关于如何落实《决定》精神进行《森林法》修订的思考

余久华 周荣飞 （百山祖国家级自然保护区管理处 323800）

摘要：本文阐述《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》对《森林法》的指导意义，分析《森林法》存在的滞后性缺陷，提出了修订《森林法》的一些原则，对《森林法》修改的具体问题进行了探讨。

关键词：《决定》 《森林法》 修订 生态

About how implement 'decision' spirit carry on thinking that 'forest law' revises Yu JiuHua zhourongfei (Baishanzu national-level management office of nature reserve Postcode 323800) Summary：This text explain ' Central Committee of the Communist Party of China the State Council about the decision of quickenning the development of forestry ' directive significance to ' forest law ', analyse the lagging defect that ' forest law ' exists, has proposed revising some principles of ' forest law ', have carried on the discussion to the concrete problem that ' forest law ' revised .

Keyword：' Determine' ' forest law ' Revision Ecology

加强生态建设，维护生态安全，是21世纪人类面临的共同主题，是实现经济社会可持续发展的重要基础。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（简称《决定》），确立了新世纪林业以生态建设为主的指导思想、基本方针、战略目标和战略重点，指明了林业跨越式发展的方向，明确了林业在经济和社会可持续发展中的重要地位，对林业体制、机制和政策作出了重大调整，破解了林业发展面临的一系列亟待解决的重大问题，是新时期指导我国林业发展的纲领性文件，《决定》对于新时期林业发展不仅具有经济战略上的指导意义，而且体现了亿万人民群众对林业发展的迫切要求。 《决定》强调了要加强林业的法制建设，加快林业立法工作，根据新情况对现有法律法规进行修订。“发展是硬道理”，随着新世纪林业面临的新问题和发展战略的调整，现行《森林法》的一些条款已经不能适应新情况的需要，认真贯彻落实《决定》精神，抓紧做好《森林法》修订工作是当前林业立法工作的首要任务。

二、《森林法》的滞后性缺陷

1、对《森林法》的定位不准确 “森林，从生态学讲是指在一定区域内存在的，以树木或其他木本植物为主体的一个群落生态系统，包括林地、树木、其他林地植物和栖息的动物。从植物学讲，森林是指在一定区城内存在的，以树木或其他木本植物为主体的植物群落。” 【2】按照《宪法》第九条的规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”现行《森林法》在立法上采用的是“宪法”中的“森林”即“森林资源”的概念，但在具体规定上却只着重木材生产，1998年的修订增加了“国家设立森林生态效益补偿基金”的原则规定，对物种多样性保护、生态公益林建设、生态开发、城市森林的管理、林产管理，以及对林地、野生动植物和微生物的内容则没作规定或只是简单的提及，采取另行立法（除野生动物外，其他为国务院行政法规定或者还没顾及）。 在立法程序上，《森林法》由人大常委会立法，没有办法确立其在国家森林法律体系中应作为“基本法”的地位。由于《森林法》被定位为一般法，“野生植物保护”、“林地管理”（尚未制订出来）等只能由国务院制订行政法规来规范，许多属于森林管理的职能其他许多部门也不断在争，影响了正常工作的开展。作为一个独立的学科及法律部门，《森林法》有自己完整独立的法律体系，应在国家法律体系中占有一席之地。而在这个体系中，《森林法》应高于其他森林单行法，理应由人大立法。根据我国立法法的规定，由人大（而不是常委会）制定基本法律是《森林法》立法的必然要求，否则对于根据《森林法》这一“基本法”衍生和具体化的下位法，如“野生动物法”、“野生植物法”、“林地法”和“森林微生物法”等，在客观上出现了与森林母法“平起平坐”、“不分高低”的现象，或只能由国务院制订行政法规，影响其实施效果。

