论我国森林保险立法的基础与制度构建

吴胜利 （西安建筑科技大学，西安 710055）

摘要：森林保险立法亟需加快进程，以规范森林保险试点的开展。森林保险立法模式与一国政治体制、政府干预市场的范围、林业发展状况等诸多因素密切相关，现阶段宜选择政府诱导型的森林保险发展模式。森林保险立法应注意权利构造。在具体制度方面，注重森林保险组织结构制度、国家支持森林保险制度、再保险制度等制度的构建。

关键词：森林保险 立法模式 政府诱导

森林保险是分散林业风险，促进林业可持续发展，保护森林资源的重要手段，对增强林业抵御自然灾害能力、恢复林业生产者灾后生产经营能力具有重要意义。基于发展森林保险的重要性和紧迫性，中共中央国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发［2008]10号）明确要求“各地要把森林保险纳入农业保险统筹安排，通过保费补贴等必要的政策手段引导保险公司、林业企业、林业专业合作组织、林农积极参与森林保险，扩大森林投保面积。各地可设立森林保险补偿基金，建立统一的基本森林保险制度”。但我国森林保险至今仍未建立完善的森林保险法规体系，现行森林保险试点亟需法律保障。如何制定一部真正规范森林保险的法规，而不至流于形式，失于空洞，有必要从森林保险立法模式的选择及权利构造等方面深入探讨。本文立足现行森林保险法律制度的缺失，着眼立法的规范性和技术性，构造参与森林保险诸方的权利及义务，以此为基础，对森林保险具体法律制度建设提出建议。

一、森林保险立法模式的选择

森林保险立法模式与一国政治体制、政府干预市场的范围、林业发展状况等诸多因素密切相关。不过从多数国家森林保险立法和我国森林保险的试验来看，森林保险不同于市场化的商业保险，一般把其定性为政策性保险，政府适度的干预有助于森林保险成功开展。从开展森林保险的制度模式来分析，可以说各有利弊，政府主办并由政府组织经营模式，有利于统一规划，借助行政权力推动森林保险运行，但效率往往不高，并可能给财政带来沉重负担；林业部门和保险机构共保经营模式，可充分利用林业部门的林业技术知识，易于为林农接受，可减少逆选择和道德风险，但也有分散风险功能有限和林农缺乏保险知识的缺陷；商业保险公司经营在政府支持下，有利于充分竞争，调动经营机构积极性，不过存在保险公司过分依赖补贴和保险公司难以盈利的弊端。

基于森林保险的特殊性和我国森林保险的试点，笔者认为，我国森林保险立法模式选择应考量如下因素：首先，林业产业的双重属性。林业是国民经济的重要基础产业，同时也是为社会提供生态产品的公益产业^[1]。森林保险的直接益主体为林业经营者，而间接受益主体则为全社会。其次，林业风险复杂性。林业生产的劳动对象是林木，它们是在露天环境下生长，所以受自然条件及意外事故影响很大，各种自然灾害及意外事故都会导致损失发生，使林业具有高风险性，也进而使森林保险与其他类保险相比，风险更高。此外在森林保险的经营过程中，林农的道德危险和逆选择亦加重了森林保险的风险性 。如林农购买保险后，故意不认真管护，导致损失扩大，而导致保险公司不得不理赔。再次，处理好政府与市场的关系。保险本身为市场化的分散风险方式，亦是其不同于其他灾害救济方式之处，因此政府不可忽视市场规律，若直接运用行政干预的方式，会失去推行森林保险意义。但相对于商业保险而言，森林保险又是容易出现市场失灵的领域，政府适度干预无法缺失。恰当处理好二者关系对于森林保险立法模式选择尤为重要。最后，需要注意我国林业发展的区域差异。我国南北地域林业种类不同，所处自然条件不同，面临的风险也有所差异。虑及区域差异，在全国统一立法的基础上，应为地方制定配套法规留有空间。

