海洋生态损害防控路径与案例分析——以溢油为视角
凌 欣 刘家沂（天津财经大学法学院，天津 300222）
摘要：近年来，海上溢油事故频发，成了严重破坏海洋生态的主要因素之一，对此，我们应建立和完善预防、应急和赔偿三位一体的防控管理模式。海洋生态损害的风险预防是保护海洋生态系统价值的需要，也是维护人类生态利益的需要。对于不可避免的或已经发生的海洋生态损害，也应积极采取各种措施，防止损害的扩大。海洋生态损害索赔机制以损害的存在为前提，是维护海洋生态利益的重要救济途径，是及时修复海洋生态的重要保障。
关键词：海洋生态损害；风险预防；应急控制；索赔机制
海洋生态损害是由于人类的各种行为而给海洋生态系统的功能造成了难以恢复或不可逆转的损害，影响海洋生态系统功能发挥，侵害人类当前及未来生态利益的法律事实。随着海上运输原油量的增加以及海洋石油开采活动的增多，溢油事故频频发生，成了严重破坏海洋生态的主要因素之一。环境法治建设重视全过程预防，生态损害法律规制中，无论是事前风险预警制度，还是事中应急控制制度，事后损害救济制度，都具有一定的预防功能。[1]所以，我们应致力于建立“预防、应急和赔偿”三位一体的防控管理模式。
一、海洋生态损害的风险预防
国内外环境法学者对生态保护的预防道路早已有所认识，环境法的各种原则和制度就是这种认识的具体体现。如：风险防范原则、环境影响评价制度、环境许可证制度以及我国的“三同时”制度等。对于海洋生态损害来说，损害的预防尤为重要。因为海洋生态损害后果一旦显现，往往就难以消除和恢复，甚至是不可逆转性的。比如部分生物物种灭失，其结果更是不可挽回的，其损失是不能够用金钱来衡量的。事后补偿的救济不能有效保护生态系统结构的完整性和功能的健康稳定性。海洋生态损害的风险预防是保护海洋生态系统价值的需要，也是维护人类生态利益的需要。
海洋生态系统是海洋生物生存条件、海洋生物及其群体与周围海洋环境相互作用过程中组成的一个系统，是在海洋空间范围内，海洋生物与非生物环境通过能量流动和物质循环所形成的一个海洋生命与周围环境相互联系、相互作用的自然整体。[2]作为地球上一个重要生态系统，海洋生态系统具有重要的环境、经济价值。海洋生态系统在以物质性产品的形式满足人类生存、发展和享受的需要的同时，又以非物质性产品的形式为人类提供舒适性服务，满足人类更高级的享受，同时，海洋还具有重要的生态功能。[3]海洋生态损害主要是由于自然变化或人类活动，而引起的海洋生态系统失衡、生态环境恶化，以及对人类和整个海洋生物界的生存和发展带来的不利影响，包括自然性状与功能的损害和多方面的价值衰减。比如，溢油事故的发生将会对海洋生态环境带来许多不良影响：在海上形成的油膜将阻碍正常的海气交换过程，使气候发生异常，也影响海洋中食物链的循环，破坏生物的生境，从而破坏海洋生态平衡和降低海洋环境的使用质量。溢油事故损及的是海洋的气候调节功能、海区营养循环功能以及生境等复合功能。这种损失是不可恢复的，这种损失的价值也是难以估量的。所以，为保护海洋生态系统价值，预防海洋生态损害是十分重要的。
生态损害不仅是人类的直接的现实的人身和财产权受到损害，人类未来的、后代的基于生态系统的人身、财产权利和预期利益也遭受严重损害。生态损害无论是侵害客体还是损害后果在时间属性上要显著区别于传统损害，在法律思维看来，生态损害的客体和后果依然是法益——哪怕尚不急切，只是投射未来的理论法益，即被法律所发觉并认可的未来人类可持续的、战略性的、安全性的生态利益。海洋生态损害是对社会公众现实及未来海洋生态利益造成的损害，个人权益蕴涵在公共利益之中。海洋生态利益作为关系到人类生存、发展的重大利益，要求法律给子积极、充分的事前保护。生态损害一旦发生，向肇事者施加再重的处罚或惩治，也难以使遭受破坏的生态环境完全恢复，因此，采取事前的预防和保护策略就显得十分重要。如果生态利益受到严重侵害，应对生态损害，不应局限于点源控制和末端控制，只强调引起损害的个体责任和个体利益，而应着眼于生态系统的整体维护与改善，从更为广泛的范围，确定损害行为者不仅承担及时救济自身行为所致生态损害的责任，更应重视参与生态风险控制、积极预防生态损害。[4]保护海洋生态环境就是保护我们的长远利益，要想保护海洋生态系统的平衡与稳定，预防为主的道路才是海洋生态保护正确的路径。
