北京市旅游安全管理制度的现状、问题及对策

王天星 （北京第二外国语学院）

旅游安全管理制度是指与旅游者的人身、财产有关的安全保障规范。旅游安全是旅游产业的基础与生命线，没有安全则没有旅游产业的发展。北京市作为首都，旅游安全尤其重要。

一、北京市旅游安全管理制度的现状

北京市先后制定了《北京市旅游管理条例》、《北京市安全生产条例》、《北京市星级饭店安全生产规定》、《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等法规、规章，建立了包括旅行社安全管理制度、旅游景区安全管理规范、旅游星级饭店安全生产规范、水域游船安全管理规定等制度规范。同时，北京市旅游行政主管部门、安全生产相关部门依据上述规范开展了一系列的安全监管工作，例如设置野外应急救援灯杆，开展饭店安全演练等活动，加强安全生产宣传教育等。具体来说，旅游安全管理制度包括下述内容：

（一）旅行社安全管理制度

旅行社安全管理制度是指规范旅行社业务安全运行的规范，主要包括旅行社组织旅游时应当保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财产安全的要求，保障其所选择的旅游车（船）的驾驶人、车辆及其所属公司具备法定资质；保障安排旅游者参观、游览的景区具有相应的安全设施、制度。对可能危及旅游者人身、财产安全的事宜，旅行社应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的措施。导游员在引导旅游者旅行、游览过程中，应当就可能发生危及旅游者人身、财产安全的情况，向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并按照旅行社的要求采取防止危害发生的措施。通过上述要求与规范，旅行社组织的旅游方具有安全保障。2006年发生的老龄游客冒雨游长城死亡事件实际上就是旅行社所属导游人员未向游客告知雨中游长城的风险所致。对此，《北京市旅游管理条例》及北京市旅游局发布的旅行社安全管理规范性文件对此均作出了规定。

（二）水域旅游安全管理制度

尽管北京是个缺水城市，但也有相当的可供游览、游玩的水域，例如颐和园、北海公园、龙庆峡、昆玉河等场所。水上旅游活动与陆地旅游项目相比，无疑增加了一份风险。为保障水上旅游活动的安全，北京市出台了《北京市水域游船安全管理规定》。该规定对北京市水域内游船的资质、维修、保养、数量核定、驾驶员资质、码头、行驶条件、救护等作出了明确规定。例如，游船须有交通行政主管部门指定检验单位核发的船只检验合格证，船只上应标明载重线、船只编号、载乘定员。不准超载；游船开办单位应定期对游船进行维修、保养和安全检查，加强安全技术管理，使之保持良好状况；船只数量，由交通行政主管部门根据水域条件核定。不准超额；机动船（艇）驾驶人员，须经交通行政主管部门指定的机构考核合格，取得驾驶执照。禁止无照驾驶和酒后驾驶；游船活动水域须建有游船码头，码头高出船弦４０厘米以上的，应设置稳固的台阶板；面积大的水域，须划定游船活动区。游船活动区与游泳区用明显标志隔开。游船活动区内禁止游泳；根据水域状况和服务规模的大小，按交通行政主管部门的要求设置相应的救护器材和救护人员。救护人员要经常巡视，负责落水遇险的抢救；遇四级以上大风或暴雨时，游船停止活动；游人乘坐游船，必须遵守秩序，不得拥挤和驾船打闹；不得将游船驶入游泳区或禁止游船活动区域；不得跳船换乘和从船上跳水游泳；不得倒卖船票和转租游船。通过制定、实施上述规定，北京市水面旅游活动的人身、财产已经得到有效的保障。