2、具有明显的计划经济痕迹 一是立法指导原则落后。我国现行《森林法》制定于20世纪80年代中期。“当时，我国的经济体制正处于由有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡的转型时期，在立法指导原则上尚未脱离传统思想的窠臼，依然遵循着‘宜粗不宜细’、‘ 成熟一个，制定一个’等陈旧的立法原则，晚近兴起的某些立法指导原则如‘以可持续发展为导向原则’等未能在该法中得到很好的体现，表现出了明显的落后性。”（指《环境保护法》）。现行《森林法》在某些方面立法指导原则上与现行《环境保护法》是一致的，其确立的“永续利用”的方针只是木材的永续利用，而非森林资源的可持续利用。 二是国家若干重大保护发展森林资源的制度尚未得到确认。《森林法》诞生于计划经济时期的1984年，虽然1998年进行了修订，但未能从根本原则和制度进行改进，存在着未能反映社会主义市场经济建立以来一些重大社会变革的现状，国家确立的一些重大保护发展森林资源的制度如林地用途管制、林业建设任期目标管理责任制尚未得到法律的确认，林业长远规划如何组织实施没有具体的规定；分类经营的规定不够具体。 三是条文简单疏漏，技术欠佳。从条文上来看，我国《森林法》只有49条，与其应有的地位极不相称；就其具体规定来看，许多条文过于笼统，不仅疏漏较多，且缺乏现实操作性，以致在具体实施过程中不得不借助于国务院或其林业主管部门制定行政法规或规章和地方法规和政府规章来加以弥补和细化。 四是内容失当欠缺。如前所述现行《森林法》在立法上采用的是“宪法”中的“森林”即“森林资源”的概念，但在具体规定上却只着重木材生产。除此之外，制度上的空位也是该法的缺陷之一，一个明显的表现就是该法中没有林产品开发利用的规定，使林产品管理的问题只能靠发文件来解决，《行政许可法》实施后，这些靠文件管理的事项再也难以管下去了；林业建设资金使用管理、林业工程质量监管、林业重点工程建设等方面也没有予以规定。

3、具有明显的行业管理倾向 中国现行的所有林业法律法规，其指导思想仍然是如何“经营”与“收获”，或者如何保障“经营”与“收获”，除了为数极少的《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《森林公园管理办法》等六项中有关条款外，其他所有涉林法律法规的主题仍然是“木头”林业，倒置了生态与经济的关系。这突出表现在《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》对森林资源的定义上。现行《中华人民共和国森林法实施条例》第二条对森林资源的定义是：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林生存的野生动物、植物和微生物。……”可见，这个定义将森林中的生物与环境割裂开来，没有体现出森林的生态涵义。也就是说，这个定义，将林地上的岩石、水等重要森林生态因数划出了森林的范围。 偏重于木材生产的现状亟待改变。《森林法》第四条虽然将森林分为五大类，但由于当时的历史背景，从基本原则、制度到法律责任等，皆偏重于用材林的管理和木材生产。“《森林法》由于是在以木材生产为中心的形势下制定的，许多地方也不能完全适应新形势。《森林法》结构基本上是按木材生产环节来设定法律制度的，以生态优先的观点看，许多必要的法律规定就显得不足和偏颇。”关于资源的保护，该法在第三章“森林保护”中仅作了七条原则性规定，而且七条之中有五条是以保护木材生产为目的的。

4、林权结构模式受约束 我国森林资源绝大部分属于国家和集体所有，但是这种产权结构完全是计划经济条件下的产物，是社会主义公有制基本经济制度在林业产权设置上的具体体现。其所体现的是一种严格意义上的经济（公有制经济）和政治意愿（社会主义制度）而非林业可持续发展。所以这两种产权制度在市场经济的发展中有其一定的弊端。公有产权制度最大的弊端是名义上产权是清晰的,所有人是存在的,实际上不存在具体的所有人,没有人真正关心所有权人的利益,只关心本部门利益、本单位利益和本行业的经济利益,对森林资源生态保护的社会公众利益则漠不关心。集体产权的森林经营模式是一种理论上的群众自治管理,同时又是一级享有一定行政职能的委托性管理机构,行使林区社会管理的某些职能。集体组织的这种双重属性,决定了其管理运行不可能按照合伙或合作等企业股权组合形式来全透明运行,不可能完全置于集体成员的监督之下。相对于公有产权,森林资源的私有产权本身对权利人进行财产的保值增值的激励,有利于森林资源产权的高效率。就森林生态保护而言,公有产权常常伴随着经营者的滥伐和非经营者的盗伐,最终导致森林资源的严重破坏;而私人产权则往往伴随着权利人对森林的尽量关注和爱护、有理性地适度采伐和细心恢复等,私人对个人森林资源财产的关照,主观上促进了私人森林资源财产权质量和数量的增加,客观上保护了森林资源可持续增长的资源基础,因而也促进了森林生态效益。

