生态安全视野下中国—东盟自贸区环境合作与争端解决法律机制研究

韦一龙 廖柏明 （桂林电子科技大学法学院）

摘要：通过对生态安全视野下中国—东盟环境合作现状考察、分析比较，探讨环境争端解决机制模式、提出借鉴欧盟区域合作经验，消除成员国环保立法差异，加大区域整合力度的建议。以此来保护生态安全，使区域性自由贸易成为一种可持续发展的绿色经济。

关键词：中国—东盟；生态安全；环境合作；争端解决机制

中国—东盟自贸区建设近年来得到了迅猛发展。与此同时，又面临着世界气候变化、生态安全、环境保护与合作的巨大压力和严峻挑战。这些问题已经成为制约中国—东盟区域经济与社会可持续发展的最大因素之一。东南亚国家受殖民国家影响较大，经济发展水平极不一致，各个国家环境法律体系的框架有很大的差别。在环境问题日益成为全球问题的今天，如何解决在生态安全视野下中国—东盟自贸区环境合作与争端解决的法律机制问题研究，不但具有重大的实践意义，而且具有重要的理论价值。去年以来，我们查阅了大量资料，并深入到中越边境与边民座谈，发放调查问卷。还分别走访了环保、司法等多个地方政府职能部门。考察了边境贸易以及中国—东盟凭祥物流区，掌握了第一手资料。在此基础上进行归纳，分析、最终形成研究报告。旨在为促进生态安全与环境风险防范法治建设提供理论与实践的支持。

一、环境合作现状 （一）环境合作机制 环境合作机制，指的是国际关系行为体为协调国际环境关系、稳定国际环境秩序进而保护全球环境与资源而共同制定或认可的一整套明示或默示的原则、规范、规则以及决策程序等。合作机制通过明确预期来推动功能领域的制度化。东盟主要是通过各种宣言、计划、条约和协议等文本性文件和各级组织机构等来产生环境合作的制度效应。历经30多年的发展，东盟已经初步建立了一个内涵和功能不断拓展和完善的环境合作机制。

（二）环境合作的背景 中国和东盟是世界上自然资源最丰富的国家和地区之一，具有广大的森林面积、充足的水资源以及丰富多样的生物物种。随着中国—东盟自贸区的建立，中国和东盟各国经济得到了快速发展，但是由于经济、技术、信息还相对落后，加之环境法律法规立法不足、执法不严，自贸区的资源环境正在遭受到严重的破坏，危害经济和环境的协调发展。

自贸区内的跨境污染，资源过度开发，以及发达国家高污染产业的转移和污染物的直接输入等，是造成这些影响的主要原因。^[[1]]这些因素使得自贸区内的环境面临着巨大的压力。环境污染有一个特点，就是无国界性。一国的环境问题很可能会转化为区域性乃至全球性的环境问题。因此，自贸区内的环境问题愈来愈受到各方的重视，区域环境合作成为了解决自贸区内环境问题的有效途径。

东盟各国主要环境问题与原因^【[2]^】

（三）环境合作的主要方面 针对自贸区内出现的种种环境问题，贸易区内的成员国进行了多方面的环境合作，主要包括以下几方面的内容：

1.控制跨边界烟雾污染

中国—东盟区面临的最紧迫环境问题就是由陆地和森林火灾引起的跨边界空气污染。森林和生态环境由于这些火灾遭到了巨大的破坏，使得空气质量显著下降，严重影响到人们身体的健康。火灾大雾还造成了温室气体排放、森林资源破坏和生物多样性损失等问题，对全球环境产生极大的负面影响。^[[3]]各个成员国对治理火灾大雾的态度是积极的，这期间通过了许多的决议、宣言和谅解备忘录等，如《东盟跨边界污染控制合作计划》。

2.维护沿海和海洋环境

近海捕鱼区的海域生态环境由于沿海和海水污染的不断加剧而趋于恶化，海洋生物资源锐减，同时，频繁的赤潮，使得生活环境受到污染，危害了人们的身体健康，也影响国家的出口创汇。中国与东盟国家地理位置接近，共享海洋资源，合作解决污染问题对于各国尤为重要。中国与东盟正在考虑建立一个近海海域综合管理体制，以此作为各成员国管理各自海岸区的指导原则，并起草一个海岸和海洋非法废弃物监管的行动计划。

3.保护自然资源保护与生物多样性

自然资源的过度开采，生物多样性减少是另一个主要的环境问题。近20年来，有些国家为了提高人民的生活水平，大规模进行开采，严重影响到地区的生物多样性。东盟在1999年建立了一个生物多样性保护中心。该中心的建立使东盟在自然资源和生物多样性保护方面迈出了重要一步。