二、海洋生态损害的应急控制机制
对于不可避免的或已经发生的海洋生态损害，也应积极采取各种措施，防止损害的扩大。比如，重大的海洋生态损害事故往往是突发性的，如果不及时采取措施，往往会造成巨大损失。对此，海洋生态损害应急控制尤显重要，一旦事故发生，应立即、有计划地实施应对行动。近年来国内外应对大规模溢油事故的实践经验，也反映出了应急反应机制在减少海洋生态损害中的重要作用。
我们先来看一下墨西哥湾溢油事故的应急处理。2010年4月发生的墨西哥湾溢油事故，对墨西哥湾海洋生物多样性、墨西哥湾沿岸渔业和旅游业以及沿岸民众的健康造成了不同程度的影响。事故发生后，美国总统奥巴马授权成立了美国国会溢油调查小组，要求查明导致这场环境灾难的真正原因。美国总统奥巴马2010年5月22日颁布行政命令，宣布成立独立的总统委员会调查墨西哥湾原油泄漏事件，该委员会由7名成员组成，主要任务是向总统提供如何避免发生近海钻探原油泄漏以及如何减缓泄漏事件影响的建议。[5]同时美国政府为封堵井喷和清理油污付出了不懈的努力。截止2010年9月2日，美国政府派出了约17500名国民警卫队员前往海湾沿岸各州进行救援；采用直升机、遥控车辆以及多个移动式近海钻井装置；派出清污船只进行清理油污工作；为控制溢油，美国政府使用了约172万英尺的浮油抑制栅和约932万英尺的浮油吸附剂栅等专业清污工具，大约使用了184万加仑的总分散剂；先后进行了411次的控制燃烧，有效去除了海水中1114万加仑的原油。[6]美国负责调查墨西哥湾漏油事件的总统委员会公布的最终调查报告认为，墨西哥湾原油泄漏事件“可以预见”、“可以避免”，英国石油公司、哈利伯顿公司以及瑞士越洋钻探公司的错误和误判是事件发生的重要原因，而政府当时的监管是“无效的”，且跟不上近海钻探领域的技术进步。[7]这显现了风险预防的重要性，政府相关机构、企业以及其他相关行为人等责任主体都应遵循生态损害的风险预防原则，很多生态损害是可以避免的。
我们再来看一下我国大连新港应急处理：[8]2010年7月16日，辽宁大连新港石油储备库输油管道发生爆炸、部分原油泄漏入海，国家海洋局紧急启动应急机制。成立了由北海分局局长为总指挥的大连新港输油管道爆炸事故海上溢油前线应急指挥部，在北海分局的统一组织下，国家海洋环境监测中心、辽宁省、大连市及分局直属海洋环境监测机构，分工负责管辖海域环境监测工作。事故发生后北海分局迅速组织采用船舶、航空、卫星、遥感、数值模拟、陆岸巡视等手段进行立体应急监视监测，同时调集中溢油回收船舶开展溢油处置工作。截至8月27日，国家海洋局累计出动中圈海监飞机两架，飞行14架次、55小时42分，航程11539千米；出动海监船舶4艘，航行677小时20分。航程8090海里；出动车辆6l辆次，行程46280千米；监视监测海域面积35000多平方千米。出动环境监测评价技术人员1325人次，设监测站位258个。接收卫星遥感图片35张。发送监视监测信息陕报和通报126份。大连市海洋与渔业局组织9948条(船次)渔船，组织渔民32809人，回收海上溢油1031695吨。连同调集的中海油收油船，共回收海上溢油计l1959吨。
墨西哥湾溢油事故和我国大连新港应急处理反映出了海洋生态损害应急控制对于防止损害的扩大起到了重要的作用。我国《海洋环境保护法》明确规定：“国家根据防止海洋环境污染的需要，制定国家重大海上污染事故应急计划。”“国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划”，“沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划”。“沿海县级以上地方人民政府及其有关部门在发生重大海上污染事故时，必须按照应急计划解除或者减轻危害；装卸油类的港口、码头、装卸站和船舶必须编制溢油污染应急计划，并配备相应的溢油污染应急设备和器材”这对溢油应急体系的建立和应急计划的实施提出了明确要求，也对完善溢油应急组织管理提供了法律依据。海洋生态损害应急控制机制可从以下几个方面加以完善。