根据国外发展森林保险立法实践和我国进行模式选择的考量因素，在我国森林保险立法中可建立政府诱导型的森林保险发展模式，这一模式是综合政府组织经营和政府主导下商业保险公司经营的两种模式的优点，但决非二者简单的混合，而要注意森林保险发展的阶段性。这种模式，初期在政府主导下由政府组建的国有政策性森林保险公司和商业保险公司共同参与经营，经过一段时间后，政府从森林保险经营主体中退出，让位于商业性保险公司，国有政策性森林保险公司主要是进行宏观调控和监管，建立对商业性保险公司的诱导机制。选择这种模式简要说来，主要有以下原因：首先，由于森林保险的特殊性，纯粹市场化经营森林保险是难以成功的。不少国家在森林保险经营过程中都离不开政府的介入，只是介入的方式和程度不同。因此，选择森林保险制度模式时，首先必须考虑政府在其中发挥作用，政府可采取政策支持和财政补贴方式支持森林保险。其次，政府完全参与森林保险的经营也会带来很多弊端。森林保险完全由政府经营中，出现过高的赔付率和大量的管理费用，需要国家财政补贴，给国家财政带来沉重负担，这对发展中国家而言是难以承受的。此外，森林保险本是一种市场化的分散风险方式，大量补贴，实际上使森林保险原有功能逐渐淡化，因此，在选择森林保险法的制度模式中，必须既注重政府在森林保险中的作用，又要发挥市场手段，建立政府诱导下新的森林保险发展模式。

二、森林保险立法的权利构造

在我国森林保险立法的讨论中，主要集中在立法的必要性和立法模式上，而对于立法的规范性鲜有论及。法律规范不同于其他社会规范，其构造方式和实施途径需运用权利--义务模式。通过赋予权利与设定义务，才能从政策性、倡导性的规范文件中脱离出来，成为法律规范。法律规范的实施也离不开权利--义务模式，权利主体可请求义务主体为或不为一定的行为，而违反义务者要承担法律规范设定的法律责任。在森林保险立法中，要警惕把现行发展森林保险的相关政策性文件直接植入法律规范的趋向，政策性文件多以行政命令或倡导性的方式表达上级部门的意志，尤其缺乏违反文件的明确后果。政策性文件直接植入法律规范，使法律规范失去完整的逻辑结构，而无法真正实施。因此，森林保险立法中应注重权利的构造，加强立法的规范性。对于森林保险立法中主要有三类相关主体，即国家机关或授权部门、森林保险经营机构、投保林业生产者。依据上述选定的立法模式，结合我国森林保险试验的状况，对森林保险立法的权利构造分述如下。

（一）国家机关或授权部门的职权（责）

在此将经济职权和经济职责一并论述，因为“经济职权既是管理主体所享有的权力，也是其应承担的义务或职责；经济职责则同时当然包含着相应的职权和权力”。^[2]二者实际是高度统一的。为依法开展森林保险，国家机关或授权部门享有以下职权（责）：（1）森林保险的规划权。即国家机关或授权部门依法，对森林保险的险种、保障范围、开展区域、国家支持方式等方面制定规划，实质上是国家森林保险政策的一部分，森林保险经营机构必须依据国家森林保险规划开展业务经营。（2）森林保险审核权。森林保险合同的条款、费率、险种开发等必须报国家机关或授权部门审查核准。国家机关或授权部门应按法律规定的程序和要件对森林保险经营机构的申请予以审核。（3）监督检查权。国家机关或授权部门有权对森林保险经营机构的费率厘定、偿付能力等进行监督和检查，以规范森林保险经营机构的业务经营，降低经营风险。（4）国家对森林保险支持的职责。即国家采用补贴保费及管理费用、税收优惠、再保险等方式支持森林保险发展，其是国家支持和保护林业职责之所在，也是森林保险法规范的重点内容。国家机关或授权部门的职权（责）获得是通过法律（主要是森林保险法规）授权获得的，职权的不履行或滥用应被追究法律责任。