4.签署多边环境协议

环境问题是超越国界的全球性问题，从地区的角度出发，各国应提高参与多边环境协议讨论的能力。应该主要致力于以下的多边环境协议: 《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《在国际贸易中交换危险化学品和杀虫剂信息指南》(鹿特丹协议)、《联合国有关气候变化的框架公约》、《关于持续性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等。但资金、适宜的环境政策与技术能力等是中国与东盟国家完成这些多边环境协议的障碍。

（四）环境合作的主要问题 尽管环境问题的区域化已经得到了贸易区内各个成员国的公认，各成员国也已经进行了区域环境合作，但是由于各成员国的环境标准不同，在环境合作中还是出现了不少的问题。

1．环境合作仅限于协议阶段

环境合作的效果并不尽如人意。主要原因是环境合作的各种协议、议定书等只是制定一些具体的框架和原则，是一种软法，缺乏实质的强制性。

2.环境合作动力不足

环境保护需要热情、资金和技术，由于区内的国家都是发展中国家，缺乏技术与资金，而且担心过多的环境承诺会影响发展速度，因此，对环境保护仍然持一种消极防御而不是一种积极治理的态度。

3.各成员国内缺乏相应环境立法

环境合作遇到具体问题时，解决或制裁的相应条款很难找到。环境问题主要强调在合作干预上的同样独立和在冲突解决上的一致通过，长期坚持“不干预”原则，为各个成员国独立地解决问题提供了最大的弹性。然而区域的棘手问题也被耽搁了。

4.成员国在与非成员国的环境合作上存在两面性

一方面，在一些环境问题上，成员国对待非成员国与其他成员国保持一致的姿态。另一方面，成员国避免把贸易区作为一个谈判区域，而是通过其他途径保护自己的利益，这种方法形成了贸易区与外部世界的非对抗的状态。

5.问题解决迟缓

有些成员国将一些合作产生的问题放到其他论坛上解决，这实质上降低了解决问题的能力。当成员国之间出现分歧时，有些成员国不通过贸易区内部来解决，而是通过双边协议或者其他多边组织进行解决，避免影响在贸易区的范围内的友好关系。这种解决方式直接降低了其在同样的组织结构内解决问题的能力。^[[4]]

二、环境合作争端解决机制问题与缺陷 区域环境合作是解决区域环境问题的有效途径之一，但是各国在进行环境合作过程中由于国内立法以及政治经济利益的关系，总会产生一些冲突，在这些冲突产生的背景下，环境合作法律机制初步形成。

（一）环境合作出现争端的原因 环境合作由于具有深刻的政治、经济利益等因素而产生争端。从众多的环境条约谈判所反映的问题表明，环境合作出现争端的主要原因是由以下因素所造成的。

1.国家经济利益差异

自贸区内的国家目前处于工业化程度的不同阶段，因此国民收入与生活水平也不相同，这就导致它们在经济利益与国民偏好等方面存在着明显的差异，在对待发展与环境关系问题上的看法也是大不相同。有些较高的收入水平的国家，就拥有充足的财力来规划保护本国环境，所以更偏好于环境利益。有些国家则面临着经济落后和贫困的双重挑战，高速发展经济是它们的初衷，并强调发展经济是有效治理环境、参与环境合作的基础和保障。因此，在相当长的时期内由于经济发展程度上的差异，在环境保护观念上难以保持一致。

2.眼前利益和长远利益之间的矛盾

各成员国都认为环境保护将有利于国家社会、经济的可持续发展，但由于贫困和人口增长等社会问题的压力，多数国家不得不在一定程度上以牺牲环境为代价获得短期的经济发展与生活水平的提高。^[[5]]因此，在许多场合，有些贫困的国家的态度是如果其他非贫困国家不能给予足够的经济技术援助帮助其摆脱贫困的话，那么区域的环境问题的解决就由非贫困国家采取措施解决。

3.自贸区内各个成员国内的环境标准均不一致

由于环境立法不完善、国内环境标准相对较低，加上资金、技术和人才的相对不足与落后，有些国家在许多事关国家经济利益的区域环境标准的起草制定中处于劣势地位，为此许多区域环境标准并不能反映和适应该国家的利益需求。从这个意义上讲，这种状况对贸易区内的国家参与区域环境保护也是一个不利的因素，这些国家的代表纷纷呼吁要制定一个公正的区域环境标准。