（三）旅游景区安全管理制度

相对于旅行社而言，旅游景区的安全更为重要。因为旅游景区类型多样，旅游景区安全管理的规范主要体现在《北京市安全生产条例》、《北京市公园条例》中。《北京市安全生产条例》对旅游景区的安全出口、安全设施、应急救援、安全人员配备、景区容量等作出了规定。例如，旅游区（点）应当在经营场所设置标志明显的安全出口和符合疏散要求的疏散通道，并确保畅通； 在经营场所配备应急广播和指挥系统、应急照明设施、消防器材，并确保完好、有效； 制定可靠的安全措施和生产安全事故应急救援预案，配备应急救援人员； 有关负责人能够熟练使用应急广播和指挥系统，掌握应急救援预案的全部内容； 从业人员能够熟练使用消防器材，了解安全出口和疏散通道的位置以及本岗位的应急救援职责； 经营场所实际容纳的人员不超过规定的容纳人数。

（四）旅游住宿安全管理制度

旅游住宿的安全分为治安安全、生产安全、消防安全、卫生安全等多个方面。其中，有关治安全的规范依据主要体现在《北京市旅馆业治安管理规定》。该规定对旅馆开办的设施、人员、审核程序、经营规范等作出了规定。例如，该规定要求开办旅馆应当具备下列条件：旅馆的安全出口不少于两个；利用地下空间开办旅馆的，安全出口直通室外；旅馆的出入口、通道、电梯及其他公共区域有公共安全图像信息系统；有旅客财物、行李保管室或者保险箱（柜）以及其他治安防范设施；对旅馆业实行特种行业许可制度，公安机关应当对旅馆的开办条件进行实地勘验。《北京市星级饭店安全生产规定》对星级饭店的安全管理机构、人员的设置、安全生产教育培训、安全管理制度建设、隐患排查巡查、电源电线设置、安全疏散出口及相关设施的要求、安全提示、安全演练、救援与报告等作出了详细规定。《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》、《北京市食品安全条例》、《北京市餐饮经营单位安全生产规定》、《北京市实施《中华人民共和国食品卫生法》办法》、《北京市消防条例》、《北京市实施《中华人民共和国突发事件应对法》办法》也分别从饮用水安全、食品安全、消防安全、应急救援的角度对住宿业的安全管理作出了规定。

（五）旅游安全生产监管制度

《北京市安全生产条例》、《北京市星级饭店安全生产规定》等地方性法规、规章对旅游安全监管体制、职责分工作出了规定。根据上述规定，北京市安全生产监督管理局负责旅游行业的综合监管，北京市旅游行政管理部门依法对旅游行业的安全生产实施行业安全监管，公安、消防、卫生等部门对旅游行业实施专项监管。

总结上述立法，我们认为，北京市地方旅游立法体系具有以下特点：

1．地方特色明显。北京是一个历史名城，也是一个文化名城，其旅游景区具有文物古迹众多，文化氛围浓厚等特点。北京作为中国的政治中心，拥有大量的能够承担会议、住宿功能的高档次饭店、宾馆。从北京市的地方旅游立法的内容与数量来看，许多地方性旅游法规、规章都反映了北京市的这一特点，例如北京市历史文化名城保护条例，北京市长城保护管理办法，北京市明十三陵保护管理办法，北京市人民政府关于加强八达岭—十三陵风景名胜区规划管理的规定，北京市传统美术工艺保护办法，等等。在饭店、宾馆规范方面，北京市制定了《北京市旅馆业治安管理规定》、《北京市星级饭店安全生产规定》、《北京市楼堂馆所建设项目开工前审计暂行规定》、《北京市涉外宾馆卫星电视广播地面接收设施接收卫星传送境外电视节目管理规定》、《北京市旅店业管理暂行办法》，等等。

2．注重安全防范。北京是首都，是具有特殊地位的旅游目的地。安全工作对北京市的旅游业来说，具有格外重要的意义。为此，北京市针对旅游业的制定了大量的有关安全防范、安全管理的地方性法规、规章。例如，北京市安全生产条例，《北京市星级饭店安全生产规定》、北京市大型社会活动安全管理条例，北京市公共安全图象信息系统管理办法，北京市文化娱乐场所经营单位安全生产规定，北京市水域游船安全管理规定，北京市宾馆防火安全管理规定等等。

