我国土壤污染防治法的法律制度构想

耿延斌 （中国地质大学 湖北•武汉 430074）

[摘要] 在对土壤污染法律制度概念进行界定的基础上，构想了我国土壤污染立法的基本范围及其大致内容，并对这几种制度的内在运作模式进行了初步探讨。

[关键字] 土壤污染 法律制度 环境制度

一．土壤污染法律制度

法律制度是指具有共同调整对象从而相互联系、相互配合的若干法律规则的总和。法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种实施状态以法律意义的指示、规定。法律规则是构成能够法律的首要成分。英国法学家沃克认为法律规则与法律规范都是规范人的行为的，但规则叫规范具体，规范比规则抽象。我国法学家倾向于把规则和规范看成是同一概念。土壤污染的法律制度就是共同调整土壤污染的预防和治理的相互联系、相互配合的若干法律规则的总和。

二．土壤污染法律制度的内容

目前，制定一部我国的土壤污染防治法已被提上议事日程，而在关于土壤污染法律制度的构建方面确是空白，如何对这些制度进行设计，其内容应当怎样确立，这些制度如何运行等将是本文所要讨论的关键问题，笔者认为土壤污染防治法律制度的设计要按照环境保护法的基本原则以及土壤污染立法的基本原则进行，即预防原则、可持续发展原则、污染者付费原则、公众参与原则，同时要借鉴国外有关土壤污染的立法的先进制度。由此，我国土壤污染立法中应当确立以下法律制度，即土壤标准制度，源头控制制度，土地调查制度，污染区管理制度，防治基金制度，责任追究制度，公众参与制度和应急制度。 这几项制度共同构成该法的整体法律制度框架，贯穿了从污染物预防、产生直到彻底清除的全过程，遵循发现问题，锁定问题，解决问题这一基本思路。在这几项制度中，土壤标准制度是基本依据，是判断是否进行调查的依据，是对污染区进行管理的依据，也是今后申请治理基金，追究法律责任的依据。这几项制度既独立又相互融合，相辅相承。下面将这几项制度分别加以展开论述。

1． 土壤标准制度

土壤标准主要内容为技术要求和各种量值规定，为实施土壤污染法的其他规范提供准确、严格的范围界限，为认定行为的合法与否提供法定的技术依据。土壤标准制度是包含土壤质量标准以及相关规定的规则体系的总合。主要由土壤环境质量标准，标准制定主体，标准适用对象、范围、实施等规则体系组成。土壤环境质量标准要在我国原来所颁行的《土壤环境质量标准》的基础之上扩大适用的范围，增加有害物质的种类，提高最低污染限度值，协调好经济发展，环境保护和生态环境三者间的关系，使制定出来的标准能够满足土壤可持续利用的要求，满足保持良好生态的要求，同时也要兼顾经济的发展。土壤环境质量标准制定主体包括国家级和地方级两个级别的主体，对国家级标准中未做规定的项目，地方制定质量标准，对国家已经规定的项目，地方只能制定严于国家的标准。标准的适用对象既有农业用地质量标准，也要包括城市市区土地，工业用地，住宅用地等。实施规则中要引入绩效评估机制和实施监督机制，确保标准有效实施，发挥其应有作用。

2． 源头控制制度

源头控制制度是在污染物没有产生或产生之初对其加以控制的一项制度，其重在源头。它贯彻了预防原则，从污染物产生的源头采取措施加以控制，能够减少后期的污染范围、数量、程度，节省后期不必要的治理费用。设计该项制度要根据土壤污染产生的机理来进行。设计源头控制制度，要在源头上切断直接进入土壤的污染源，同时也要切断通过大气、水、固体废弃物等对土壤造成污染的源头。首先，修改、完善我国的水、大气、固体废弃物污染法中与土壤污染预防相关的条款，其次，实施清洁生产，土壤环境统计，土壤规划和计划，土壤环境监测，土壤环境保护目标责任，土壤预期风险评估等措施，形成一个以源头控制为统领，一系列措施相配合的源头控制制度体系。

3．土壤调查制度

查明土壤污染状况是开展土壤污染治理工作的前提，也是今后土壤预防和治理工作的有力依据。土壤调查制度就是规定土壤污染调查主体、启动原因、对象、调查程序、不履行调查义务的惩罚等一系列规则体系的总和。土壤调查中的主体首先是各级政府的主管部门，政府所授权的部门以及依法成立的专门从事土地污染调查工作的服务机构。调查的启动一是根据土地使用者的主动申请，二是根据政府的主管部门依职权主动发起。调查对象包括土地中土壤污染存在可能性极高，且污染土壤存在暴露于人可能性的土地，被废止使用的有害物质使用特定设施相关的工厂、企业建筑所在的地全部区域。调查程序 包括通知土地使用者，确认土地污染风险，调查结果报告，调查结果使用和管理等内容。不履行调查义务的惩罚将在责任追究制度中加以规定。

4.污染区土壤管理制度

经过调查并掌握了土壤受污染的状况后，就要实施对受污染地区土壤的管理，这就是污染区土壤管理制度。该制度包括管理主体，管理对象，管理内容，管理依据，管理措施等规则体系。政府应当承担土壤管理的职责。政府作为管理的主体其机构要特定，要在法律中明确规定，避免因管理部门多而造成的扯皮和推卸责任现象。管理的对象主要限定在经过调查已经受污染和存在受污染极大风险的土壤，对与已经受污染的土壤，要把它们再分为可以完全修复，基本可以修复可永久不可修复的土壤三种情形进行管理。管理的内容应当包括污染土壤的名册记载，污染状况公布，组织修复和治理，控制土地用途变更等一切与污染土壤的占有、使用、变更、流转、处分相关的事务，务求最终达到污染得到治理和控制或不再加剧之目的，确保土壤的可持续利用。