（二）环境合作争端解决机制雏形 中国—东盟自贸区成立后，经济得到快速发展，使该地区许多国家摆脱了贫困，但同时也带来了很多环境问题。而自贸区是如何解决这些环境问题？如例所示：一是印度尼西亚在1997—1998年发生了多起由烧荒种油棕引起的大规模森林火灾和烟雾事件。该问题是由“区域烟雾行动计划”解决的包括联合监测和防止措施。还有一个就是，2001年6月13日，一艘印度尼西亚油船在新加坡对岸、马来西亚南岸倾覆。当时该船正驶往马来西亚，船上装载了约600吨有毒的工业化学苯酚和16吨柴油，都是载满了有毒化学物质。根据报道，这些有毒物质导致成千的鱼类和海扇类死亡。2003年12月12日，负责海洋运输与环境事务的12个亚洲国家的部长们在马来西亚签署了一项可持续发展与保护海洋的协议，加强合作保护海洋与沿海资源，确保各国的渔业资源能够自给自足，不会被过度捕捞。与会国家中，有许多是来自于东南亚的国家。部长们达成了4点一致意见，即：加强海事安全保护海洋免受油轮污染；保护海洋与沿海地区免遭来源于陆地的污染；减少海洋生物多样性的损失；保证捕鱼量停留在过去水平或者恢复到可持续发展的水平。^[[6]]从这些事例不难看出，之前自贸区内的环境合作争端的解决只停留在协议与条约解决的阶段。

中国与东盟国家在2005年签定了《中国与东盟争端解决机制协议》、《中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》等多个国际条约，环境法律合作的运行机制已初具雏形。然而，还有待进一步构建以“通过合作保护环境、促进可持续发展”为宗旨的专门性环境争端解决机制。

（三）争端解决机制模式的选择

1.欧盟争端解决机制

欧盟的一体化程度是世界上最高的，不仅在立法方面制定有完善的法律，在实施上更是建立相应的机构和制度作为保障，尤其是将司法制度引人区域内经济一体化的争端解决中。拥有司法审判权、司法审查权以及初步裁决权的欧洲法院不仅能够解决欧盟经济一体化中的争端，维护和促进欧共体的经济一体化，而且形成了欧共体区域经济一体化争端解决的司法模式，在发展区域经济一体化的法律制度乃至于全球的经济一体化方面起到了难以估量的影响和作用。

2.北美自贸区争端解决机制

北美自贸区采用了准司法性的争端解决机制，没有设立超国家性质的司法机构，而是通过具有套数多、规则细密、机构较为完善、程序与实体结合、外交和法律方法并用等特点的争端解决机制为北美自贸区的顺利发展提供了有效的保障。该机制与WTO的争端解决机制一脉相承。原则上，因北美自由贸易协定、WTO协议及其随后的协定以及由此签订的任何协定引起的争端，缔约方可自主选择在WTO争端解决机制下或在NAFTA争端解决机制下解决。由于在北美自贸区争端解决机制下，当事国产生争端时，采取的是协商一调解一仲裁的纠纷解决方式，是一种由成员方发动、具有极大自主性的解决方式，因此，该模式实质上是一种非诉讼、非对抗的准司法救济途径。

3.东盟争端解决机制。

东盟自贸区强调成员国间平等合作、互不干涉内政，通过政府间的协商一致以“东盟方式”来解决争端。应该说，这种模式在一定程度上与东盟成员国的政治、经济、文化传统相契合，但如前文所述，其缺陷也是显而易见的，如不具有严格拘束力，政治色彩过于浓厚等。因此，东盟自贸区所建立的争端解决机制在实践中鲜有运用。成员方在出现贸易争端时，主要还是秉承“东盟方式”，通过政府间对话、协商的方式来解决问题。由此可见，东盟争端解决机制在现实中迟钝乏力，并不能有效解决成员方的争端，无法给予受损害方及时的救济。

4.中国一东盟自贸区争端解决机制

自中国与东盟十国于2001年11月达成建立中国一东盟自贸区的共识到2004年11月《中国一东盟关于争端解决机制的协议》的签署，仅仅三年间中国一东盟自贸区的争端解决机制就已初步建立，这体现了中国一东盟自贸区的自身特点及现实需要。一方面，同欧盟、北美自贸区不同，中国一东盟自贸区是一个完全由发展中国家组成的经济区域，其大部分成员经济发展水平较低(东盟10个成员中只有新加坡经济发展水平明显高于中国)。因此，在这些成员间进行贸易投资活动，将不可避免地遇到市场不规范、政府政策多变、相关国家国内法律制度不健全等问题；另一方面，成员间的经济依赖性较高(尤其是中国与东盟各成员间)，经贸活动频繁，亟需一个有力的法律保障机制，因此迫切需要建立一个相对完善、能够提供有效救济的争端解决机制。

