矿区生态安全法律保障问题探究

——以煤炭矿区生态安全为例分析

王小萍 （山西财经大学法学院）

摘要：矿区是生态安全敏感的特定区域，矿区生态安全问题是关系一定区域资源、环境、经济、社会及其相互作用的综合性、发展性问题。本文针对矿区生态问题的解决，从环境安全保障的角度，用全新的理念予以审视，从立法、政府管理方面提出了相应的建议。

关键词：矿区；生态安全；法律保障；立法；政府管理

一、生态安全与矿区生态安全的定义

生态环境问题早已引起人们的关注，但将其从国家安全战略角度去认识时间却不长。2000年12月国务院发布的《全国生态环境保护纲要》指出：“全国生态环境保护目标是通过生态环境保护，遏制生态环境破坏，减轻自然灾害的危害；促进自然资源的合理、科学利用，实现自然生态系统良性循环；维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。”自此，生态环境安全即生态安全成为我国社会普遍关注的问题。

（一）对生态安全的解读

从战略上看,生态安全包括两层基本含义:一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁,主要指环境质量状况低劣和自然资源的减少和退化削弱了经济可持续发展的支撑能力;二是防止由于环境破坏和自然资源短缺引发人民群众的不满,特别是环境难民的大量产生,从而导致国家的动荡[1]

到底什么是生态安全，不同学科的学者从不同角度给与了研究和定义。首先关注生态安全的生态学者认为：安全是风险的反函数, 通常指评价对象对于期望值状态的保障程度, 或防止非理想的不确定性事件发生的可靠性。那么，生态安全可定义为人类在生产、生活与健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度。[2]还有学者认为，生态安全涉及自然和社会两方面的生态安全，指出:传统生态学理论认为生态安全是指自然或人工生态系统处于健康的、自组织和自我调节有序循环的状态。但随着对生态安全理解的深化, “生态安全问题已经不是生态学理论称之为纯粹生态系统安全问题, 而是一个涉及环境安全、健康安全、经济安全、社会安全和国家安全等的公共安全问题。[3]也有学者认为生态安全的涵义较为广泛, 应包括环境资源安全、生物与生态系统安全和自然与社会生态安全。[4]环境法学者将生态安全定义为：生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括:充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品。[5]综合以上论述，可以理解为：生态安全首先是指一个包括环境与资源的大的生态系统处于一种可持续的稳定的发展状态，在此基础上能为人们身体健康、社会和谐与经济可持续发展提供良好保障的状态。

（二）矿区生态安全的含义

矿产资源是工农业生产和社会经济发展必不可少的物质基础，是社会财富的重要源泉。矿产资源的开发和利用，在推动经济巨大发展的同时，也对矿区生态环境产生了重大影响，使矿区成为生态安全敏感的特定区域。有学者认为，矿区是指以开发利用矿产资源的生产作业区和职工及其家属生活区为主并辐射一定范围而形成的经济与行政社区。[6]

矿区作为以资源开发活动为核心的特定区域，其中分布有工农业生产区域、商业活动区域以及生活区域、文化娱乐区域。如有些矿业城市就为资源开发活动区域所包围，成为矿区的一部分。矿产资源的开发行为，会导致大量土地的占用和污染；矿区地下水位下降、含水层枯竭、水体消失；植被破坏，山体滑坡，地表塌陷，土地沙漠化加剧等，严重影响区域居民的生产、生活、居住以及生命和财产安全，生态安全问题十分突出。

矿区生态安全, 是指一个矿区及其周围生态系统生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态, 即使矿区及其周围居民的生活、健康、安居环境以及适应环境的能力不受或少受破坏及威胁。[7]矿区生态安全问题是关系一定区域资源、环境、经济、社会及其相互作用的综合性、发展性问题，也是关系一个国家经济社会可持续发展的重大问题。

二、矿区主要生态问题及其成因

由于对矿产资源开发行为可能造成的危害认识不足，政府监管不力，开发活动不够规范，加剧了矿区生态环境破坏与污染，对矿区经济社会发展产生了不利的影响。

（一）矿区主要的生态环境问题

1.土地、植被资源受到严重破坏

矿产资源的开采有露天和地下开采两类，它们都对土地资源造成了严重破坏。露天开采剥离覆岩土层取煤，直接作用于地表土和植被，破坏了原有的外形、环境景观和生态系统，减少了地面植被的覆盖。地下开采形成的采空区，使地表塌陷，地面大片原始植被和树木被毁．导致土壤成份改变、大片土地被毁，良田荒芜，农业生产受到严重影响。此外，固体废弃物堆放，如露天开采内外排土场、尾矿、煤矸石堆放场，压占土地，破坏植被。截止2005年，全国地下开采矿产资源共形成采空区面积约8000平方公里。引发地面塌陷4500多处，塌陷面积约3500平方公里。据山西省政府2006年年底的统计，山西省因采煤造成的采空区目前已达5000多平方公里，导致土地大面积塌陷。在采矿权主体灭失地，有676个村庄受到地面塌陷、滑坡、浅层地下水疏干等地质灾害的威胁。其中，201个村、4.8万户17万名居民受到严重威胁，有的甚至生命财产都受到了威胁。例如太原市万柏林区新道村，地面下沉导致许多房屋倾斜，严重的已经倒塌，全村800多亩土地，受塌陷影响而无法耕种。[8]