5、具有明显的不平等性 在法律关系的主体和内容上，现行森林法没有突出林农（公民）的主体中的主体地位（？？），而是将政府部门的利益凌驾于整个森林法的法律关系主体之中。 综观中国现行的所有林业法律法规，虽然有不少涉及保护林农利益的条款，但是，在所有有关责任的条款上，只有林农的责任条款，政府部门自己却很少涉及，尤其突出表现在有关行政许可和法律责任上。在行政许可上，对林农详细规定了这样那样的责任和义务，却没有只字片语规定政府部门自己的责任和义务；在法律责任上，有大量的对违法违规的林农的处罚措施，却没有规定政府部门事前防范、事后监督的责任和不作为应负的法律责任，尤其是涉及经济处罚方面，都是规定林业部门如何对违法违规林农进行经济处罚，却没有对这些经济处罚收入的去向做出规定。这种过分强化政府部门权力弱化政府部门责任义务，从而弱化公民权利强化公民责任义务的做法，造成了行政主体的义务与权利和行政相对人的义务与权力的不对等，是强调管理轻视服务的错误价值取向，是违背法律的科学性、公平性和平等性的。 另外，在林权上，没有体现林权所有者应该拥有的权力。无论在森林法上，还是在实际执法上，除了国有林外，其他林权所有者对其所拥有的森林资源没有实际的自由支配权。例如，在采伐上，无论是商品林，还是生态林，林权所有者都没有自由决定的权力；在林地的占用上，林权所有者更没有说话的权利，而是由地方官员说了算，要征用谁的就征用谁的，林地林木补偿愿意给多少就给多少，甚至还可以分文不给。这些极不正常的行为，既侵害了林农的利益，也严重地破坏了森林资源。 三、《森林法》修订的一些原则

1、社会公益性原则 在修订《森林法》时，应该坚持以可持续发展理论为指导，将改善生态环境、维护国土生态安全、加强生态环境建设放在优先地位，坚持“生态优先”和生态效益、经济效益和社会效益的统一，正确处理好保护、培育、利用森林资源的关系。修订《森林法》应该以调整完善林业政策为关键，全面落实《决定》的精神，充分体现我国在森林管理方面的新鲜经验，进一步加强如下几个方面：进一步明确森林权属，健全森林市场机制；森林资源的监测与生态环境评价，为可持续发展提供决策依据；切实保护天然林，保护湿地和野生动植物，扩大自然保护区，维护生物多样性；全面推进防护林体系建设，构建有效的生态屏障；加快造林绿化步伐，改善西部地区生态环境；实行退耕还林，加快恢复和扩大林草植被；大力发展人工林，积极开发非木质产品和生物资源；加快发展新兴林业和清洁林业生产，大幅度提高木材综合利用和林产品加工水平，促进林业产业升级，为国内外市场提供丰富的林产品；大力发展城市林业和社区林业，改善人居环境，建设生态文明城镇；大力发展农村林业，增加农民收入，改善农村生态环境；完善和增强森林服务功能，大力发展森林服务、森林文化和生态旅游，满足经济社会发展和人们日益增长的对森林产品及服务的需求，满足人们对新的生活时尚的需求和追求，努力实现山川秀美的宏伟目标。

2、市场调节原则 由于明晰的产权是适用市场机制和经济手段的重要基础和前提，因而在修订《森林法》时，首先应该进一步明晰森林资源产权。根据1998年《森林法》的规定，我国的森林资源所有权包括国家所有和集体所有两种，林木所有权包括国家、集体和个人三种所有权。没有就构成森林的各种要素（如林木，野生动物、植物和微生物，森林景观，林下资源，林木品种等）分别规定所有权、使用权，对森林集体所有权和林木个人所有权限制过多。这些都不利于对森林产品和林业适用市场机制和经济手段【3】。 《森林法》应该采用计划与市场相结合的方法，建立合理的税费政策、完善的市场机制，保护经营者的合法权益，促进我国森林资源的合理配置。以市场为导向，发展多种形式的开发利用机制。对林业应该实行轻税薄赋政策。 3、可持续发展原则 《决定》明确了可持续发展是我国林业的奋斗目标。可持续发展不仅是资源利用上的可持续，而且也是生态效益与社会效益上的可持续。要想实现森林资源的可持续发展，人们首先得在观念上树立林业的可持续发展思想，协调经济发展与森林生态发展之间的要求与矛盾。 目前国际社会已经就森林的管理、保存和可持续开发的原则达成共识。《关于森林问题的原则声明》强调：“森林资源和森林土地应以可持续的方式管理，以满足当代人和子孙后代在社会、经济、文化和精神方面的需要”；“环境保护和社会、经济发展中所有与森林和林区有关的方面均应加以一体化和全面化”；“国家政策和方案应考虑到森林的保存、管理和可持续开发与生产、消费、再循环和森林产品的最终处置有关的一切方面之间的关系”；“可持续的森林管理和利用应当依照国家发展政策和优先事项，并根据无害环境的国家准则进行”；“森林保存和可持续开发政策应与经济、贸易和其他有关政策相结合”。“可持续发展战略的思想核心在于正确规范人与自然之间、人与人之间的两大基本关系。” 【3】 《森林法》修订应突出可持续林业的观念，加强对可持续林业的全面调整。应该促进森林管理领域的一体化和全面化。森林资源包括森林、林木和林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物，它是林业可持续发展和生态建设的物质基础。加强森林的管理应该包括对上述各种森林资源和环境要素的综合管理、一体化管理。

