我国资源产权制度探究
刘岩
作者简介：刘岩（1981—），男，中国海洋大学法政学院环境与资源法专业研究生 研究方向为海洋环境与资源法 摘要：产权就是对具有价值的物品或服务进行占有、使用或处置时所能获得收益的权利。它不是一种权利，而是一个权利束，具体包括所有权、使用权、收益权和处分权。因而资源产权制度，就是指既定资源产权关系和资源产权规则结合而成的且能对资源产权关系实行有效的组合、调节和保护的制度安排。资源产权是建立在资源稀缺性与经济人利益追逐本性的基础之上，其更有利于提高效率，合理的开发与利用资源。独立、明晰与完善的资源产权是资源产权制度建立的基础。“独法不足以自行”，资源产权制度还需要相关的配套制度加以扶持。
关键词：产权 资源产权制度 效率 市场机制 矿产、森林、土地、草原、水等自然资源在一个有限的空间里——地球是有限的，有限的时间里——很多资源在短时间内无法再生，面对着人类无休止的开发时是稀缺的，而经济人又充斥着追求利益的本性。在这双重作用之下，资源问题随之产生，表现于资源低效率、过度开发等不合理利用。为了高效、合理利用资源，实现人类的可持续发展，我国从立法到技术政策都作了必要规定。但是效果并不理想，资源浪费等现象仍然严重。于此，许多学者提出了从产权的角度提高资源效率，并认为，这是解决我国资源危机的根本途径。笔者认为，虽然我国有一定的产权制度安排，但与资源合理利用所要求的完整、有效的产权安排仍有很大的差距，我国应继续加强资源产权制度的探索，并付诸实施，以期实现我国资源的合理利用，保证可持续发展的实现。
一. 资源产权制度概述
E.G.菲吕博藤和S.配杰威齐认为，产权“是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”[1]波斯纳认为，“产权就是对有价值资源进行排他性使用的权利。”[2]笔者认为，产权就是对具有价值的物品或服务进行占有、使用或处置时所能获得收益的权利。它不是一种权利，而是一个权利束，具体包括所有权、使用权、收益权和处分权。因而产权制度，就是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实行有效的组合、调节和保护的制度安排。[3]资源产权制度就是所有、使用资源的权力制度安排。
㈠资源产权制度安排的必要性
法律是国家有权机关制定的具有强制约束力的社会行为规范，是产权与产权交易顺利进行的制度保障。当人们为稀缺物品“土地”竞争时，产权变得有关了[4]， 而这种有关的产权及其产权安排是国民经济增长与发展的决定性因素[5]。
⒈资源的稀缺性决定了需要健全资源产权制度
当资源能完全、充分的满足人类的生产、生活需要时，人类不需要进行产权的规制，也就不需要产权制度。但随着人类对资源需求的扩大，资源开始变得稀缺，而经济人为了获得更大的利益，又需对这种具有稀缺性的资源无休止地占有与使用。因此，存在着稀缺，也就存在着冲突。[6]为了规范经济人对稀缺性资源的占有、使用和流转活动，维护安定、有序的社会和市场秩序，保持经济、社会的健康发展，国家有必要对资源产权行为进行规范。因此，水曾经是免费物品，但是今天的水权被顺利接受。连续危害野生动物物种或鱼导致了保护这些资源的制度安排，日益增长的能源或原材料短缺导致了能源和原材料的产权出现，甚至果园和养蜂已经表现出产权的发展。[7]
⒉资源产权制度是法律效率价值追求的需要
法律不仅仅是条框制度和国家权力的运用，还应具有一种理想，即为实现人类的自由、正义、公平、秩序、效率等价值而奋斗 在不同法律制度中，价值位阶是不同的。资源产权制度首要的价值是效率，是如何以资源最少的消耗获得最大的产出。人类为了维持生存、生活，就不得不消耗资源，并且消耗的资源数量与种类日益增多，而资源的稀缺性又决定了资源不可能容许人类无休止的消耗。这就决定了人类在资源的利用上必须注重效率，以可持续发展的思路合理的开发、使用资源。效率是资源产权制度的首要价值追求。西方产权学派对私人产权的追求，目的就是为了追求更高的效率。[8]斯蒂克利茨2000年也指出：“设计良好的制度与规则会产生一个有生产率的、增长迅速的生活水平不断提高的社会。设计不良的制度和规则会引起停滞，甚至衰退。”显然，制度与法律是否有效是问题的关键。与资源环境利用最直接相关的制度是资源产权。[9] ㈡我国的资源产权制度安排 我国的资源产权制度包括资源所有权制度和资源使用权制度，主要在宪法中和各环境资源单行法中予以规定。 ⒈资源所有权制度 对于资源所有权，我国实行矿藏、水流的国家单一所有制，其他资源实行国家和集体所有。宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”在《水法》、《海域使用管理法》、《矿产法》中规定了单一的国家所有制，在其他资源法律中规定了国家和集体所有制。 ⒉资源使用权制度 无论是国有的还是集体所有的资源，都可以为符合条件的经济体使用，从而确立资源使用权。 ⑴规定了资源有偿使用许可制度 符合条件的经济体有权通过投标、承包、承租等方式，在交纳给国家或集体一定费用的基础上获得资源使用的权利。如《水法》就明确规定了有偿使用制度，其第七条规定：“国家队水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。” ⑵规定了资源使用权交易制度 我国法律目前对土地、草原、海域使用规定了使用权交易制度。如《土地承包经营法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；《草原法》规定，草原承包经营权受法律的保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让；《海域使用管理法》规定，海域使用可以依法转让，可以依法继承。
二. 我国资源产权制度存在的问题
我国目前在资源利用中出现的利用率低、浪费严重、国家或集体财产流失，固然与监管不力、人们意识不高、部分官员徇私有关，但最主要的还是资源产权制度不完善造成的。我国资源产权制度出现的问题主要包括以下几个方面： ㈠资源所有权主体的虚置 在目前我国资源产权制度下，我国的产权可以分为所有权、经营权、使用权、转让权与收益权。我国的资源属于国家或者集体所有，由国务院或集体组织进行管理，但国务院并没有能力总揽全国经营管理权，因此委授地方政府进行管理。根据产权理论，所有权与经营权都应从产权中获得利益，但是我国地方政府却不能从其经营中获得利益。此时，三个利益集团——国家、地方政府和产权拥有者为了利益的最大化相互博弈。地方政府因不能从经营权中获得利益，就在通过为使用权转让设立门槛向企业寻租过程中，经常被企业“俘虏”并建立利益共同体，双方合谋来占有本来属于国家的收益，既给国家带来损失也产生很多腐败现象。
㈡资源产权市场交易制度的不完善
交易是产权的灵魂，是实现效率价值的引擎。而目前，我国资源产权交易仅限于很狭窄的范围之内，只在土地、草原、海域使用等有限几个领域存在着有偿转让。在其他领域中，只存在着政府的许可使用及其成立的一级市场。但这不并是真正意义上的交易。真正的交易在于二级市场，即产权权利人可以在市场上实现产权的自由有偿的转让。任何稀缺物品的消费都应在博弈中进行，才显得公平与公正和易于操作，更何况资源环境开放利用带来的外部性容易形成规模，且难以消除。[10]
㈢重经济效益轻资源环境效益
资源是财产，能给人们带来经济效益，但资源绝不仅仅是一般财产，其还有环境效益。资源利用效率的高低、开发合理与否直接关系到环境质量的好坏。在我国，目前对资源的环境效益与经济效益双重属性关注不充分，往往只重视经济效益而忽视环境效益。如《森林法》、《草原法》等中，并没有对生态用林、用草与商品用草、用林做出规定，即使新《水法》增加了考虑生态用水的要求，规定开发利用水资源应当首先满足城乡居民的生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水，以及一般航运需要。在干旱与半干旱地区，开发利用水资源，应充分考虑生态环境用水需要。但缺乏实际可操作性，也没有具体的规定与配套制度来保障。 ㈣缺乏对环境资源要素的整体性的重视 自然资源往往不是以单一要素而存在，而是几个要素相互依存。是否综合性的从整体上对其做出规定，关系到这些资源能否真正有效的得到保护。如森林资源涉及到林地、林木、森林中动植物资源的整体性保护；土地管理法在对土地进行保护的同时也必须规定水土保持措施，规定植被保护问题；在矿产资源保护的同时，也必须规定对因开发利用矿产资源而破坏了土地的复垦与保护问题。而目前，我国的资源产权制度却割裂了环境要素间或要素内部的天然联系。如2006年10月26号南方周末刊登的《山西：煤与瓦斯之争》。由于各种偶然与必然因素，山西沁水盆地东南边缘的一块土地里，煤炭与伴生的瓦斯的产权分别被山西省晋煤集团与中石油和中联煤层气公司拥有，由此产生了煤和瓦斯的产权之争夺。[11]