二、北京市旅游安全管理制度存在的问题

(一) 高风险旅游活动缺乏监管

高风险旅游活动，是指相对危险性明显高于正常情况、可能给旅游者带来人身伤害的旅游活动，这既包括旅游者参与的需要特殊体力、体能、技能和心理素质才能驾驭的刺激性体育活动（如滑雪、跳伞、攀岩运动、探险活动、蹦极等），也包括旅游者参与的以刺激性特种游乐设施等为体验经历的游乐活动（架空游览车类活动，其运行高度距地面2米以上的游乐设施），同时包括各种刺激性的交通娱乐活动（上摩托、快艇、游船）。

高风险旅游项目具有以下特点。

1．危险性。危险性是高风险旅游活动的首要特点。危险一般是指安全系数低、风险性大、可能造成人身伤害，事先难以预测，难以掌控。危险的大小是一个很难量化的概念，无法用具体的指标进行判断，通常情况下只能以危险发生的概率和危害程度来衡量。危险的概率是指单位次数或单位时间危险发生的次数。危险的危害程度则是指每次危险发生导致的伤害程度或损失大小。危险的大小与危险可能性的大小、安全意识和安全条件等密切相关。高风险旅游活动与一般旅游活动相比，其危险性要大的多，主要体现在设施设备、活动场所、自然环境或活动过程的危险性。

2．挑战性。高风险旅游活动之所以受广大旅游者的喜欢，就在于其本身的挑战性、刺激性和惊险性。在人类社会不断发展、人们物质生活得到极大丰富的今天，普通事物已难以对人们产生吸引力，传统的旅游项目和文化生活显然也不能完全满足人们的消费欲望。由于大部分高风险旅游活动都属于高速、高空或冒险项目，超重、失重以及复杂的环境，改变了人们惯常的运动、生理状态或生存环境，是对旅游者体力、耐力、应对突发事件的能力以及心理素质的考验，是对自然界征服欲的表现，是对普通人生理极限的挑战。人们也更加喜欢以这样的方式来寻求刺激、发泄压力、释放能量，追求跨越心理障碍时的成就感，获得精神上的满足和人生的自我实现。

3．体验性。追求新鲜和差异是多数人的本性。“旅游能满足人们追求生活新鲜感的需求新鲜感是包括惊奇、喜悦、清新和振奋等多种成分在内的满足感。”[1] “运用马斯洛的理论，游客的旅游动机呈现出一个一步一步不断向上递进的阶段性进程。”[2] 当今社会，旅游已经进入每个人的生活，成为人们日常不可缺少的普遍行为，尤其对青年人、白领阶层人士来说，普通旅游活动已经与日常生活没有太大的差异性，体验性也不足，而高风险旅游活动的体验是一种更高阶段的生活体验，是有别于普通旅游活动的体验，符合现代人对生活体验的追求。

4．专业性。高风险旅游活动中大型游乐设施设备的生产、安装、操作和使用需要执行专业技术标准，具有较强的专业性。其他类型的高风险旅游活动多数源于竞技性体育活动，由于这类活动的惊险性、刺激性、挑战性、趣味性和观赏性，也越来越受到普通人们的喜爱和追捧，逐步发展为群众性健身体育活动，成为旅游活动的新形式。从竞技性体育活动的本质看，它是一项需要具备一定专业技术水平、对身体条件有较高要求的专业活动。虽然高风险旅游活动对专业性的要求没有像竞技体育那么高，但也带着这一属性。

5．多样性。高风险旅游活动可谓形式多样，种类繁多，花样迭出，且仍在不断发展之中。从目前看，主要有观览车类、滑行车类、架空游览车类、陀螺类、飞行塔类、转马类、自控飞机类、赛车类、水上游乐设施、无动力游乐设施等大型游乐设施，轮滑、滑雪、滑冰、滑水、冲浪、潜水、漂流、摩托艇、游艇、滑翔伞、热气球、动力伞、拖曳伞、水上飞伞、马术、狩猎、射击、射箭、攀岩、暴走、速降等活动，以及穿越高山、峡谷、沙漠、森林、洞穴、人迹罕至区域等探险旅行。

