论我国耕地征收之补偿

孟婵娟

【内容提要】我国耕地急剧减少的主要原因是滥征滥占，而耕地滥征滥占的主要原因是耕地征收补偿的不合理。由于泛化了的“公共利益”的影响，我国耕地征收补偿的原则不合理、补偿额度和标准偏低，并且堵截了当事人的司法救济途径。为使“公共利益”真正起到协调国家利益和私人利益、遏制耕地滥征滥占的作用，需要明确界定“公共利益”，以此作为补偿额的确定依据，并在征收耕地后，将失地农民纳入社会保障体系，并为耕地征收补偿纠纷的解决提供司法路径。

【关键词】耕地征收；耕地征收补偿；公共利益；司法最终解决原则

在我国，非农业建设需占用耕地的，需经过政府批准，并由政府代行国家的管理职能，作为征收者从集体经济组织手中获得耕地的所有权，然后，在土地的一级市场以国有土地使用权的形式进行出让。我国的土地补偿金额偏低，且偏离经济发展水平，而在开发区热、旅游开发热、房地产热的影响下，有限的土地的价格又不断飙升，其间，政府合法地获得了低廉的补偿金额与高额出让价格之间的巨大差额。我国实行按土地原有用途进行补偿的原则，耕地征收的补偿金额处于极端低廉的境地，但却又关系着社会绝大多数人的利益，补偿的不合理、制度设计的不公平，是当前引发群众越级上访、群体上访、集体诉讼的主要原因，因此，为了实现建设社会主义和谐社会的目标，对我国耕地征收的补偿进行研究并给予完善是极其必要的。 一、我国耕地的现状 据资料显示，“六五”期间，我国平均每年减少耕地738万亩，仅1985年就减少1513.8万亩；“七五”期间平均每年减少400万亩，仅1986年就减少960万亩；“八五”期间前4年每年减少500万亩，仅1993年就减少937万亩。从1957年到1995年，全国累计减少耕地6.51亿亩，平均每年减少1713万亩，耕地年流失率约1%。截至1996年，我国现存的耕地仅有19亿亩，大约只能养活15亿人，而可开发的后备农地资源大约只有1亿亩。 从1996年到2002年，耕地又减少了411万公顷（约6165万亩）；根据《2004年中国环境状况公报》的土地利用变更调查结果，全国耕地12244.43万公顷（约18.3666亿亩），与2003年相比，耕地减少了0.77%，全国耕地净减少80.03万公顷（1200.45万亩）；根据《2005中国国土资源公报》的土地利用变更调查结果，全国耕地12208.27万公顷（18.3124亿亩），与2004年相比，耕地面积减少了0.30%，全国耕地净减少36.16万公顷（542.4万亩）。 造成耕地严重流失的原因包括我国城市化进程中城市、城镇的盲目扩张，经济发展过程中的开发区热、房地产热、旅游开发热，农村集体建设和农民个人建房急剧增加，耕地撂荒以及农业内部结构调整。 而诸多原因中，造成耕地大规模流失的是城市城镇盲目扩展和持续高涨的开发区热、房地产热、旅游开发热对耕地的征收，这是中国经济发展的必然，也是中国经济发展中的不正常现象。 城市化使有些城市几年内占地面积增加了3至4倍，小城镇建设用地的80%都是新增土地，其中60%以上都是良田；据资料反映，截至1996年初，全国兴建开发区3000多个，占可耕地2300万亩，相当于浙江全省的耕地面积。 到目前为止，最高峰时期全国具有6000多个“圈地性”的开发区，这被人们称为“新一轮的圈地运动”。在看到日新月异的经济发展成果时，人们的脸上已经失去了发展初期的那种欣喜，而是转向对经济畸形发展的担忧。发展社会主义经济，进行现代化建设，离不开土地的承载，在国有土地使用权被各种名目的建设者们悉数瓜分之后，为了填补土地需求的缺口，广大的农村土地，尤其是耕地，成为关注的焦点。