4、社会参与原则 当代社会的自然化或生态化（指社会与自然日益的整合和融汇）突出地表现在生态社会或社会生态化的观念上。例如，森林一直被视为自然因素或环境因素，林业一直被视为人与森林进行物质交流的产业，但是随着环境问题的日益严重，城市森林和社会林业等概念开始形成。社会林业主要包括乡村社会林业、城市社会林业和特殊社区林业等3种类型。在全球社会发展日趋结构社区化、社区建设有序化、社区组织社会化的今天，各国日益重视林业发展与社区发展、社区建设、社区服务的关系，逐渐趋向以追求森林的生态价值、社会价值为主，兼顾经济价值的多目标方向。 因此，《森林法》应该加强有关公众参与植树造林、森林保护和森林管理的规定，充分发挥当地社区、当地居民和森林保护群众组织的力量，使当代林业成为既造福于当代、又造福于子孙后代的公益事业。

四、几个问题的探讨

1、确立《森林法》的林业基本法地位 林业是经济和社会可持续发展的重要物质基础，是生态建设最根本、最长期的重要措施；林业不仅是一个木材产业，还是经济社会可持续发展的一项基础产业和公益事业；林业不仅是国民经济的重要组成部分，更是生态建设的主体；林业建设是一项木材采伐加工工程，也是一项“生物工程”、“生命工程”和“环境保护工程”。作为林业基本法的《森林法》不仅要继续突出木材产业的重要作用，还要突出森林在生态建设中的重要作用，要体现以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变；要顺应世界，反映在森林经营思想和理论上发生的深刻变化，积极推进由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主的转变，由毁林开荒向退耕还林的转变，由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益的转变；由部门办林业向全社会办林业的转变。随着环境资源问题特别是森林资源问题的恶化，我国已初步形成以生态建设为主的可持续发展道路、以森林植被为主体的国土生态安全体系、以建设生态省（市、县、区）为核心的生态文明社会，改善森林生态环境、建设秀美山川日渐成为社会的主导要求。《森林法》只有体现以保障木材生产为主向以保障生态建设为主、走林业可持续发展道路的根本性转变，以森林生态保护和森林资源可持续利用基干法的面貌出现，摆脱狭窄的“行业阴影”或“行业枷锁”，才能形成全新和高效的森林法律机制和法律制度。 在修订《森林法》时，应该实现对《森林法》的立法宗旨、目的、指导思想和定性定位的重大调整，使《森林法》成为有关森林开发、利用、保护、改善及其管理的法律体系中的基本法，成为名副其实的林业基本法。 修订后的《森林法》应该成为森林资源法律子体系中的核心法律，林业行业的基本法律，即必须从《森林法》上反映当代新型林业和森林资源在我国经济、社会和环境建设中重要地位和全面作用。森林资源法是调整因森林开发、利用、保护及其管理所产生的各种社会关系的法律规范的总称，它是环境资源法律体系中的一个重要组成部分或子体系，《森林法》则是森林资源法子体系中的核心法律。

