从灾害预警预测、灾害应急处置到灾后重建工作各个阶段都需要各相关部门和各级政府的积极沟通合作。但从我国发生灾害的实际处理情况来看，各级部门、政府之间相关工作缺乏很大的协调性。遇到事故，各个部门各自为阵，各自为政，没有同意协调的指挥，导致救灾工作无法顺利展开。

（三）缺乏完善的灾害救济或补偿机制。

从我国灾害补偿的现状来看，迄今为止，我国还未有足够的灾害风险保险产品。一方面，受中国传统文化的影响和人们收入水平的限制，以及我国保险业发展的滞后，中国保险的保险密度和保险深度不高，家庭财产保险的投保比例并不高。另一方面，商业保险公司在经营上心有余而力不足，加上保险监管部门严格限制保险公司承保私人家庭的地震、洪水等巨灾保险以控制保险业的风险。各方面的因素造成了我国家庭的灾害风险基本上由家庭自己承担的尴尬局面。然而，一旦有地震或者洪水发生造成了家庭的损失，受损失的家庭只会指望政府的援助，作为政府，无论从社会意义，还是经济意义上，也必须为无家可归的家庭提供住房，所以，政府实际上承担了经济和政治上的巨大风险。

三、完善我国自然灾害事故的应急处理机制

(一)加快推进“一案三制”建设

l、深化预案体系建设。美国著名行政学家特德·盖布勒和戴维·奥斯本都认为：一个有预见性的政府应该采用预防两不是治疗的管理模式，政府不应该被动的接受突发事件繁给社会的巨大损失，而是应该把工作熏点转移到预警预防上。我国尽快修证自然灾害应急救助预案中的预警与响应分级标准，进一步加强对预案的动态管理，增强预案的针对性、实效性和操作性，指导和督促基层单位根据实际情况裁订和完薷本单位、本部门预案，把预案编制工作向深度和广度拓展，逐步形成多层次、广覆盖、衔接好的应急预案体系。

2、健全应急管理体制。强化省、州(市)、县(市、区)人民政府和相关部门应急管理机构工作职能，在人员、经费等方面予以保障。形成机构健全、人员到位的“横向到边、纵向到底”的应急管理组织体系，实现统一指挥、分工协作、资源共事，协调行动，提高应急工作的规范化水平；完善应对各类灾情的应急专业指挥系统、通讯设备，建立综合性的高效的应急信息管理战略平台及相关储备体系。

3、完善应急工作机制。强调对预防和处置突发公共事件的组织、协调和保障。理顺政府应急管理机构与各专项应急指挥机构的关系，加强地方、部门间的协调联动，实现统一领导、分类管理，置联互动和专业化处置机制。重视灾情信息检测和及时发布，强化办事机构的职能，履行应急、信息汇总和综合协调职责。

4、推进应急管理法制建设。一要尽快制定并颁布专门的紧急状态法，以更充分的法制安排应对比目前法律界定的特别重大事件灾害还要严重的个别极端巨灾事件。二要明晰在紧急状态下政府可以采取紧急措施的必要行政程穿，不为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞。三要对公民的权利保障要有底线，对公民在紧急状态时期遭受的损害获得法律上的有效救济。同时，还要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任。

（二）建立符合中国国情的灾害保险制度

从社会发展的稳定性来看，保险是一种源于社会、代表社会、促进社会内部稳定的稳定器。灾害保险是抵御自然灾害的有效对策之一，已为世界上许多国家所采用。日本阪神灾害发生后，日本有关保险社全体动员，派出调查人员一天最多达300名，对投了保的受害者受灾情况进行及时全面地了解和调查，积极与投保人联系，1 月1日 发生的灾害，3 月就完成了受害投保人的赔偿金额核算及支付工作，总计赔偿63 6件，支付赔偿金大约8亿美元，既减轻了灾民的心灵创伤和损失，又加快了灾后重建的进度，阪神受灾后不到一年就基本恢复正常。当前，中国正处于社会主义市场经济的完善过程中，必须从过去由国家统包的单一救济转向社会( 利益主体) 自我保险为主、国家适当补贴的多渠道救济。为此，必须建立旨在社会补偿的救灾保险制度，城乡居民住宅和主要贵重财产实行强制性财产保险，应当充分发挥社会保险的经济补偿器作用和社会稳定器作用，使各类保险机构真正发挥社会保险机制作用。

(三) 重视发挥综合性危机治理机构的作用

美、俄、日、法，韩等国都建立了处理突发事件应急机制的权力机构。我国应该充分发挥现有机构的作用，整合应急人力资源队伍，加强应急办工作人员素质培养，完善相关设施，积极开展对重大灾害的预测评估、辅助决策、信意跟踪和紧急救援等工作；建立社会应急网络，完善社会动员机制，从而保障现代化，综合性的危机治理人力资源结构和系统的有效运行。

(四) 建立有效的危机心理干预机制

心理干预是针对处在心理危机状态下的个人及时给予有效的心理援助，使之尽快摆脱困境，战胜危机，重新适应生活。通过危机教育建立有效的社会公众心理疾病预防机制，引导公众进行自我调适，提高公众对环境的适应能力，增强公众对挫折的承受能力，引导公众正确对待突发事件，加强自我的个性修养。充分利用计算机网络、电视、广播、报刊杂志等传媒，运用讲座、报告、印发心理科普知识小册子等多种形式宣传、普及心理健康知识。当群体性大灾难发生时，需要危机处理小组快速处理危机事件。比如，可以建立国家危机处理小组、社区联盟干预服务发展等危机干预服务机构。在公共社会灾难突发时，可以根据危机的性质，组织大量富有经验的社会危机服务专家组成快速反应小队，以恢复和稳定身处危机事件中的人们的心理平衡。不仅如此，这些危机干预机构，还可以加强社会和社区网络联系，参与制定危机政策的过程和服务的传递等。

小结：

自然灾害事件属于突发事件的一种，具有不可预测性、时间性、紧急性、偶然性等特点，具有很强的破坏性和不可抗拒性。灾害发生后需要紧急启动应急预案快速应对、迅速处置并舒缓灾情，突发灾害事件的规模之大与影响程度之深远决定了对其管理决策的难度是很大的。因此，我国应根据我国的具体国情，综合外国的相关经验，不断完善我国自然灾害事故的应急处理机制。

参考文献：

[1] 张沛，潘锋：《现代城市公共安全应急管理概论》，清华大学出版社2007年版.

[2] 戚学森：《民政应急管理》，中国社会出版社2007年版.

[3] 霍栋，赵立力：建立我国多层次巨灾风险补偿机制的思考[J]。西南交通大学学报(社会科学版)。2009年6月.

The management mechanism of emergency on natural disaster

Abstract: Although natural disaster is inevitable，but accompanied by the process of science and technology is uninterrupted，human have continued to find out formation mechanism and the evolution mechanisms，particularly in long-term practice of disaster prevention，disaster preparedness and disaster reduction．We have gradually formed a mature management mechanism of emergency on natural disaster．In the year of 2008，we had confronted two rare natural disasters：snow disaster and earthquake disaster, Government and society closely united，strictly in accordance with the law on emergency and “one plan and three institutions”，had gained enormous effort．But there ale also many flaws and deficiencies on mechanism of emergency, so we can seize the opportunity to think the problems on mechanism of emergency, and have a comprehensive analysis of present mechanism of emergency：like advantages and disadvantages, implement good or bad is very important．Our country can seize the opportunity to transform and perfect it．

Key words: natural disaster; emergency management

作者简介：寇洪峰（1986-），男，山东潍坊人，福州大学法学院09级经济法研究生，研究方向：宏观调控法。