鄱阳湖生态经济区森林资源保护法律问题的探讨

刘瑞战 张梓清 (景德镇市林业局 江西景德镇 333000)

摘要：本文从鄱阳湖生态经济区森林资源法律保护的重要性，分别对森林资源产权结构、生态效益补偿、森林限额采伐、保护管理监督及森林资源保护管理整体性等有关法律问题进行分析并提出完善森林资源保护法律的建议，与大家商榷。

关键词：鄱阳湖生态经济区 森林资源保护 法律问题 探讨

森林生态体系和湿地生态体系是鄱阳湖生态经济区生态体系重要组成部分，而森林生态体系是陆地生态的核心，是淡水资源和物种资源之母，是人类文明之母。森林资源具有涵养水土、净化水质、保持生物多样性、调节区域气候、维持大气碳氧平衡等具有重大作用。森林茂盛则水沛物丰、气候优良、环境宜人。可见，保护管理好森林资源，建设优良的生态体系，是鄱阳湖生态经济区建设的关键环节。

森林资源的保护管理，除了物质和技术的保障外，关键是法律保护。因为法律作为社会矛盾解决的重要手段之一，必然起着非常重要的作用。具体到森林资源保护管理，主要有以下四个方面的作用：(1)法律是保护森林资源的基础性手段，以国家强制力作为最后底线。(2)法律起着引导、指引、评价的重要作用，鼓励人们保护和爱护森林资源。(3)法律作为保护森林资源多种手段中最强有力的制裁手段发挥着震慑作用，并以规范性、稳定性而著称。(4)法律规范了林权制度，使各方利益主体责权利明晰。 因此，加强用法律保护森林资源，完善森林资源保护的相关制度，对于维护鄱阳湖生态经济区的生态安全起着至关重要作用。

笔者在此试图从森林资源产权结构、生态效益补偿、森林限额采伐、保护管理监督及森林资源保护管理整体性等有关法律问题进行分析并提出完善森林资源保护法律的建议，与大家商榷。

一、森林资源产权制度

尽管江西自2004年开始进行了大规模的林业产权制度改革，并且取得了显著的成就，但由于现行森林资源产权制度是在计划经济的框架内设计的，加上长期产权制度的频繁变动，森林资源产权制度仍然存在着一些严重法律问题：

1、产权界定不清晰。主要表现为权属不清，林权纠纷过多；所有者与经营者的权利义务界定不清晰；所有权不完整，林木的所有权中处分权受到严格的限制。

2、产权界定不科学。一是林地、林木和其他地上森林资源之间的天然联系被割裂；二是实践中商品林与公益林界定不清。

3、权利主体缺位。对集体所有的森林资源而言，所有权主体地位形同虚设；对国有森林资源而言，权利主体地位被抽象化了；对森林生态环境资源和森林其他经济性资源实践中缺乏明确的具有可操作性的法律法规。

4、政府干预不当。一是权属变动频繁，主体缺乏安全感和稳定感；二是经营权受到政府的过度干预。目前，政府对经营行为的管理方式上行政审批与行政许可不分，管理混乱，哪些政府该管，哪些政府不该管没有得到明确。

5、法律救助不济。由于产权不明，多级管理，山林踏界工作不细导致林地四至不清楚等因素，林权纠纷的发生原因本身就纷繁复杂；除了成文法，习惯法、家族势力、老人权威、行政干预等因素在乡土社会中尚发挥着作用，尤其是在比较闭塞的林区，法律的作用有时还不及其他的习俗。一旦纠纷产生，最后的救济结果千差万别。

建设鄱阳湖生态经济区，加强森林资源保护，除政策上深化林业产权制度改革外，必须从法律的角度完善森林资源产权制度。

1、必须打破森林国家、集体二元所有的结构，保持森林资源产权的整体性，以使林地、林木和其他森林资源不被割裂，从而形成森林资源产权多元结构，建立起混合形态的森林资源产权制度。 由此，必须对下列法律条文进行相应的修改：(1)《宪法》第九、十条，《森林法》第三条，中有关“森林”属国家、集体二元所有的规定，即规定除林地所有权外，其他森林资源均可归私人所有。(2)《担保法》第三十四、三十七条中关于抵押物的限制，允许主体除林地所有权外，在其他森林资源产权上均可设定担保。(3)在制定《物权法》时，修改《民法通则》第八十一条的规定，规定除林地所有权外，私人可拥有森林资源的所有权。(4)上述法条修订时，应增加 “主体权利的行使以不得减损该森林资源的自然及生态价值为限”。