2．水污染与水资源破坏

开发矿产资源过程中会破坏矿区水资源、污染地表水与地下水，对矿区整个生态环境造成严重影响。以采煤区为例，采煤经常会导致矿区地质结构遭到破坏，引起地下水流场改变，影响地表水——地下水的循环。由于沟通了煤层上覆各含水层，形成地下漏斗，使地下水位降低，地表井泉干涸；由于采空造成地表塌陷、裂缝，在某种程度上改变了地面大气降水的径流和汇水条件，使部分地表水通过塌陷裂缝渗入地下，使地表水系流量减小，地表土壤含水量降低。此外，采煤过程中会大量耗水，对于水资源短缺地区而言压力很大，导致过量开发水资源，也对周围环境产生不利影响。采煤和与采煤有关的活动产生的废水对矿区水环境产生了极大污染，煤矿区的污染水源主要有矿井水、洗选煤废水、煤矸石淋溶水等。其特点一是排放量大；二是含有大量的有害成分。这些废水不仅严重污染矿区周边生态环境，污染土壤、地表水体，危害陆生和水生生物，而且采矿活动和废水渗入还会污染地下水体。[9]

3．大气污染

废气与粉尘污染是矿区的又一大污染。煤炭开采以及相关活动产生的的废气主要是矿井瓦斯的直接排放、地面堆积矸石山自燃释放的气体，煤与煤矸石在运输或洗选加工过程中破碎引起的粉尘，还有就是如坑口电站废气烟尘的大量排放，这些是矿区大气的重要污染源。据统计．我国每年矿井开采排放甲烷70×108～90×108m3，约占世界甲烷总排放量的30％。自燃释放出大量的S02、CO2、CO 等有毒有害气体，严重污染大气环境。

此外，矿产资源开采及其相关活动还会诱发其它灾害。采空、塌陷、摇动以及地表裂隙之后引起地表变形，环境美观、土地质量遭到破坏，表现为地表塌陷沉降，滑坡、泥石流灾害、水土流失等。截止2005年， 全国因采空、 开挖、不合理 堆渣诱发滑坡 1200多处。所有的环境破坏与污染都对人们的生产、生活，甚至生命健康造成危害，对自然景观和人文遗迹的保护产生了不利影响。

（二）矿区主要生态环境问题的成因

1.从认识和管理的角度看，是生态安全意识薄弱，政府监管不力。过去相当长的时间，只重视采矿活动本身以及采出的矿产品的重要性，对生态安全考虑不够。随着生态环境问题的日益突出，用立法与环境、技术标准对环境保护做出了规定。但是在实践中，依然没有把这个问题提到生态安全的高度来看待。同时政府及其相关部门对矿区生态安全的重视程度不够，对矿区破坏生产安全行为的规范和监管不到位，甚至是放任危害行为的存在。

2.从矿区规划和开发的角度看，缺乏对生态环境安全的科学考虑。开发活动更多的是从煤炭资源的赋存情况出发，没有全面认识区域地质生态环境条件。例如：按照煤炭资源的赋存情况划分井田，而没有预留生态环境保护的“缓冲”地带，出现井田密集布置、矿井布置不合理、井田开发顺序不合理等问题，对区域水资源造成极大破坏。由于集中连片开采，出现了大小沟流的断流等环境问题，甚至出现在丰水期，一些大的河流出现全流域断流的现象，严重影响了矿区以及周边的工农业用水，给区域生态环境也造成了很大的影响；有些矿区的后续开发，是在没有进行详查地质工作和矿区规划的情况下随意划分的井田，缺乏科学依据的无序开发，导致对地下水资源的破坏，造成水源地的疏干和生态环境的恶化，还容易诱发矿井水沙事故。还有如井型设置和开采工艺与环境保护匹配不够，未充分考虑可持续发展的要求，对部分矿区地质环境条件（煤层赋存、含水层、隔水层、生态环境、水资源等）构成了严重威胁， 超出了当地的环境承载力。此外，资源开发和与资源相关的生产活动对生产废弃物循环利用水平不高，对生态环境的影响和破坏还是比较严重的。[10]