随着我国经济社会的不断发展，人民生活水平的逐步提高和生活方式的极大丰富，越来越多的人青睐高风险旅游活动。例如，在2010年初，国家体育总局登山运动管理中心主任李致新称，“据不完全统计，我国目前各类登山户外俱乐部已经有700余家。”[3]。实际上，没有登记注册的俱乐部等社团远不只这个数。另外，射击、射箭、赛艇、帆船、滑冰、滑雪、马术、轮滑、滑水、潜水、摩托、极限、摩托艇等俱乐部也不计其数。

对于组织上述高风险旅游活动的协会、网站、俱乐部等组织，国家虽然有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《关于加快体育俱乐部发展和加强体育俱乐部管理的意见》等规定，但是这类活动到底属于营利性活动还是非营利性活动，规范上述组织是适用上述规定还是适用《旅行社条例》，实践中认识并不统一，目前处于管理的真空地带。

旅游部门管不着，因为组织者声称自己是汽车俱乐部或者体育俱乐部；工商部门不用管，因为这些俱乐部、车友会都号称是非营利性社团（实际上没有多少是正式登记的社团组织、而且其盈利是通过卖装备等实现的）。相比较而言，俱乐部组织的自驾游可能会更专业，但一旦发生意外损害，责任的认定及承担就成为非常复杂棘手的问题。如果不专业的俱乐部也组织出游，则会将自驾游的风险无限放大。因此，北京市有必要对高风险旅游活动的组织者的资质做一定的限制。

（二）旅游安全风险警示制度缺乏规定

旅游安全风险警示制度是指政府通过挖掘各种影响旅游业安全运作及各种可能危及旅游者人身财产安全的风险因素，并通过提前的信息预警来引导旅游企业的安全生产行为和旅游者的理性消费行为，从而减少旅游安全事故的发生、减缓旅游安全事故可能导致的灾难后果的制度。

旅游安全风险警示体系监测和预警的内容包括：（1）突发事件预警。突发事件包括 = 1 \* GB3 ①自然灾害（如地质灾害、地貌灾害、气象灾害、水文灾害、生物灾害； = 2 \* GB3 ②重大事故灾害预警。重大事故包括交通事故、火灾、爆炸、电气事故、危化品事故等； = 3 \* GB3 ③公共卫生事件预警。公共卫生事件包括传染性疫情、食物中毒、狂犬病等； = 4 \* GB3 ④社会安全事件预警。社会安全事件包括社会动乱、重大政治事件、恐怖袭击、重大治安事件、社会治安环境等。（2）环境污染预警。环境濡染包括大气污染、水污染、土壤污染。（3）旅游容量预警。旅游容量包括景区容量与住宿容量。（4）旅游业务预警。旅游业务包括不良旅游企业与旅游企业的不良行为。

安全是旅游业发展的生命线，没有安全就没有旅游业运作的基础。提升旅游业的安全管理水平，是提升旅游业发展质量的前提和基础，而旅游安全预警则是旅游安全管理工作中的重要一环，对于首都北京尤其如此。

建立旅游安全预警制度，通过有效的方式向旅游者发布安全风险预警信息，是体现政府关心保障旅游者生命财产安全理念的应有作为，它可以增强旅游者的理性决策能力，减少旅游安全事故的发生，推动旅游业的健康安全发展。

建立旅游安全预警制度，能够有效地解决旅游者外游时的信息不对称问题。北京是外国人来华旅游的首选目的地。对于中国人而言，北京也是其一生出游必来之地。上述旅游者构成了庞大的旅游人流。庞大的旅游人流需要较为全面的安全保障。但是，对于旅游目的地而言，作为外来人员的旅游者与旅游目的地地之间存在着信息不对称。外来旅游者很少能够全面、系统地了解旅游目的地的各种情况，也很难实时更新和了解旅游目的地的安全风险信息。这种信息不对称既是推动旅游者从事各种旅游活动的基本动因，也是造成各种旅游安全事故的基本成因。在安全的领域内消除旅游者与旅游目的地之间的信息不对称，是减少各种旅游安全事故的基本举措。因此，北京需要建立系统的旅游安全风险警示制度，通过对旅游者提供安全风险信息来消除信息不对称，达到减少旅游安全事故的基本目的。