第一，完善应急反应计划或预案。应急预案是溢油应急反应的行动指南，也是船舶溢油应急体系中的纲领性文件，应急预案基本涵盖了应急行动中各部门职责、辖区敏感资源分布、应急力量构成、应急行动程序等内容。[9]目前，我国已有《中国国家船舶污染水域应急计划》、海区溢油应急计划和港口污染应急计划、船上污染应急计划、油码头和设施的污染应急计划，为应急体系建设工作的全面开展提供了制度上的保障。由于溢油事故发生的时间地点和规模都具有很大的偶然性，完善的应急反应计划或预案可以避免仓促上阵、临时组织力量、延误时机，提高对船舶溢油事故的应急反应能力，减轻突发性溢油事故对海洋生态的损害。第二，完善应急监视监测体系。建立和完善船舶、航空、卫星、遥感、数值模拟、陆岸巡视等手段进行立体应急监视监测。溢油事故发生后，完善的监视监测体系可以为进一步采取应急措施提高技术和数据上的支持，比如对溢油量和溢油漂移扩散范围、区域的监视监测和分析。通过对海域水质环境质量、海域沉积物质量、溢油对海洋生物及渔业、捕捞业、养殖业、旅游业等产业和海洋生态系统服务功能的影响评估溢油对海洋生态造成的损失。第三，各部门协同门合作。除了已设立的组织、协调溢油事故应急反应行动的专设机构外，当溢油事故发生后海事、海洋等相关主管部门应能在最短的时间内协同合作，有组织、协调地调集各方力量，将溢油损害控制在最小的范围内。第四，提升溢油应急反应能力，进行作业一体化、专业化专业队伍的建设。比如溢油应急反应所需的物资投入、设备的及时更新；加强应急反应清污手段和技术研究，提高清污能力；加强对应急队伍的业务培训满足船舶溢油应急能力的要求。第五，建立溢油应急专项基金。船舶溢油应急基金是为应急反应机制提供资金来源。应急基金的主要用途是对溢油事故后的应急反应监视监测、清污以及为提高溢油应急反应能力进行的设备配置、队伍建设，机构运作、奖励措施等所需资金；主要来源可以包括向接收水上运输石油业务的石油货主征收摊款，政府拨款提供一定数额的启动资金等多元化的资金筹集途径。[10]
三、海洋生态损害的索赔机制
对海洋生态损害进行索赔是维护海洋生态利益的重要救济途径，生态海洋生态损害索赔机制以损害的存在为前提，是及时修复海洋生态的重要保障。我们曾对海洋生态损害的国家索赔法律机制进行了研究[11]，这里主要就“塔斯曼海”轮海洋生态索赔案进行简要分析。
“塔斯曼海”轮案海洋生态索赔案是我国加入《1992年国际油污损害民事责任公约》后，第一例根据《公约》向外国公司保险人进行索赔的案件，也是我国海洋行政管理部门在法律框架内提出海洋生态损害涉外索赔第一案，开创了维护我国海洋生态环境权益的先河。“塔斯曼海”轮案给我们的启示主要有：一是对海洋生态损害提出索赔，二是由海洋行政主管部门代表国家提出索赔。
（一）对生态损害进行索赔
“塔斯曼海”轮溢油事故发生后，国家海洋局北海监测中心于2002年11月26日至12月23日，对事故区域分别进行了5次深入细致的海上调查和取证，对照事故发生前2002年11月17日对事发水域进行的海水和沉积物监测结果，证明事故海域被严重污染。天津海洋局作为生态损害索赔的原告请求法院依法判令：1、两被告赔偿原告海洋环境容量损失3,600万元、海洋生态服务功能损失738.17万元、海洋沉积物恢复费用2,614万元、潮滩生物环境恢复费用1,306万元、浮游植物恢复费用60.84万元、游泳动物恢复费用938.09万元、生物治理研究费用和监测评估费等5,798,307元，共计98,369,307元；2、两被告承担连带赔偿责任。本案涉及的轻质原油入海，不管是否造成多大面积的污染超标，都使渤海湾中增加了轻质原油，客观上造成了渤海湾的环境容量损失。这种环境容量的损失，并不是涉及到哪些具体受害主体的人身及财产利益，而是给国家的海洋生态造成了严重的损害。