（二）森林保险经营机构的权利及义务

作为具体经营森林保险的主体，主要享有以下权利：（1）经营自主权，这实际可以称为一种“市场对策权”^[3]。在森林保险法规和国家森林保险规划内，森林保险经营机构可自主决定其经营方针，采取各种营销方法，开展业务活动，在法定范围内不受任何干预。（2）获取国家支持权。森林保险经营机构按照国家森林保险规划开展业务活动，基于森林保险政策性和林业风险特殊性考虑，可从国家获取管理费补贴、税收优惠、再保险等支持。森林保险经营机构有权请求国家履行相应职责，在请求不得时，可以通过法律途径予以救济。森林保险经营机构主要应履行以下义务：（1）贯彻执行森林保险法规和国家森林保险规划的义务。森林保险法规和国家森林保险规划是各主体行为的指南和规则，森林保险经营机构在开展业务活动时必须予以遵守。（2）服从国家合法干预义务。森林保险经营机构作为被管理活动主体应服从国家对森林保险经济关系依法而作的干预活动。（3）遵守与投保林业生产者所签订合同。森林保险经营机构应依照合同约定，履行自己的义务，这种义务主要包括告知义务、签发保险单证、危险承担、给付保险金等。

（三）投保林业生产者的权利及义务

投保林业生产者主要享有以下权利：获取保费补贴权。为扩大森林保险范围，以在更广阔范围内分散林业风险，增强林业生产者投保能力，投保林业生产者依据森林保险法规和国家森林保险规划参与森林保险法律关系，从国家获得保费补贴，此权利享有主体是在森林保险规划内依法投保的林业生产者，该类主体可请求国家履行其补贴职责，请求不得时可通过诉讼途径救济。此外，投保林业生产者还享有森林保险合同所规定的各项权利，比如获取保险单证、给付保险金请求权等权利，这相应的是森林保险经营机构之义务。投保林业生产者主要应履行遵守森林保险规和履行森林保险合同的义务。

三、森林保险具体法律制度之构建

通过上文对森林保险制度模式选择的分析以及森林保险立法的权利构造，结合我国森林保险探索的经验，借鉴有代表性国家森林保险立法实践，初步构建我国森林保险法具体法律制度主要有以下内容：

（一）森林保险组织结构法律制度

森林保险组织结构法律制度，是森林保险立法的重要主体制度，决定着森林保险的制度框架。森林保险组织结构的选择，是由森林保险制度模式决定的。基于上述森林保险立法模式的选择，政府诱导型森林保险模式下，国家依法成立政策性保险公司，作为制定森林保险规划、推行政策性森林保险的经营机构。同时，对商业性保险公司在森林保险规划内开展的森林保险业务，国家政策性保险公司予以业务指导和支持。

（二）森林保险补贴法律制度

森林保险补贴法律制度，即国家运用财政收入诱导和激励森林保险经营机构和投保林业生产者参与森林保险的支持制度。主要为对森林保险经营机构管理费用的补贴和对投保林业生产者保费的补贴。从性质上看，国家对森林保险的补贴是一种导向性的财政支出。^[4]政府通过补贴的方式诱导林业生产者和森林保险经营机构参与森林保险，从而达到支持和保护林业，维护生态安全的政策目标。在缺少保费补贴的情况下，林业生产者对森林保险有潜在的需求，但无购买能力。而保险经营机构由于可能会亏本经营，而不愿涉足森林保险市场。只有在政府补贴的诱导下，森林保险市场才会供求平衡。从经济法的角度，这是“国家以非权力性和私法的手段介入经济”^[5]。即国家作为公权力主体，运用财政收入，采取非权力手段，引导市场主体参与森林保险，实现国家扶持林业政策之公益目标。若离开国家干预，森林保险往往偏离轨道，甚至难以为继，森林保险政策公益目标更难以实现。

（三）森林保险税收优惠法律制度。

税收优惠是以减轻税负承担为内容，“以将纳税义务者的经济活动朝一定方向进行导向为目的”^[6]。通过税收优惠法律制度可适应复杂的经济情况，体现实质的税收公平。此外，还可促进生产发展，优化产业结构，达到调控经济的目标。由于森林保险的政策性的特征和发展森林保险对实现林业生产稳定、保护森林资源的重要性，对森林保险的税收优惠成为国家支持林业的另一重要方式。通过对森林保险经营机构的资本、存款、收入和财产等减征或免征赋税的税收优惠措施，减轻森林保险经营机构的税负，促进森林保险的发展，实现扶持林业、维护生态平衡的政策目标。