二、我国的耕地征收补偿

（一） 我国耕地征收或征用的性质

我国2004年《宪法修正案》第20条和《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”这一规定将原本的“土地征用”扩充为“土地征收或征用”，并要求无论是土地征收，还是土地征用，都要给予补偿，征收和征用都是国家的一种行政行为，这就出现了宪法上征收的概念与行政法上征收的概念内涵的不一致。 按通说的观点，行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为。 行政征收是无偿的，主要包括行政征税和行政征费两种形式，这与宪法规定的土地征收存在一定的差异。在2004年《宪法修正案》之前，我国立法层面一直采用“土地征用”的说法。行政法学界认为广义的行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制取得个人和组织的土地、房屋等不动产的所有权或使用权，并给予合理补偿的行政行为。 而狭义的行政征用则专指土地征用。可见，在2004年《宪法修正案》之前，我国的土地征用是被列入行政征用范围的，而行政征收与行政征用的差异也仅仅止于无偿与有偿，在2004年《宪法修正案》之后，这一差异随之消失，因此，有必要对行政征收和行政征用进行重新界定。有学者将行政征收界定为，行政主体基于公共利益的需要，依法强制取得相对人的财产所有权的行政行为，除依法进行的征税和征费外，行政主体应对相对人因征收造成的损失给予公平的补偿。 而将行政征用界定为，行政机关基于公共利益的需要，依法强制取得相对人的财产使用权并给予公平补偿的行政行为。 对此，笔者表示赞同。据此，当国家强制有偿地取得土地的所有权时，即为土地征收，而当国家强制有偿地取得土地的所有权，待用后归还的，则为土地的征用。由于耕地是土地的一种典型形式，所以，耕地征收即为行政征收，而耕地征用则为行政征用。 在经济高速发展，现代化如火如荼的情况下，建设非一朝一夕，国家更需要强制取得的是农村集体经济组织的土地所有权，尤其是集体所有的耕地的所有权，所以，笔者在此仅以耕地的征收为研究对象。

（二） 我国关于耕地征收的补偿

1、 对耕地征收进行补偿的原因： 第一，耕地作为土地的一种典型形式，国家对耕地征收的补偿是对集体土地所有权补偿的具体体现。我国的集体土地所有权是历史地形成的。上世纪50年代初期，随着土地改革运动的基本完成，农村土地除依法属于国家所有的以外，均属农民私人所有；随着农村集体化运动的兴起，经过初级农业合作社（1953年开始）、高级农业合作社（1956年开始）和人民公社（1958年开始）几个阶段，农村的土地私有制迅速转变为集体所有制；1962年中共中央的“人民公社六十条”使“三级所有，队为基础”的土地权属关系得以确定下来。 自此，国家与农村集体间关于我国土地的所有关系得以确立，可以认为，国家土地所有权和集体土地所有权的并立，是国家在对全国土地进行国有化过程中的一种中间形式。无论是国家建设的客观需要，还是土地征收制度的必然作用，国有土地的数量必定是日趋增加的。由于集体土地所有权是从农民私人所有土地的形式转化而来，集体只是某区域的农民集合体赋予其代行土地管理权力的组织，与国家土地所有权的层次相比，集体土地所有权是少数人的共有，可称为一定数量人的私有，国家征收集体所有的土地，等于征收各个农村集体的私有财产，从此意义而言，我国这种征收与国外的行政征收不存在本质的差别。因此，征收集体私有的土地，必须进行赔偿。 第二，对征收的耕地进行补偿是保障农民利益的需要，也是保护耕地的需要。一方面，农民与城市居民的根本区别就在于，农民是以土地，尤其是以耕地为保障，而城市居民则是以国家的社会保障体系为依托的。耕地是农民生存的根本，失去了耕地等于失去了生存的保障，因此，征收耕地之后的补偿是对农民生存权的一种保障。另一方面，中国人口目前已接近13亿，到2050年左右要达到最高峰16亿以上，新增的3亿多人口，面临着的吃饭问题，除极小部分靠国际市场调剂外，主要得靠中国自己的耕地解决。 耕地肩负着紧迫的任务，但却正面临着急速减少的现状，如何缓解两者之间的矛盾？在征收耕地的同时进行补偿，以体现耕地作为一种资源的价值，是必要的选择，并且在一定条件下，能在多大范围内给予补偿，就能在多大程度上缓解耕地减少的趋势。