三.我国资源产权制度的完善
㈠完善产权主体制度
⒈建立独立、完善、多元的产权主体体系
产权明晰是产权建立与运行的基础。但资源所有权主体的虚置损害了资源的利用效率。正如张维迎所言：“公有化程度的提高和公有经济规模的扩大导致委托——代理层次的增加，从而拉大了初级委托人与最终代理人之间的效率，使得监督变地更加缺乏效率。”解决这种办法就是建立独立、完善、多元的产权主体体系。对于关系国家整体安全与发展利益，国家在保证效率的情况下，有能力管理与控制的资源实行国家所有与独立管理；对于国家需要下放到地方管理的资源设立地方的单独管理权，使地方政府可以从管理中得到收益；对于法律允许的私人产权应向“物权化”方向发展，使私人产权在少干预甚或无干预的条件下独立、自由的行使，同时，根据自愿的不同情况，修改当前法律中某些不利于私人产权扩展与运行的规定。建立国家、地方、个人共同参与的完善的产权主体体系，是发挥产权作用，实现资源效率的基本条件。中国建立在自然资源公有产权基础上的制度安排带来了自然资源的普遍浪费与破坏本身表明，单一的自然资源公有产权已经铸成自然资源合理开发利用的障碍。[12]
⒉实现政府部门调控与服务职能的分离
市场交易的主体应是平等的主体，但在国家或集体所有产权和政府管理的体制下，在自然产权不能通过一级市场进入二级市场的情况下，自然产权就不能进入市场参与配置，就会使资源产权制度绩效大打折扣，特别是在为保证自然的环境效益需要国家直接控制部分资源的产权情况下。这时政府的直接参与既不符合市场要求也对资源的产权后续管理与保值、增值造成损害。这时可以在政府部门之外另设公司化的企事业机构，根据效益作用决定该机构是公共事业单位还是营利单位。从而实现政府对资源的调控与服务职能的分离。
㈡建立资源产权交易机制
根据马克思商品价值原理，商品是用来交换的劳动产品，价值是交换价值的基础，交换价值是价值的体现，没有交易也就无所谓商品。从产权的实质内容，产权是所有权人的交易关系，产权是为交易而存在的，并以交易成本评价其制度绩效的。因此，肖国兴教授认为：“产权是交易的产权，交易是产权的交易，产权与交易就是内容与形式的关系。”[13]有效率的产权应该是完全明晰的，权利人专有的、排他的、可转让的与可以实施的。因此，我国应建立完整的二级市场交易制度，允许产权权利人以自由合理的方式转让给其他人，除草原、土地、海域使用外，还应对其他资源的产权的交易建立制度。
㈢明确生态效益与经济效益双重保护
基于资源的生态效益与经济效益的双重属性，资源产权制度中必须体现资源的合理利用与环境保护并重的思想，环境要素保护法在立法中必须充分体现开发利用与保护相结合的思想。[14]有的国内学者针对林业资源提出，公益林和商品林要么统统进行营利性开发要么全面禁止，制定法律政策时实行一刀切，这样既不利于公益林的保育又不利于商品林的开发。[15] ㈣完善资源产权制度的配套制度 “独法不足以自行”，资源产权制度同样如此。在完善资源产权制度的过程中，需要加强其配套制度的作用，这主要体现在政府的干预方面，包括，产权奖励、生态补偿与产权回收制度等。罗杰•波曼先生认为通过清除或缓和市场失灵，政府干预提供了提高效率的可能性。实际上，公共物品和服务的供给就是需要政府干预的领域，政府干预能够显著提高社会效益。[16]我国在资源具有很强的公共物品属性而在产权还没彻底明晰的情况下外部性是不可避免。这时市场行为本身不能自动的导致资源的帕累托最适度的配置。[17]但政府的直接干预有时有会带来不良的效果，在现代市场经济条件下，政府的干预主要是通过财政、税收等调空手段来实现的，也就是说“原则上使用财政调空工具，实现资源转移以达到公平分配的目的是可行的。”[18]
⒈建立产权奖励制度
资源具有经济效益和生态效益双重属性。通过各种制度建立与运行达到的最优结果是资源达到了最有效的利用与环境得到了最有效的保护。国家应对那些对资源利用和保护做的比较突出的权利人给予奖励，以促使该效果得到更广泛的扩展。奖励手段可以包括：优惠贷款、资金资助、政府奖励、资源使用许可条件的优惠等方面。
⒉建立生态征用与补偿制度