三、矿区生态安全保障的法律思考与建议

矿区的生态安全与资源开发和加工活动密切相关。矿区生态安全涉及多种基础性资源与环境，包括水资源、生物资源、大气资源、土地资源等，以及地质环境、水环境、动植物生境、大气环境、气候环境等，它们的状况如何对矿区经济社会可持续发展有十分重要的影响。目前我国矿区经济快速增长，使得矿区经济、环境、社会、资源之间的协调发展问题进一步凸显。因此，对矿区生态安全的科学管理成为矿区发展关注的重要问题，也是资源型省、市转型发展中面临的一个重大问题。

（一）矿区生态安全保障的法律思考

上世纪50、60年代，国家就已经注意到了矿区环境问题的严重性。90年代国家组织力量就此问题展开专门立法调研等工作，准备制定矿区环境保护的专门立法。但由于矿区生态环境问题的复杂性，最终并没有在立法方面有实质性突破。目前，对矿山生态环境问题的认识应提高到生态安全的高度，正如前述，笔者认为矿区生态安全问题是一个关系资源、环境、经济、社会及其相互作用的综合性、发展性问题。为此，必须用全新的理念审视这一问题。

1. 坚持预防为主和全过程监管

在开发矿产资源追求经济利益的同时，必须坚持全面预防为主的原则，要对矿区的生态安全做全面的综合性考虑，通过法律、技术、管理等多种措施，为矿区生态环境的保护提供强有力的保障。通过建立矿产资源项目的规划制度及其审批制度，在规划阶段查明项目可能对所在地及邻近地区的环境带来的影响，据此提出最大限度减轻其不利影响的措施。进而采取许可证准入措施，直接在源头上控制矿区开采时可能产生的环境破坏与环境污染问题。通过矿产资源项目环境影响评价制度实现全过程监控，从矿产资源勘探到矿产资源开采再到矿区关停后的土地复垦，整个过程都要求按照法定程序聘请具有资质的环境评估机构进行矿区环境评估，整个环境评估报告必须包括矿产资源管理、土地资源复垦、空气质量取样测试、尾矿渣处置、水源管理、环境污染评级等全部过程的各种问题，发挥矿区环境影响评价制度的源头控制功能。只有通过法律去规范、调解矿区环境保护过程中长远利益与眼前利益、局部利益与全局利益的冲突和各方面的矛盾，才能解决好矿区生态环境安全问题。

2. 矿区生态安全全面纳入法律保障系统

将矿区环境保护全过程全都纳入到法律调整的范围，同时法律条文规定要具体，明确法律责任，注重操作性和各组成制度的协调与配合。将矿区环境保护法律制度中环境影响评价制度、环境治理制度、环境恢复保证金和土地复垦制度、矿区环境监督检查制度、矿区环境准入制度等各个组成部分串联起来，始终坚持“全程控制”的理念，有针对性的对矿区环境进行保护与治理。运用法律干预结合经济刺激等措施，激发资源开发者的保护环境的积极性和自觉性。

3. 严格执法与加强公众参与相结合

以保障生态安全为目的的执法，要求执法者既要了解法律，特别是精通环境、资源方面的法律规定及其适用，又要具有环境、资源等方面的专业知识。因此，必须首先从提高执法者素质抓起，执法者素质的高低是整个法律制度发挥作用的决定因素之一；其次，执法过程中，执法者必须要从保障生态安全的目的出发，严格依法办事，一丝不苟，以保证执法目的的实现。再次，执法者和矿区企业还应当接受公众的监督。矿区环境保护工作中，从制定矿区环境规划，到环境影响评价的听证，再到矿山企业开采矿产资源的全过程，最后到矿山环境监督检查的过程都要以听证会、座谈会等形式确保公众参与，并赋予公民提起环境诉讼的权利。公众参与决策，广泛监督执法者，是营造公平公正公开执法环境的必要条件。

（二）矿区生态安全保障的法律对策

2009年3月2日，国土资源部颁布了《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号），明确了矿山地质环境保护的四项基本制度：矿山地质环境治理恢复保证金制度、调查评价和规划制度、矿山地质环境保护与治理恢复方案编制与审查制度、矿山地质环境监测制度，初步建立了专门针对矿山环境保护的法规与政策体系。