在中国一东盟自贸区建立之前，曾对几种可供选择的模式进行探讨：其一是欧盟的司法解决模式；其二是北美自贸区准司法性质的争端解决模式；其三是东盟的协商式争端解决模式。对于中国一东盟自贸区而言，东盟缺乏拘束力的模式并不适合；欧盟的建立在让渡部分主权基础上的争端解决机制也难以被成员国所接受；而北美准司法性的模式尽管在效率、权威性和拘束力等方面比不上欧盟模式，但在目前则是最易为各方所接受的一种有效模式。从最后所签订的《中国一东盟争端解决机制协议》来看，中国一东盟自贸区采用的是一种由成员方推动，带有较大自主性和灵活性的争端解决机制，实质上在很大程度上借鉴了北美自贸区的准司法性争端解决模式。

（四）环境合作争端解决机制的不足 从上面例子以及中国与东盟签订的一系列协议，可以得出一个结论，环境合作法律机制已经初步形成，但以“通过合作保护环境、促进可持续发展”为宗旨的专门争端解决机制还有待进一步构建。一些成员国通过其他论坛解决有争议的问题，这实质上降低了解决问题的能力。当成员国之间出现分歧时，有些成员国不通过贸易区内部来解决，而是通过双边协议或者其他多边组织进行解决，避免影响在贸易区的范围内的友好关系。过去，对此类环境问题联合国的机构似乎有特殊的解决方法，通过该类机构一般的环境问题都能得到解决。^[[7]] 因此，在过去的几年里，实质性的有关国内环境政策或地区环境争端的问题并没有出现，区域内部的谈判主要包括了政策解释上的细微差别，而不是政策方向的重大差别。然而，这种使用其他论坛解决分歧的趋势，实质上降低了解决问题的能力。

三、完善环境合作争端解决机制的对策建议 中国—东盟自贸区环境合作法律机制虽已经初步形成，但是目前的环境合作争端解决机制还是存在一定缺陷，针对这些存在的缺陷，如何完善该争端解决机制，笔者特此提出下列几点建议。

（一）消除成员国环保立法差异，加大区域整合力度 自贸区内各个成员国制定的有关环境问题方面的国内冲突规范，各国在环境领域分别签订双边协议以及共同制定区域法，都是环保法律协调需要做的工作。比如《框架协议》、《环境合作协议》等。由于在解决环境法律冲突、协调区域关系上采取区域法的效果更加明显，因此应通过求同存异，尽可能消除各成员国国内环境相关立法的差异，整合双边协议或多边协议的有关规定，加快制定出各个环境合作领域的区域法。要在现有意向性、框架性的制度安排的基础上，加快制定明确具体、可操作的后续落实措施，从而提升区域的环境法律整合的效果。^[[8]]

（二）环境立法应当更加具体，增强可操作性

中国与东盟各国的环境立法有许多相似之处。但是和新加坡等环境法相比之下我国环境法律的规定过于粗疏，弹性过大。环境法在立法上采取的“宜粗不宜细”的原则，导致了在环境立法中对法律条文的规定过于原则和抽象。基本法、单行法往往被束之高阁，成文法犹如废纸。且在环境司法实践中造成了法官和当事人对法的一筹莫展。最终的结果就是无法实现保护环境的立法目的。所以，现行的许多环境法律制度应当进行修改，明确其适用范围、适用原则、管理程序、法律责任等。使各项制度具有法律可操作性。减少执法过程中的任意性、不规范性，最大限度地发挥各项法律制度的作用。

（三）借鉴欧盟区域合作经验 通过探讨北美自贸区、欧盟一些做法，中国—东盟自贸区的环境法律运行机制毋庸置疑的可以得出一些经验。北美自贸区是世界上第一个将环境与贸易问题联系在一起的区域一体化组织，首次将环境附属协定来协调与贸易有关的环境问题引入贸易协定中，构建了一个区域环境合作的模式。根据《北美环境合作协定》^[[9]]，成立了环境合作委员会，该组织致力于高环境保护水平，提高公众环保意识，保证环境法规的执行及执行中的透明度。^[[10]]为了协调贸易自由与环境保护的关系，欧盟建立了一个强有力的组织机构和管理体制。欧洲理事会、欧盟委员会、欧盟议会、欧洲法院具有超国家性质，在环境保护方面发挥着重要作用。