理查德•A•爱波斯坦在《简约法律的力量》中，对第五个和第六个简约规则说明时提出，涉及适当补偿和征用的问题，当自愿交易是不可行的时候，他们考虑到了多重的财产权的交易。这些规则结合起来相互协调的运作，产生了一个环境保护的制度，既抵制私有形式的权利滥用，也抵制了政府的过度的管制和控制。[19]政府不是全能的，政府不可能不受到其他因素的影响，唯一最优的政府，就是这样一个政府，其在决定是否管制上应该不去“所计较”，而且认识到自己总是不完善的，在环境保护领域里，适当补偿的解决办法，在权利使用过度的政府与私人权利之间，提供了最佳妥协，正如这种解决办法在一般情况下所做的那样。征用和补偿应该是唯一可取的方法，如果政府没有采取行动去征税或去禁止某种普通法的损害。[20] 我国宪法也明确规定了征用与补偿制度。国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产进行征收征用并进行补偿。因此，国家出于保护环境与资源合理利用或其他国家公共利益的需要，可以对资源产权进行征用并给予适当的补偿。
⒊建立资源产权回收制度
产权权利人会为更大的利益对环境保护和合理利用资源造成损害。为防止这种情况的发生，国家应建立资源产权回收制度。当产权的利用已经或将要对国家公共利益——主要在环境与资源领域，造成损害时，可以视情况的严重程度采取无条件或者有条件的收回制度。
四.小结
推测中国假以时日将会采纳一种近似私有产权的产权结构。[21]这是张五常先生在中国改革开放之初对中国产权做出的预测，后来的经济改革也证明了他的正确性。在我国资源利用效率不高、资源遭到巨大浪费、环境解决压力加大的今天，张五常先生的话应对我们有所启示。建立独立、完善、多元的资源产权主体体系，顺畅的资源产权交易机制，资源经济效益与环境效益并重制度，完善与行之有效的资源产权制度的配套制度应是我国解决资源问题的重要途径。
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Research on resources property rights in China Liu Yan (law and politics school of ocean university of China ) Abstract: property rights refer to the rights to derive interests from owning, using, disposing valuable matters or services. They are not a right but a right bundle, including ownership, use right, disposition right, and return right. Therefore resources property rights system is one formed by resources property rights relationships combining resources property rights rules, and can unite, adjust, protect resources property rights relationships effectively. Resources property rights are more conductive ways to improve efficiency, and exploit and use resources rationally, based on the resources scarcity and the nature pursuing interests of economic men. Independent, perfect, and clear resources property rights are fundamental conditions of resources property rights system. At the same time, resources property rights system needs relevant supporting system, for it is not effective to take effect a single law.
Key word: property rights resources property rights system efficiency market mechanism