2、要彻底改革目前僵化落后的政府森林管理模式，坚持有所为有所不为，市场能办好的事，尽量由市场去调节。《行政许可法》于2004年7月11日正式实施，目前当务之急要修改现行的《森林法》和《森林法实施条例》，建立起一套与《行政许可法》相衔接的森林行政许可制度。具体做法是：(1)修改现行《森林法》、《森林法实施条例》中关于森林采伐、林木运输行政审批的规定，以及现行有关法律法规、规范性文件中关于限制森林资源流转的规定，与《行政许可法》相接轨。(2)对商品林的经营，国家采取行政许可的办法，授予经营者的经营自主权，对其采伐、运输、交易不再进行审批。林业主管部门要负责监督，防止其掠夺性经营。国家集中精力，管理好公益林。(3)对部分林业资源的评估认证、科研工作可由社会中介组织完成。国家通过行政许可的方式，授予符合资格条件的社会中介组织从事这方面业务的资格，让其自主从事森林认证，科研活动。(4)国家通过设定行政许可，授予符合条件的社会中介组织从事资产权交易中介活动的资格，让其自主从事产权交易中介活动。

二、 森林生态补偿机制

生态效益补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容，是调动森林资源保护和管理者的积极性，保障鄱阳湖生态经济区生态体系安全重要手段。尽管我国《森林法》中明确规定“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”然而，却一直没有正式出台对基金的来源、怎样补、补多少的下位法，造成了森林的经营者只有投入而无回报的不合理状况。为此，必须以法律的形式完善生态效益补偿机制：

1、设立森林生态效益补偿基金，由林业行政主管部门负责管理。林业行政主管部门严格按照法定的程序和标准进行森林生态效益的评估和补偿金的发放，并监督补偿金进行专款专用。

2、明确各种森林生态效益补偿基金筹集渠道。包括林木及特种森林产品消费税，出售尚未被承包、租赁或拍卖的被划归商品林的国有林地或荒地的经营权，国有森林生态旅游收入，直接向受益单位或个人征收补偿金，如向水库、电站、矿产开采等单位按收入的一定比例收取补偿金，对破坏公益林依法取得的罚没收入，社会团体、个人的捐款及其它合法渠道。

3、对森林生态效益补偿应采用一般补偿和对口补偿方式。公益林的日常保育费用适用一般补偿。对口补偿的适用对象应包括已出售经营权的国有公益林回收补偿、集体所有的森林被划归公益林的补偿、商品林内的珍贵树种、动物及其他具有科研、文化价值的微生物、非生命物质的保育补偿和将商品林转化为公益林的补偿。补偿金的支付可以根据实际情况，采用定期支付、分期支付和一次性支付等方式。

三、森林限额采伐制度

森林限额采伐制度与森林采伐行政许可制度是实施森林资源法律保护的重要手段，在林业管理中推行森林限额采伐制度与森林采伐行政许可制度具有十分重要意义。既可控制森林资源过度采伐和消耗，又能保护生态环境和森林资源的可持续利用。但从现行的森林资源保护法规看，特别是集体林权制度改革后，在实际运行中主要存在以几个方面问题：

1、社会认同问题。凭证采伐社会普遍认同的法律意识在我国相对薄弱，我省也没有引起相应的重视，特别是在一些边远而森林资源较为丰富的地区，人们的环境意识和法律意识普遍较差，无证采伐、有证滥伐的现象较为严重。

2、法律协调问题。尽管森林限额采伐制度和行政许可制度在《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》等法律法规中都有明确的规定，但这些规定相当分散、繁杂、而且存在不少漏洞，与实际生活相脱节不利实际操作，导致该制度运行当中矛盾重重，发挥不了其应有的功能。