过去中国虽然也发生过油污事件，但维权者都是受害个体，并且只是就清污费、渔业资源等损失进行索赔，这些只是针对直接的环境污染损害进行索赔。对更为严重的海洋生态环境损害的赔偿却一直未得到重视，没有提出过在长远时空内整体性的生态损失索赔。“塔斯曼海”轮溢油事故发生后，天津市海洋局委托了国家海洋局北海监测中心对此次污染事故进行取样分析评估。历时近一年，调查报告指出的受溢油事故影响海域面积为359.6平方千米，沉积物中油类含量高于正常值8.1倍，损失的不仅仅是渔业资源，原油泄漏事故使作为海洋渔业资源的重要产卵场、索饵场和肥育场的渤海湾西岸，海洋生态受到严重损害。
生态学与环境学是两个不同的学科概念。回顾以前我国海上油污损害索赔案件便不难看出，这些案件的索赔均局限于直接环境污损的赔偿。也就是说，对于海上油污损害仅注重了环境学范畴的损害，而忽视了生态学范畴的损害；仅注重了近期环境的局部性损害，而忽视了远期的整体性生态损害；过多的注重了地区、部门、单位与个人眼前利益的损害，而忽视了对长远国家利益的损害。在国际上，由于海上油污损害对生态环境造成损害进行赔偿早已不足为怪。赔偿往往数额巨大，远远超出一般性的直接环境污损赔偿额度。因为这种赔偿不仅是对群体利益损失的赔偿，更是对国家利益的赔偿；不仅是环境利益，更重要的是生态利益。[12]所以，当对生态利益提起生态损害索赔时，使此案成为我国首例海洋生态环境污损索赔第一案。
（二）海洋行政管理机关代表国家提出索赔
索赔主体如果在法律上没有得到明确，在实践中很容易产生重复索赔问题的争议。在“塔斯曼海”案中，为保护海洋生态，天津海洋局作为原告提起了诉讼。作为国家对海洋实施管理的海洋局提起诉讼，在国内还是第一次。对此，天津市海洋局负责人说，此次天津市海洋局进行的油污索赔，是2000年4月修订后的《海洋环境保护法》实施以来中国海洋行政主管部门第一次作为原告代表国家对油污事故中的生态损害提起民事诉讼。在该案中，被告多次质疑天津市海洋局的主体资格。法庭认为根据《海洋环境保护法》的规定，国家海洋局作为诉讼主体的地位成立，所以天津市海洋局受国家海洋局委托，其诉讼主体的地位也成立；并且在一审判决书中也明确指出：“中华人民共和国领海内的海洋资源属于国家所有……中华人民共和国国家海洋局是海洋行政主管部门，对海洋生态损害责任人具有索赔权。国家海洋局将依法具有的索赔权授予原告，代表国家就污染事故所造成的海洋环境损害向两被告行使索赔权符合法律规定。因此原告具备索赔主体资格。
面对原告的巨额索赔，两被告认为众原告的索赔请求相重复，这实际上也是对原告诉讼主体资格质疑的表现之一。天津海事法院经过调查取证后明确表示，天津市海洋局请求的是海洋环境生态污染破坏和生态恢复的索赔：法院认为，渤海是半封闭的内海，海水交换持续时间长，自净能力较弱，此次溢油事故海域为我国必须进行污染物排放总量控制的重点海域，205.924吨轻质原油入海，客观上造成了渤海湾的环境容量损失。法院同时认为，事故海域海洋沉积物中油类污染物，虽经过一年降低到沉积物质量一类标准，但平均油类含量仍比事故前高出0.68倍，因此该被污染海域的海洋沉积物应予修复，通过对庞大的有关海洋生态环境污损监测数据的分析查证，在最终核实原告相应损失的基础上，天津海事法院一审判决被告英费尼特航运有限公司赔偿原告天津市海洋局海洋环境容量损失750.58万元，赔偿原告天津市海洋局调查、监测评估费用及其生物修复研究经费等245.2284万元，并承担上述款项的利息损失；被告伦敦汽船船东互保协会承担连带责任。天津市渔政渔港监督管理处请求的是渔业资源损失：本次溢油污染海域属近岸海域，事故造成的渔业资源损失包括直接经济损失和天然渔业资源损失。这种损害不仅会导致当时的渔业资源突然下降，而且污染物对以后的渔业资源的损害也是不可逆转的。