（四）森林再保险法律制度

建立再保险制度对森林保险非常必要，这是因为林业的自然风险多为巨灾风险，其危险单位很大，而且一般的森林保险经营机构其保险范围都很小，由于其经营受地域的限制，即便集合了本区域内全部同质风险，也很难通过空间有效地分散，特别经不起巨灾的风险打击，所以必须要更大范围内寻求空间上的风险分散，即森林保险经营机构将其承保的森林保险业务进行再保险，同时，林业再保险也是国家支持森林保险的一种重要方式。国家可通过组建国有再保险公司或直接提供再保险等方式，支持森林保险发展，实现国家政策目标。对林业再保险的安排方式，一般由国家出资组建专门的再保险公司，或者与普通再保险公司签订再保险合同，而国家财政予以支持。此外，为了在更广大空间范围内分散风险，森林保险经营机构可向国际保险市场办理再保险。

（五）巨灾损失基金制度

巨灾损失是指在一次风险事故中，保险人所承受的超过一定标准的特大赔偿损失。巨灾损失基金即为分散林业遭遇巨大自然灾害或意外事故时给森林保险经营机构带来过高理赔风险，而由保险经营机构、社会捐助等的多渠道筹集资金，依法建立的具有完善运营机制的专门资金。如前所述林业是高风险的产业，林业特大自然灾害和巨灾损失难以避免。巨灾风险的存在和损失的发生，往往吞噬森林保险经营机构所有的准备金和资本金，使森林保险经营机构陷入严重的财务危机。普通的财产险和寿险公司应付巨灾风险损失的手段通常是建立巨灾损失准备金和实施再保险手段。由于林业风险高度相关的特殊性以及林业大型灾害性气候的经常性，使林业巨灾损失成为难以解决的难题，为此森林保险立法应确立巨灾损失基金制度。巨灾损失基金来源渠道主要是国家拨款及保费收入的提取。国家可将部分救济资金投入建立巨灾损失基金，制度化的巨灾损失基金较政府无偿的救济行为更有利于分散林业巨灾风险。巨灾损失基金具有支持森林保险经营机构稳健经营的功能，因此可从森林保险经营机构经营收入中提取部分资金。此外，巨灾损失基金可接受社会捐助以增强其抵抗巨灾能力。

（六）森林保险与林权抵押挂钩制度

我国部分地区在开展林权改革之后，林农可通过林权抵押从银行等金融机构获得贷款。为扩大森林保险的覆盖面，同时也保证林农在受灾时有能力归还贷款，可把发放林业贷款与森林保险挂钩，实质上森林保险增强了担保的功能。例如在美国的金融市场，经过保险后的林业资产更容易被银行等金融机构接受而成为贷款抵押品，加快林业资金的运转。^[7]通过森林保险与林权抵押挂钩，在投保林农因自然灾害或意外事故无力履行还贷责任时，银行等金融机构可从保险经营机构处以投保林农所得理赔款还贷。

参考文献：

[1] 冷慧卿、王珺、高峰.发展森林保险的政策研究[J].保险研究，2009，3.

[2] 史际春，邓峰.经济法总论[M] .北京：法律出版社，1997.208.

[3] 张守文.经济法理论的重构[M]. 北京：人民出版社，2004.406.

[4] 农业部财务司.农业补贴比较研究[J] .中国农业会计，2002，9.

[5] [日]金泽良雄.满达人译.经济法概论[M]，兰州：甘肃人民出版社，1985.58.

[6] [日]金子宏.战宪斌，郑林根等译.日本税法[M]. 北京：法律出版社，2004.69.

[7] 马菁蕴、王珺、宋逢明.国外森林保险制度综述及对我国的启示[J].林业经济，2007.11.

On Foundation and System Construction of Forest Insurance Legislation

WU Sheng-li (Xian University of Architecture & Technology , Xi’an 710055 China)

Abstract: Its urgently necessary to speed up the advancement of forest insurance legislation for regulation of forest insurance development .The choice of legislative mode is relate to political system and the scope of government intervening market and the conditions of forestry development. China may choose forest insurance model induced by the government. Due attention should pay on right construction in forest insurance legislation. Forest insurance legislation must formulate the systems of forest insurance enterprises and the supporting from the government and forest insurance.

Key words: forest insurance legislation; legislative mode; induced by the government

作者简介：

吴胜利（1979年9月- ），男，河南商丘人，汉族，西安建筑科技大学讲师，法学硕士，研究方向：环境资源法学。