5．污染防治基金制度

不论是预防土壤污染还是治理土壤污染，即使制定了完善的制度，离开了基本的资金保障，则一切还是空谈。资金保障是进行土壤污染调查工作，治理工作的生命线和基石，制定完善的资金筹措、管理、使用制度是决定土壤污染防治法能够得以有效实施并达到最终目的的根本保障。污染防治基金制度应当包括基金筹集方法及来源，基金管理方法，基金使用制度等一系列与基金的筹集、管理、使用相关的各项规则体系，确保专款专用，让有限的资金发挥最大效用，让资金使用后取得最好的效果。就资金筹集来讲，应当规定基金筹集的主体、方法，土壤污染者、土壤使用受益者应当成为资金缴纳的义务主体，政府应当拨付专项资金用于土壤的预防和控制。筹集的方法可以是行政的、司法的、税收等方法。对于资金的管理，要规定资金的管理主体，管理办法。

6． 责任追究制度

所谓责任追究指的是对违反法定或职务义务的主体强制其承担不利后果的制度，它是加强承担土壤污染预防和治理义务主体责任心的一项有力措施，同时也是教育公众认真遵守法律规定，积极和不良的土壤污染行为作斗争的有力措施。责任追究制度中应当规定责任追究的主体、内容和客体。主体即义务的承担者，他们是对土壤污染造成具体损害，负有对其行为承担损害赔偿责任的自然人、法人或其他组织。这一主体同时也应当包括对土壤污染的预防和治理负有监管职责的相关政府部门及其具体工作人员。责任追究制度的内容包括责任主体、责任追究的发起、程序、实现责任承担的方式、方法、责任承担主体的权利、义务等一系列规则体系。责任追究的客体规定的是对什么样的行为应当进行追究，这些行为既要包括政府有关土壤污染防治职能部门及其工作人员的作为与不作为，又应当包括已实施土壤污染行为的自然人、法人和其他组织的作为和不作为。

7． 公众参与制度

公众参与就是让广大群众积极、主动地参与到土壤污染预防和治理的过程中来，参与监督，参与评价，参与预防，参与治理，参与制定各项措施等。作为农业大国，处理好农民与土地的关系甚为重要，一旦土壤遭受污染，农民自身利益将不能得到有效保障，同时也会制约农村的持续发展。与此同时，我国的城市化进程步伐也在块加速，城市的框架不断拉大，城镇居民不断增加，城市内以及周边历史遗存和新建的工厂不断增多，废气、废水排放量的增加使作为担负重要政治、经济、文化职能的城市土壤的土壤污染也日益加剧，势必造成城镇居民的身体健康受到危害，生活环境受到破坏，城乡经济发展受到制约，治理费用不断加大。但政府的职能毕竟有限，不可能无所疏漏，所以在进行土地环境的监督管理过程中要加强公众参与，尤其是增强广大公民的公众参与意识和土壤保护意识。要落实公众的知情权，保证公众对影响土地环境的活动的决策参与权，鼓励公众参与到具体防范土壤污染的工作中去。特别是对农业用地周围的建设项目进行环境影响评价时，要倾听广大人民群众的意见。在制定农村污染防治法方面要扩大民众的监督权。对于一些环境行政主管部门及执法人员放任土壤污染的现象，要通过立法的形式明文规定鼓励公众通过检举、监督等手段对其进行规制，创造良好的环境行政执法环境。

8． 应急制度

应急制度指的是在出现环境污染或破坏的严重事故，威胁公众健康，财产权安全，生态环境时，必须采取措施加以解决的制度。应急制度适用于突发的事件，具有应急的明显特征，一旦紧急状态解除后，所实施的措施也会相应的解除并为其他措施或制度所代替。制定此项制度的目的就是要提高政府保障公共安全和处置突发土壤污染事件的能力，最大程度地预防和减少突土壤污染事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面协调、可持续发展。由此，土壤污染立法中的应急制度应当对下列情形加以明确规定：组织体系、预测与预警机制、应急处置、调查评估、信息管理、应急保障、监督管理、责任奖惩等，形成全方位、多层次的规则体系。

三．法律制度的实施

以上八项制度要通过立法的形式贯穿于整部法律中，相互联系、相互配合共同实现法律的调控作用。各项制度将以法条的形式表现出来，一项制度可以用多个法条来共同表述，多个包含不同规则体系的法条共同组成这些制度体系。各个制度在充分发挥独立调整作用的同时要兼顾和其他制度的配合。比如，土壤污染标准制度是调查的依据，指定管理区的依据，追究责任的依据。责任追究制度又是基金制度中向污染者强制征收基金的依据。污染基金制度的设立又是调查制度，污染区管理制度，应急制度，源头控制制度等的根本保障，等等。这些制度是一个紧密地体系，是整体与部分的关系。单独设计一项不足以应对复杂的土壤污染防治和治理工作，只有发挥整体作用，全面进行规定才能充分发挥制度体系的调控功能，实现土壤污染立法所要追求和实现的目标。

四．结语

目前，对于土壤污染法律制度的研究在国内仍处于初始阶段，国际上除了美国、日本、德国等几个少数发达国家有相关的立法外，该项立法也都尚不健全。随着我国对该项问题研究的深入，随着立法的启动乃至初步实施，法律制度的建设一定会不断的发展和完善，望本文能整理出关于此项制度的一点思路以供讨论。