2、对森林的性质、特点和作用的科学认识 关于森林的性质和特点，可以从自然技术科学、人文社会科学等角度进行概括。从环境学、生态学以及环境经济学、环境资源法学的角度看，森林是一种自然资源、环境要素、国家财富、工业原料、生活条件。森林具有生态性、区域性、整体性、可再生性、有限性等特点。从法律角度看，森林既具有公共物品的性质，又具有私人物品的性质【3】。林木和林地可以为私人占有，林木和林地所提供的经济效益可以为私人独享，因而可以视为具有排他性的私人物品；森林中的迁徙物种、野生动物以及作为整体的森林往往不能被私人占有，森林的生态效益往往为不特定多数人共享，因而可以视为具有非排他性的公共物品。《森林法》的修订必须考虑上述特点。 森林是陆地生态系统的主体，是我国生态环境建设的主体，是我国生态安全的主要屏障，它同时具有生态、经济、社会效益。一是森林是人类和多种生物赖以生存发展的重要条件，是地球生命系统的能量库和自然资源库，是维系人与自然和谐统一的纽带。是人类以及其他各种生物赖以生存发展的基础。二是森林是重要的生态屏障和生态调节器。具有调节气候、防风固沙、涵养水源、调洪济枯、保持水土以及防治滑坡、泥石流等生态功能。在维护自然生态平衡和国土安全中处于其他任何生态系统都无法替代的重要地位。三是林业是国民经济的重要基础产业，是人类经济社会可持续发展的基础，发达的林业是国家富足、社会进步和社会文明的重要标志之一。森林作为绿色金库是一个国家兴衰的标志，森林的消长和林业的发达程度反映国家的兴盛程度。四是森林为人们提供人与自然和谐相处的森绿色文化，是滋养我国多民族文化的良壤沃土。森林包含丰富灿烂的文化内涵、鬼斧神工的天然艺术、如诗似画的风景名胜、赏心悦目的自然风光、价值连城的自然人文遗迹，具有满足人类生理、心理、精神、美学、娱乐、休闲、保健和旅游等多方面需求的文化艺术、宣传教育、美学休闲等社会功能。 《决定》明确了森林是陆地生态系统和生态环境建设的主体地位，在修订《森林法》时，不能只考虑森林的一种性质、特点和功能，忽视森林的其他性质、特点和功能，应该综合考虑森林的性质、特点和作用，从而充分、全面地发挥《森林法》的法律保障作用和调整功能。

3、体现当代环境资源法的基本理念 《决定》提出建设生态文明社会的主张，并将“山川秀美”作为“生态文明社会”的重要内涵。这一战略思想体现了生态优先、生态安全、生态文明和人与自然和谐等理念，《森林法》的修订应该体现这些基本理念。 “生态优先”或森林保护优先已成为新世纪林业发展和环境资源工作的主导思想，这不仅是对林业和环境资源工作认识上的一次重大飞跃，而且体现了国家对新世纪林业和环境资源工作发展的准确定位。确立生态建设为主的林业可持续发展道路，就是要在生态优先、森林保护优先的前提下，坚持森林可持续发展的理念，充分发挥林业的生态、经济、社会三大效益，正确认识和处理资源保护与发展、培育与利用的关系，实现可再生资源的多目标经营和可持续利用。 “生态安全”或环境安全是国家安全的重要组成部分，是维系一个国家经济社会可持续发展的基础。森林生态系统是地球陆地上覆盖面积最大、结构最复杂、生物多样性最丰富、功能最强大的自然生态系统，在维护自然生态平衡和国土安全中处于任何生态系统都无可替代的主体地位。建设以森林生态系统为主体和绿色屏障的国土生态安全体系，是国家可持续发展赋予新世纪林业的重大历史使命。 “生态文明”或环境文明是可持续发展的重要标志。建立生态文明的社会，要按照以人为本的发展观、不侵害后代人生存发展权的道德观、人与自然和谐相处的价值观，指导林业建设，改善生态环境，使人们在思想观念、科学教育、文学艺术、人文关怀诸方面都产生新的变化，在生产方式、消费方式、生活方式等各方面构建生态文明的新的社会形态。生态文明最重要的标志就是“人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活”。 生态优先、生态安全、生态文明的核心是正确处理和协调人与自然的关系、提倡和追求“人与自然的和谐共处”。《森林法》应该成为我国建设生态文明社会、实现人与自然和谐共处的重要法律保障。