对于天然渔业资源损失如何计算和是否赔偿，《1969年责任公约》中没有做出明确规定的情况下，依照黄渤海监测中心的监测结果，按照农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》所得出的天然渔业资源经济损失属于客观存在的事实。在确认损失的基础上，天津海事法院一审判决，被告英费尼特航运有限公司赔偿原告天津市渔政渔港监督管理处渔业资源损失1465.42万元，调查评估费48万元，并承担上述款项的利息；被告伦敦汽船船东互保协会承担连带赔偿责任。而河北省滦南县和天津市汉沽、北塘、大沽渔民请求的是因污染造成的海洋捕捞停产损失、网具损失和滩涂贝类养殖损失。因此各方当事人索赔的范围和内容界定明确，彼此独立，不存在重复索赔的问题。
“塔斯曼海”案是通过国家级海洋行政管理部门授权的方式解决了主体资格的问题，即国家海洋行政管理部门通过书面授权的方式授予天津市地方政府海洋行政管理部门索赔权，并且是根据各机关的不同职责，在其职责范围内提出相应的赔偿要求。
借鉴“塔斯曼海”案的一审判决，有学者提出，可以明确规定海洋管理部门有权代表国家针对海洋环境容量损失，为确定溢油事故导致的海域污染程度、污染面积支出的调查、勘验、评估费用，为研究修复被污染的海洋环境发生的合理费用而提出索赔。[13]针对是否所有的海洋生态损害的诉讼索赔都由国家级海洋行政管理部门专门授权，有学者提出建议认为，一定区域范围内的海洋生态损害，国家海洋行政管理部门可以通过部门规章的形式统一授权各地海洋行政管理部门对其管辖范围内的海洋生态损害提出索赔；而对于跨海区或者污染严重、影响范围大的案件，可以由国家海洋行政管理部门代表国家向责任人行使索赔权。[14]这样既解决了有关涉海部门的职能重叠问题，又赋予了海洋行政管理部门代表国家行使海洋生态索赔权的权利。
当然，海洋生态损害索赔机制的完善，还需要我们建立和完善一系列的制度保障。比如海洋生态损害赔偿责任制度，包括海洋生态损害赔偿的归责原则、赔偿额的确定、赔偿范围以及赔偿责任限制等问题研究；完善海洋生态损害索赔的诉讼制度；构建海洋生态损害责任保险制度，以提高船舶的污染事故赔付能力，使受害人或生态环境及时得到赔偿或修复。
作者简介：
凌欣，天津财经大学法学院讲师，环境法博士。
刘家沂，国家海洋局海洋发展战略研究所副研究员。
[1]梅宏：《生态损害预防的法理》，中国海洋大学博士学位论文2008年。
[2] 徐祥民等著：《海上溢油生态损害赔偿的法律与技术研究》，北京，海洋出版社2009年版，第27页。
[3] 王琪：《关于海洋价值的理性思考》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》，2004年第5期，第6-10页。
[4]梅宏：《生态损害预防的法理》，中国海洋大学博士学位论文2008年。
[5]《美国公布墨西哥湾原油泄漏事件最终报告》，来源新华网
[6]刘家沂主编：《海洋生态损害的国家索赔法律机制与国际溢油案例研究》，海洋出版社2010年，第201页。
[7]《美国公布墨西哥湾原油泄漏事件最终报告》，来源新华网
[8] 《国家海洋局全力应对大连海上溢油事故》，载《海洋开发与管理》2010年第8期。
[9]《中国海上船舶溢油应急管理工作现状》来源新华网
[10] 梅宏、陈志英：《船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究》，载《太平洋学报》2010年第10期。
[11] 详见刘家沂主编：《海洋生态损害的国家索赔法律机制与国际溢油案例研究》，海洋出版社2010年。
[12] 李明春：《中国海洋生态污染索赔第一案》，《中国海洋报》2005.01.04
[13] 朱晓勤：《我国海洋溢油生态损害的法律救济问题》，北大法律信息网
[14] 侯登华：《试论海上溢油污染国家索赔的法律救济》，《海洋与渔业》2007年第2期