中国—东盟自贸区建成后，同样也可以签订一份如同《北美环境合作协定》的协议，并根据这份协议设立环境合作委员会，成立后的环境合作委员会可以成为专门的机构。当然，由于中国—东盟贸易区的成员国都是发展中国家，环境法律文化存在多样性的特点，因此，中国—东盟自贸区的环境合作委员会主要是一个协调机构，主要还是需要成员国依据国内环境法去实施环境法律。

（四）建立惩罚性的争端解决机构机制 在建立环境合作委员会后，还可以建立一个具有惩罚性的争端解决机构。该争端解决机构要严格遵守《环境合作协定》，尊重环境合作委员会所协调的结果，要充分尊重自贸区成员国的主权，强调有关各方共同努力寻求以合作的方式解决环境争端，同时赋予成员国确定本国环境保护水平的自由裁量权，建立起一套独立的环境合作争端解决机制，调整自贸区内各成员国间环境标准与多边环境协定间关系。^[[11]]当出现环境合作问题时，应现在各方间进行磋商，如果磋商没有结果，由环境合作委员会进行协调，如果协调未果，则由该惩罚性的争端解决机构来解决。该机构召集技术顾问来调查，然后安抚受害方，最后由有该机构的鉴定专家小组来裁决，由鉴定专家小组讨论决定该情况是否存在连续性的违法环保法律的现象。如果存在连续性的违法环保法律的现象，那么该机构可以在一定数额内决定向违法方征收罚款。所有罚款纳入一个环保基金，用于环境保护和环保法律的实施，构建与进一步完善环境合作争端解决机制。如图一和图二所示。

图一：

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图二：

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四、结语

通过对中国—东盟环境合作现状考察分析，探讨环境争端解决机制模式、提出借鉴欧盟区域合作经验，消除成员国环保立法差异，加大区域整合力度的建议。另外，针对区域的环境立法，内容应当更加具体，增强可操作性。综上所述，本文通过分析、比较、研究，提出建议和对策，旨在保护生态安全，使区域性自由贸易成为一种可持续发展的绿色经济。

The legal mechanism study of China - ASEAN Free Trade Area Environmental Co-operation and dispute settlement under the ecological security perspective

WEI Yilong & LIAO Baiming

(Law Department of Guilin University of Electronic and Technology)

Abstract: By the ecological safety of the Perspective of China - ASEAN environmental cooperation status investigation, analysis and comparison of environmental dispute settlement mechanism model proposed regional cooperation, drawing on experience of the EU, eliminate differences in environmental legislation of member states, increase the proposal of regional integration efforts. By this way，to protect the ecological safety and to make the regional free trade into a sustainable green economy.

Key words: China-ASEAN; Ecological security; Environmental Cooperation; settlement of dispute mechanism

作者简介:

韦一龙，桂林电子科技大学法学院学生；

廖柏明，桂林电子科技大学法学院教授。电子邮件：liaobaiming2001@yahoo.com.cn。

[1] 李丽,王学鸿.中国—东盟自贸区构建与发展中经济与环境问题浅谈[J].云南财贸学院学报(社会科学版),2006,(1):45。

[[2]] 根据Second ASEN sate of the Environrnent Report 2000，published by ASEAN Secretariat，down loaded from ASEAN webside:http://www.aseansec.org/home.htm,p14上.所提供资料汇编。

[[3]] 陆亚琴.环境保护:东盟合作新议题[J].云南财经学院学报(社会科学版),2003,(03)。

[[4]] 曲如晓.东盟环境合作的现状与前景[J].当代亚太,2002,(2):55-56。

[[5]] 汪劲.环境问题的全球化及其法律对策[J].法制与社会发展,2002,(5):45-54。

[[6]] 曹明德,赵爽.中国与东盟自贸区建设中的环境法律机制构建——基于区域合作中国际环境资源法律机制构建的视角[J].河北法学,2008,(5):171-177。

[[7]] 杨建学.大湄公河次区域环境合作法律机制分析[J].太平洋学报。

[[8]] 范馨月.关于中国东盟自贸区若干法律问题的探析[J].全国商情(经济理论研),2007,(11):113-114。

[[9]]《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement,简称NAFTA)是由美国、加拿大、墨西哥三国于1992年8月12日签署的一项三边自由贸易协定。为实现贸易与环境的协调，三国于1993年签订了其附属协定——《北美环境合作协定》(North American Agreement on Environmental Cooperation,简称NAAEC)，同时还设立了北美环境合作委员会。该协定1994年1月1日生效，同时，北美自贸区正式成立。

[[10]] 李寿平.北美自由贸易协定对环境与贸易问题的协调及其启示[J]。

[[11]] 杨建学.大湄公河次区域环境合作法律机制分析[J].太平洋学报,2009,(3):19-29。