2、我国的耕地征收补偿制度与占用耕地补偿制度： 我国关于占用耕地补偿制度的规定集中体现在《土地管理法》第31条第2款、第3款中，它同样是试图缓解众多人口的吃饭问题与经济建设需大量占用耕地矛盾的一项法律制度，但是占用耕地补偿制度着眼于对占用耕地的补偿，补偿的是因建设占用耕地后减少的耕地，是对耕地数量减少的直接抑制，而笔者在此要讨论的耕地征收补偿是对耕地权利主体的补偿，着眼于耕地的权利主体，是通过增加建设成本间接遏制耕地减少的措施之一。

3、我国耕地征收补偿的现行规定： （1）我国现行《宪法》第10条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年《宪法修正案》首次增加规定了土地征收征用的补偿条款，2004年修改的《土地管理法》也对宪法的这一修改做出了积极的回应。这是对耕地征收进行补偿的纲领性依据。 （2）我国《土地管理法》第47条第1款：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”这是耕地征收补偿的原则性依据，即以土地的原用途为补偿原则。 （3）我国《土地管理法》第47条第2、6、7款：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。” “依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。” “国务院根据社会经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。” 《土地管理法实施条例》第25条第3款：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。” 这些规定明确界定了我国耕地征收补偿的范围、额度和标准，并规定了补偿纠纷的解决途径，是我国对耕地征收进行补偿的具体根据。

4、我国现行耕地征收补偿中存在的问题： （1）耕地征收补偿的范围是适当的，但是有补偿原则所确定的补偿额度偏低，严重背离了社会经济的发展水平和市场经济规律的客观要求。我国长期以来在征地补偿上坚持的是“以公共利益对抗等价有偿原则”。 然而，“公共利益”背景下确立的“原有用途补偿原则”限制了补偿的额度，却引起了政府的腐败、耕地的滥征滥占、房地产业暴利、房价飞涨等一系列问题。 第一，以“公共利益”作为土地征收的前提，立法者的本意是想借这一条件限制土地的滥征，而事实上却起到了截然相反的作用。首先，“公共利益”本身就是一个范围模糊的范畴，并且我国的法律并未对其进行过明确界定，“公共利益”的范围完全可以被主观所控制，可大可小，任何的私人活动提高到一定的层次，都可以认为是以“公共利益”为目的的，所以，在我国，何为“公共利益”，最不是个问题，也最是个问题，由于缺乏明确的界定，在人民民主专政国家性质下，我国的“公共利益”成为一个被泛化的概念，任何人都可以说出一二，却又都说不清楚。其次，由于“公共利益”的范围可大可小，界限模糊，因此，这一范畴就有被工具化和被恶意利用的可能，同时，由于《宪法》和《土地管理法》对土地征收条件的规定并未考虑中国的实际（一方面，经济建设需要占用大量的耕土地，各种非农业建设者需要土地作为其追求经济利润的物质基础，；另一方面，法律却严格地将征地条件限制在公共利益上。）这就为“公共利益”的泛化提供了法律根据，导致“公共利益”被合法地泛化和恶意利用。社会主义现代化建设离不开土地的承载，而国家职位土地使用权的获得提供了“公共利益”这一条路径，所以为了取得土地使用权，追求利润的建设者们纷纷将自己的目的统一在“公共利益”之上，以符合法律的要求。所以，立法者的愿望必定落空，除此之外，一系列问题将会不可避免地出现。 第二，《土地管理法》所确定的征收补偿原则有失公平。