3、限额采伐问题。集体林权改革后，采伐限额制度限制了林权主体经营权能，抑制了林业投资意愿，也就是说，采伐限额制度在遏制乱砍滥伐的同时，却演变为限制物权主体的法律工具。

4、采伐许可问题。采伐许可制度剥夺了林权主体收益权，不能有效策应林改的顺利推进。实施的主体、许可期限等，我国《森林法》都没有作出明确的规定，在实践中采伐指标很容易被权利群体和财力群体掌控，易激化社会矛盾。又由于林改形成的多元经营主体给采伐许可证发放带来实践上的难题，特别是在林分相同、树龄相同的情况下如何进行限额范围内分配就成为了棘手的问题，无证违法采伐成为必然。

随着林业产权制度改革的不断深入，森林采伐管理体制的变革和完善，应紧紧围绕“生态保护，农民实惠”的最终目标，转变行政管理理念，变直接管理为高效服务和依法监管。

1、科学编制森林经营方案，将限额采伐纳入经营方案进行统筹。森林经营方案是各国森林管理主要法律手段，良好的森林经营方案能够保障森林持续经营，各国法律无不高度重视。故采伐制度变革首先要从编制森林经营方案入手。结合我国，尤其是鄱阳湖生态经济区的实际，将编制主体和审批主体给予法律的明确规定，建立以强制编制为主，自愿编制为补的类别机制，审批和备案相结合的编制程序，确定方案的基本内容，方案的资金保障和法律效力，通过“森林经营方案”规范和引导，将森林采伐限额管理寓于森林经营和森林生态系统管理之中予以完善。

2、以确权和分类为指导，建立许可和备案结合采伐审批制度。基于我省目前森林权属和森林分类的现状，森林采伐许可应完善以下几个方面的制度。具体而言，一要明确森林经营方案对采伐许可的作用，突出森林经营方案的地位。二要明确非林业用地林木采伐不纳入限额管理，解决农民因为调整种植结构在农田等非林业用地上造林采伐难的问题。三要简化森林采伐的类型和管理环节，提供“一站式”服务，建立便捷高效的审批机制。四要推行森林采伐公示制度，保障采伐指标分配科学、公平、公开、公正。五是改变森林采伐管理方式，实行采伐限额“蓄积量”单项控制，允许经营期内采伐指标结转。

四、森林保护法律监督

近几年，我省非常重视森林资源法律保护，尤其是森林资源法律监督工作得到了进一步加强，加大了政府违法征用地、毁林开垦、以及退耕还林工程实施的监督,并取得了一定的成绩。但是一些监督管理部门的监督力度仍然不够，对林地用途管理制度、占用林地审核制度的监督力度及对破坏森林资源案件的监察力度还未落到实处。针对上述存在的问题，笔者认为，森林资源管理和监督部门要把对森林资源保护管理监督作为重点工作，按照有关森林法律法规的要求，采取严格的要求，重点督查因政府行为发生的违法征占林地及毁林开垦等导致林地逆转问题，巩固扩大森林资源保护的成果，切实保障鄱阳湖生态经济区建设的生态安全。

1、加强林地用途管制制度落实情况的监督，防止有林地逆转和林地非法流失。地方各级政府要制定《林地保护利用规划》，开展森林资源规划设计调查，健全森林资源档案，真正把森林资源保护管理落实到山头地块。加强对林地使用、开发、利用和权属变更情况进行监督检查，督促县级林业主管部门及时更新森林档案，并对其准确性进行实地抽查核实，为林地保护管理提供基础数据。加强森林资源流转的监督，坚决制止并及时依法纠正国有森林资源资产流失和森林破坏现象。继续抓好林权登记工作，明确权属，使林权权利人的合法利益的保护落到实处。

2、严格征占用林地审核制度监督，依法规范林地利用行为。工程项目征占用林地的，必须依法办理审批手续，林业主管部门要认真履行职责，从严审核，并按规定收取、使用、管理森林植被恢复费，确保恢复不少于因占地而损失的林地面积,达到林地总量动态平衡的目标。