建立旅游安全风险警示制度有利于有效应对旅游安全突发事件频发的现状。北京市的旅游业正处于结构性调整时期，产业因素、社会因素、自然灾害因素等内外因素的突发变化越来越突出。它表现在：（1）旅游产业是包含住宿、餐饮、交通、游览、购物和娱乐等众多产业要素的综合性产业，牵涉的安全环节复杂、需要投入的管理力量巨大、潜藏的安全隐患众多。在旅游产业的各个环节，每年都有相关的安全事故发生；（2）社会经济结构的快速转型和社会的整体不安全螯合容易对旅游业造成不安全影响。比如，爆炸事件等发生于旅游产业以外的事故灾难事件，都必然会对当地旅游业产生安全方面的影响；（3）自然灾害事件的发生频率越来越高，对旅游业产生的综合影响也越来越广泛。比如，极端气象灾害越来越频繁，由此引发的旅游地洪水、景区泥石流、景区生态灾难等地质地貌灾害，都对旅游业的安全运作产生了不良影响。

在这些背景因素的综合作用下，旅游业的突发性安全事件可能步入多发期。从统计数据来看， 除了国家旅游局收到地方报告的纳入统计范畴的公共突发事件以外，旅游业尚存在大量没有纳入统计范围的安全突发事件。比如，据笔者个人对新闻资料的统计，近十年发生在涉及我市各类旅游者的山地、沙漠等区域的探险野营事故有多例，造成了大量的人员伤亡。这些安全事件的承载个体一般为散客旅游者或小规模旅游群体，安全事件具有小众性、个体性。在我国散客旅游规模越来越大，但散客旅游却缺乏有效监管的现实背景下，通过提供面向散客旅游者的公共性安全服务，是提升散客旅游者安全应对能力的重要基础。

因此，旅游产业的脆弱性和游客身份散客化的背景趋势，需要北京市建立面向各类旅游者的旅游安全风险监测和警示制度，并要求通过有效的传播媒介向广大旅游者传播旅游安全风险警示信息。目前，北京市旅游行政管理部门有一些安全警示的具体做法，但是却没有将其制度化，形成一种安全警示预报、发布、调整、解除的常效机制。

三、完善北京市安全管理规范的对策建议

（一）建立高危旅游项目实施许可、认证制度

明确经营高危险性旅游项目的，应当符合国家有关法律、法规和标准的规定。高危险性旅游项目的目录由市旅游行政管理部门会同有关部门共同制定，报市政府批准后执行。要求以开展非营利性高风险旅游活动为主要内容的俱乐部、中心、院、社、协会、互联网信息服务提供者等组织，应当按照国家社会团体或民办非企业的有关规定登记。

（二）建立旅游安全风险监测与警示制度

确立以区（县）旅游主管部门为基础的旅游安全风险信息监测体系和旅游安全风险信息直报体系，由各级旅游行政主管部门直接通过直报体系向市旅游委进行旅游安全风险信息汇报，并由市旅游委统一进行全市性和区域性的旅游安全风险信息预警。

作者简介：王天星，北京第二外国语学院旅游法研究中心副教授，国家旅游局政策法规司法规处副处长（挂职）。

[1] 《现代人旅游动机的心理学分析》，孙惠春，辽宁工程技术大学学报（社会科学版），2003 5（2）。

[2] 浅析旅游动机的类型及特征，戴晓丹。

[3]《针对我国登山户外运动俱乐部的地位和2010年工作的讲话》，http://news.cnoutdoor.com/a/240317/page/1.html。