以土地的原有用途为补偿原则，在对耕地进行补偿是，就只是以耕地生物生产力为补偿金额的计算标准，而耕地的生物生产力只是耕地价值的一个方面，在被征收之前，耕地的价值主要体现在其生物产出量上，其市场经济价值是潜在的，而在被征收之后，随着用途的改变，耕地潜在的经济价值就代替其生物生产力的产出价值成为其主要价值，也就是说，耕地的价值是随着其用途而不断变化的，当被用于开发房地产时，土地作为一种重要的市场要素的经济价值得以体现，而以“公共利益”为大背景所确定的“原有用途补偿原则”却停留在了耕地的原有价值上，一方面，使政府借“公共利益”合法地取得了耕地权利主体应有的预期利益。虽然耕地的预期用途、所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等不尽相同，这一预期利益也是不确定的，但可以肯定的是，这一预期利益必定远远大于耕地的生物产值。政府在去的这一丰厚的预期利益后，多数并没有发挥被期许的为人民服务作用，反而为政府权力的异化提供了条件，引起政府的腐败。另一方面，由于未按耕地改变用途、进入市场后的经济价值进行补偿，在与耕地受让人的市场交易中，政府作为出让标的物的提供者，在面对私人建设者的耕地征收请求时，主观上必然因为征收出让的巨大剪刀差而放弃对“公共利益”（即使是最一般观念上的公共利益）盲目审批私人建设者的耕地征收请求，由此，在以“公共利益”限制补偿额度的同时，也为政府提供了回避对最一般观念上的“公共利益”进行审查的强大动机，客观上助长了私人建设这对“公共利益”的泛化。于是，法律的美好愿望由于制度上的不合理设计，事实上使法律这种阶级统治工具成为了引起社会不和谐的根源。 （2）耕地征收的补偿标准不公平。我国对耕地征收的补偿以保持农民的原有生活水平为标准。一方面，随着经济的不断发展，农民的社会生活水平是不断提高的，失地农民在失去耕地这一生存保障后，其余生及其后代的生存保障是一个长期的问题，而征收耕地的补偿是一次性给付的，给付金额的计算根据已是极其不科学，政府却又试图用短期的措施解决一个长期的棘手问题，结果是，失地农民在极短期内一定的生活水平可以有所保证，但是长期的生活却无以保障，当然，要保持原有的生活水平就更困难了；另一方面，即使政府在增加补偿费后使失地农民能够维持原有的生活水平，这同样对失地农民不公平，生活水平是动态的，不断提高的，而政府却人为地使失地农民的生活水平停留在过去的某一点，侵占了社会经济发展给失地农民带来的利益。 （3）我国法律未规定对耕地征收进行补偿的时间。关于这一问题，绝大多数国家在宪法中对事先补偿原则进行了直接或间接的肯定。事先补偿原则存在的正当性基础在于公共利益与私人利益的一致性，体现了现代国家基于公共利益的需要而剥夺或限制人民土地权利的特定目的。 如笔者已论述的，与国家的土地所有权相比，集体对土地的所有可以看作是集体对土地的私有，与国家所代表的公共利益相对应。因此，基于国家代表的公共利益与集体的“私人利益”的一致性，国家在征收耕地时，应当对耕地权利主体进行事先补偿。 （4）对耕地征收补偿纠纷处理的规定，一方面，在实践中存在明显的为保证经济建设而牺牲失地农民利益的倾向。从立法意图上看，我国《土地管理法实施条例》关于征地补偿纠纷的处理是以立法者头脑中的“公共利益”为前提的，因此，认为排除争议对征地方案实施的影响具有正当性和合理性。但是，由于实践中的“公共利益”是被泛化的，非法将征地目的上升为“公共利益”的追求利润的私人建设者也借此排除了失地农民为维护自己的合法权益而对补偿提出的争议。法律的制度设计使私人建设者的私人利益当然地高于失地农民的私人利益，从而使失地农民的合法权益被合法剥夺。另一方面，《土地管理法实施条例》对补偿纠纷仅规定了行政处理方式，有违法治国家所唱到的“司法最终解决”原则。