3、加大对破坏林地案件的督查力度，切实维护森林资源安全。各级林业主管部门对毁林开恳和非法占地行为要始终保持强有力的打击态势，坚决做到随起随刹。凡是出现毁林开恳和非法占地的，要严格按照有关规定，不仅要做到谁破坏，谁恢复，而且要依法追究相关责任人和有关领导的责任。加大对违法征占用林地、毁林开恳和林间过度放牧等工作监督检查力度，对违法乱批乱占林地和拒不缴纳或擅自减免森林植被恢复费的违法行为，坚决予以查处。认真做好破坏森林资源案件查处结果的跟踪监督，对所有违法行为一查到底，决不姑息，切实树立起执法者的权威。

五、森林保护法律整体性

尽管国家和省、市对森林资源法律保护工作相当重视，相继制定和出台了一些法律法规，但从鄱阳生态经济区建设，森林资源法律保护整体上看，相关法律法规整体性不足：

1、现行的森林法律法规内容陈旧。如现行的《森林法》、《森林法实施条例》中对权利的主体规定为四种：国家、集体、单位和个人。然而在现实中，从事森林经营的既有国家、集体、也有自然人、企业、非企业组织，甚至还有外国投资者等，上述的法律规定显然难以适应现实权利主体多元化的需要。再如，《行政许可法》出台后，《森林法》、《森林法实施条例》依然是行政审批与行政许可不分，有些行政管理制度明显制约市场经济的发展，与《行政许可法》相抵触。

2、森林法律体系不健全。目前，我国森林法律法规体系还不健全，现行的《森林法》、《森林法实施条例》的规定或过于笼统、不全面，造成了有些行为无法可依的局面。如：缺少有关林木、植物育苗的法律；森林托管与经营行政许可的法律；森林资源流转的法律等。

3、相关领域法律不协调。《森林法》与《民法》、《土地法》、《水法》、《环境保护法》、《物权法》等相关法律之间都存在诸多不协调的关系。

针对上述问题，建设鄱阳生态经济区，维护其生态安全，必须保持森林资源保护法律制度的整体性。

1、要把森林、水、土壤等作为一个整体来考虑，因为它们三者对维持生态系统来说都是至关重要的。如果没有适当的保护土壤和淡水资源，仅仅保护森林资源是毫无意义的。要将有关森林、水、土壤的法律纳入同一法律体系，完善相关制度，加强彼此间的法律关系的协调。最好是考虑到鄱阳生态经济区建设的地位和作用及其特殊性，制定出台《鄱阳生态经济区法》，统筹协调维护其生态安全。

2、要加强对从事影响森林活动的企业、公司、政府和国家援助机构的协调。例如，对所有的森林项目或直接影响森林的水力发电、河流分水等项目进行长期影响评估。这些评估应当立足于从整体上分析生态，并考虑对现在或将来生活在该地区(或附近地区)居民的影响。森林保护相关法律法规和管理制度应当要求那些从事影响森林活动的企业、公司、政府、银行和国家援助机构应当把这种评估作为他们项目可行性研究的一个重要的组成部分。

3、鉴于森林资源法律保护对生态建设的重要性和特殊性，从司法程序上讲，应像保护水资源那样，在鄱阳生态经济区试点建立森林法院，统一受理森林案件。

参考文献：

[1]《物权法论》，王利明著，中国政法大学出版社，1998年10月第1版。

[2]《行政许可法论》，张武扬主编，合肥工业大学出版社，2003年10月。

[3]《论我国森林资源产权制度改革》，黄李焰，中国环境法网，2008年3月。

[4]《我国森林生态效益补偿问题的思考》，曾玲等，《西北科学院报》2004年第2期。

[5]《森林采伐限额制度存在的问题及建议》，穆晓杰等，《河北林果研究》2011年第1 期。

[6]《关于森林采伐许可制度的法律思考》，袁利华，2004年中国法学会环境资源法研究会年会论文集。

作者简介： 刘瑞战，1970.12，男，江西鄱阳人，大学本科，林业工程师，景德镇市林业局人事教育科副科级干部

张梓清，1962.10，男，江西丰城人，大学本科，林业工程师，景德镇市林业局政策法规科科长