（1）制定专门的矿区生态安全保障法。笔者建议由全国人大常委会制定矿区生态环境保护的单行法，作为保障矿山生态安全的基本法律。现阶段我国虽然在环境与资源保护方面颁布施行几十部法律，并配套了相应的环境标准和技术规范等，但由于始终缺乏专门调整矿区生态环境保护法律关系的基本法律，使现有涉及矿区环境保护的法律规定，缺乏衔接和配合，操作中问题较多，所以我国矿区环境保护的具体实施方面仍处于专业性有余而系统性匮乏的状况，这就需要一部专门保护矿区环境的法律。世界上许多发达国家都已经制定了矿区环境保护的专项法律，如1977年美国的《露天采矿管理和复垦法》，1996澳大利亚的《澳大利亚矿山环境管理规范》等。因此，以《环境保护法》作为环境保护的基本法，针对矿区环境保护的特殊性由全国人大常委会制定《矿区生态环境安全保障基本法》，将对矿区生态环境的保护提升到生态安全的高度，全面保护矿区生态环境,改变以往条块分割，缺乏衔接和配合的状况，提升矿区生态环境保护立法的法律效力等级。另外，考虑到矿区生态环境保护，仍需要援引其他专门法律，有关专门法律在进行修订时，应加入有关矿区环境保护的专门规定，使得矿区生态环境保护与其他污染防治与自然资源的单项法律相衔接。这样不但丰富了《环境保护法》作为环境保护基本法的统领作用，也将矿区生态环境保护单行法律很好地纳入到整个法律体系中，也提升了矿区生态环境保护的法律地位，有助于生态安全的保障。

（2）有针对性的矿区环境保护地方立法。矿区环境保护具有区域性特点，一般说来，不同自然环境条件下的矿区，其生态环境保护有特殊性，生态安全保障的内容也有所侧重。所以，应加强地方立法对矿区生态环境的保护。以矿产资源大省山西为例，全省60%的县有煤炭资源的开发，加之，铁矿、铝土矿以及其他矿山的大量存在。以矿产资源开发为核心的生态环境安全保障问题十分突出。2009年3月2日，国土资源部颁布了《矿山地质环境保护规定》，但山西至今没有制定与之相配套的地方性立法。关于矿山地质环境保护的四项基本制度，其中矿山地质环境治理恢复保证金制度以地方立法的形式全面推进，取得了初步的效果；矿山地质环境保护与治理恢复方案编制与审查制度正在主管部门指导下推进中；调查评价和规划制度、矿山地质环境监测制度还有待地方以立法的方式予以推进。地方立法的缓慢，不利于有针对性的维护和保障矿区生态环境安全。通过地方立法的完善，以尽快解决老矿区长久以来遗留的环境问题，防止或减少新的环境问题的产生。

（三）维护矿区生态安全的动态管理

通过地方立法的完善，以尽快解决老矿区长久以来遗留的环境问题，防止或减少新的环境问题的产生。在日常环境行政管理中，要建立起动态的生态安全预警机制，通过监测，密切注意矿区生态环境变化，建立矿区生态预警机制，开展以矿井为中心所形成的生态区域中资源、环境、社会、经济等因素相互协调、相互促进的动态的管理机制，进行综合的预测、分析与评价；确定区域生态环境质量和生态系统状态在人类活动影响下的变化趋势、速度以及达到某一变化阈值的时间等；适时地提出生态环境恶化或危害变化的各种警戒信息及相应的对策措施。[11] 通过预警机制的动态管理，充分发挥科技手段、行政手段的作用，及时发现问题、解决问题，保护矿区生态环境，保障矿区生态安全。

(英文摘要编者略)

[1]参见曲格平：关注生态安全之一:生态环境问题已经成为国家安全的热门话题，环境保护 2002（5）

[2]肖笃宁、陈文波、郭福良：论生态安全的基本概念和研究内容，应用生态学报 2002（3）P355

[3]许为义：全面关注“生态安全”问题，上海综合经济 2003(6) P24-26

[4]彭少麟、郝艳茹、陆宏芳、王伯荪：生态安全的涵义与尺度，中山大学学报(自然科学版) 2004(6) P28

[5]李艳芳：我国生态安全的现状与法律保障，法商研究 2004(2) P69

[6]王汉斌、李志铎：矿区可持续发展预警机制构建及方法，工业技术经济2011（4）P7

[7] 杨静、王立芹：矿区生态安全评价指标体系的研究,山东科技大学学报( 自然科学版)2005(9) P36

[8] 邢云鹏、王红杰：煤都山西的生态治理之路 参见http://www.wsxm.net/shanxixinwenyan/jiaoduan/201105/20110519184000.html

[9] 刘伟:矿区生态问题分析及治理模式探讨,科技信息2009（5）P362

[10] 张闯、康虎彪、吴钢：神东矿区生态环境保护的几点思考，煤炭经济研究2009（7）P22

[11]王汉斌、李志铎：矿区可持续发展预警机制构建及方法，工业技术经济2011（4）P7