三、我国耕地征收补偿完善的可能性途径

（一）明确界定“公共利益”的范围，取消以“公共利益”作为耕地征收条件的规定，将“公共利益”作为确定补偿额度的标准。 1、关于“公共利益”的范围。笔者认为“公共利益”的范围不宜过宽，应严格限定在公众一般观念中认为属于“公共利益”的事项范围内，可以设定兜底性条款以保证法律的稳定性和社会经济的发展，但是为了防止对兜底性条款的任意解释和任意适用，同时也为了保证失地农民的合法权益，切实起到“公共利益”对耕地滥征滥占的遏制作用，在适用该条款时，需报国务院进行审查批准。 2、由于我国《宪法》和《土地管理法》关于“公共利益”的提法容易导致“公共利益”概念的泛化，使这一限制滥占耕地的条件反而沦为助长耕地滥征滥用的根源，所以，必须取消这一提法，而仅将其作为确定补偿额度的标准。

3、以“公共利益”作为确定补偿额度的标准，即当为了“公共利益”征收耕地时，需对耕地的权利主体进行不完全补偿；当征收耕地不具有“公共利益”目的时，必须进行完全补偿。如笔者已经论述的，只有按照耕地的市场价值进行完全补偿，才能够有效防止权力异化，遏制耕地的滥征滥用，平抑房价，这是笔者在泛化的“公共利益”情形下所做的分析，当“公共利益”被严格界定之后，我们不否认“公共利益”存在的合理性，也不否认以“公共利益”对私人利益进行一定限制的正当性。在福利国家观念的影响下，国家的社会服务职能越来越被凸显，在为了整个社会的福利而必须征收耕地时，耕地的权利主体有必要作出一定的让步，当然，国家必须对耕地的权利主体为此作出的牺牲给予合理的补偿。而当征收耕地不涉及“公共利益”时，出于对私人利益的平等保护，私人建设者必须对耕地的权利主体被征收的耕地按照市场价格进行完全的补偿。

（二）事先补偿失地农民，并在征地后，按耕地征收情况将失地农民纳入社会保障体系。 为了保障失地农民的利益，必须对其进行事先补偿。然而，事先补偿也是将动态的失地农民的生活水平集中在征地的时间点，由于对社会发展的预测具有复杂性，考虑失地农民对补偿费的管理能力较差，且补偿的对象不应仅限于失地农民，还应从根本上保障其子孙后代的生存权，因此，笔者建议，国家从税收中抽取一定比例的税金，用作失地农民的社会保障基金，对失地农民进行社会保障，培养并不断提高失地农民在失去耕地情形下的生存能力。

（三）确定耕地征收补偿纠纷的“司法最终解决”原则 在我国，代行国家职能的政府作为对集体所有的耕地的征收者，是补偿费的支付者，支付的对象是集体经济组织（村委会），这是第一层次的补偿费分配关系；由于政府并不直接将补偿费分配到失地农民手中，而是由集体经济组织将补偿费在其成员间进行分配，因此，就出现了第二层次上的补偿费分配关系，即集体经济组织与其成员间的补偿费分配关系。在明确这两个层次的补偿费分配关系以后，要确定潜在的纠纷方可以提起的诉讼类型，还需要进一步分析这两种补偿费分配关系的性质。 关于第一层次的补偿费分配关系，即政府与集体经济组织之间的补偿费分配关系。很明显，政府与集体经济组织之间是一种管理与被管理的纵向的关系，即行政管理关系。因此，对这一层次的补偿费分配有争议引起的补偿纠纷，应当允许行政相对人即集体经济组织提起行政诉讼。 关于第二层次的补偿费分配关系，即集体经济组织与其成员间的补偿费分配关系。最高人民法院有关部门制定的司法政策明确规定：农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属于平等民事主体之间的纠纷，当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《民事诉讼法》第108条的规定，人民法院应当受理。 但由于这一司法政策并非最高人民法院正式出台的司法解释，因此，即使有最高人民法院的这一《答复》，仍有人对这一层次的补偿费分配关系存在争议，认为对该费用的分配，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。而司法实践中，由于认识不一，各地法院对此类案件有的作为民事案件受理，有的作为行政案件受理。笔者认为，第一，在我国，乡（镇）人民政府是最基层的代行国家管理职能的国家机关，农村集体经济组织并不具有管理职能，且不是国家行政机关，与其成员之间自然不存在管理与被管理的纵向关系；第二，以土地承包经营合同为类比。土地承包经营合同是一种新型的民事合同。 土地承包经营合同（对内进行的承包）的双方当事人是农村集体经济组织与其成员，与这一层次的因补偿费分配产生的纠纷的双方相同，由此，也可以认定，集体经济组织与其成员间因补偿费分配产生的纠纷属于民事性质。因此，在集体经济组织与其成员之间因补偿费分配产生纠纷是，应当允许当事人提起民事诉讼。

参考文献： 1、王卫国著：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。 2、中国社会科学院环境与发展研究中心：《中国环境与发展评论》，社会科学文献出版社，2001年版。 3、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2006年版。 4、方世荣、石右启主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2005年版。 5、应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，2004年版。 6、王太高著：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社，2004年版。 7、崔杰著：《土地承包及征地补偿案件的法律适用》，人民法院出版社，2005年版。 8、孟婵娟：《试论我国的占用耕地补偿制度》，载《2007中国环境科学学会学术年会优秀论文集》，中国环境科学出版社。 9、王达：《土地征用法律制度若干问题》，载《人民司法》，2005年第3期。 10、王达：《集体土地征收中的权力监督与权利保障》，载《法律适用》，2007年第3期