4、重视林权保护与《物权法》衔接的问题 《决定》明确了一个核心，就是要对林业产权制度进行改革。要以产权制度改革为重点，让形式上的林权变为实实在在的林权，使所有、经营、处置和收益权在实践中得到统一，在法律上受到保护。在修订《森林法》时要充分理解《决定》精神，在法律上彻底解决束缚林业发展的核心问题。 如同其他行业一样，在林业经济中引入私人资本和民营机制，这是时代发展的必然。投入与收益平衡的规律也要求政府的决策者认识到，私人资本参与林业经济建设，必须能够获取相应的利润，否则就不可能吸引它们进入林业的市场动作当中。要激发和调动千百万森林经营者的劳动积极性。只有强化林地所有权和建立私人森林所有权，才能从根本上解决人心不稳和保障经营者权益的目的。 修订后的《森林法》应在明晰产权、确保林农基本林地稳定的前提下，保障各种社会主体依法以承包、租赁、转让、拍卖、协商等形式推动国家和集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转，加快国土绿化进程。应该坚持依法、自愿、有偿的原则，完善森林、林木、林地使用权依法流转制度。放宽放活宜林荒山、荒地、荒滩、荒沙的使用权，森林、林木和林地使用权可以依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。对不同经济成分的林业经营者的合法权益实行同等待遇和法律保障。 修订后的《森林法》应该按照商品林和公益林等不同类型，采取不同的经营管理体制和运行机制，对商品林应该按市场机制运作，对公益林应该加强行政管理和公众参与。对国有森林应该实行国家所有权、行政管理权，企业经营权的“三权分离”机制。大力发展非公有制林业，对公益林建设也可以实行公有民营或民有民营。

5、确立生态补偿制度（来源与使用） 《决定》17条明确了实行林业分类经营管理体制，公益林业要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设，《森林法》修订应该将其作为一个重要的内容。在法律上创设森林资源生态效益补偿制度，可以作为一种极其有效的调和剂，使人类的生存权、发展权与环境权并行不悖。一方面，国家充分保障公民的生存权、发展权，包括在合理限度内利用森林资源的权利；另一方面，森林资源又可以通过充足的补偿基金得到有效的营造、保育、维持和管理，并充分发挥其自我调节的功能。森林生态效益补偿机制，正是为了协调处理森林的经济效益、社会效益与生态效益等三种效益之间的关系，以及在此基础上协调和解决环境权与生存权、发展权之间的冲突。通过这种机制，国家对生态公益林的经营者的经济利益给予适当的补偿，使其生产和生活得以维持和发展，这是对其生存权和发展权的保护；同时，由于生态公益林经营者的生存权、发展权得到了充分的保障，生态环境质量将会明显提高，反过来有利于林区居民环境权的保护和实现。因此，协调和解决环境权与生存权、发展权之间的冲突乃是森林生态效益补偿制度产生与发展的价值动因，也是其正当性与合理性的法理依据之所在。 森林资源生态效益补偿制度的重要内容包括补偿资金的筹措。在市场经济条件下，必须解放思想，广开门路，扩大主体，分散风险，提高筹措基金的效率。一是国家财政拨款。生态公益林的主导作用是其生态功能，受益的是全社会，各级政府应是森林生态效益的主要购买者。二是征收生态安全保险金。建议对每一从事砍伐、经营木材产业的组织和个人在获准砍伐资格时，缴纳一定比例的保险金，以维护、恢复森林资源生态安全。三是向受益人收取森林资源生态补偿费。如碳排放、工业用水和城镇居民生活用水用电，木材利用，征用、占用林地，狩猎，野生动物经营利用、森林旅游，风景区的商业活动等。四是公开募集。可以向社会筹集资金，其来源渠道可以是国际组织、外国政府和国内单位、个人的捐款或援助。五是林业部门补偿。林业部门从育林基金或造林更新费中提取部分公益林补偿基金，主要用于公益林的病虫害防治、护林防火、科学研究等。六是发行生态彩票。由中央政府授权并下达发行额度，县级以上人民政府通过发行生态彩票的方式，向社会公众募集森林资源生态补偿基金等等。

6、社会参与的广泛性 《决定》明确了全社会办林业的基本方针，动员全社会力量关心和支持林业工作。国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。《决定》重申了全民义务植树运动，并鼓励军队、社会团体、外商造林和群众造林，形成多主体、多层次、多形式的造林绿化。这些都显示了林业的全民参与性。 《森林法》的修订应该加强对公众参与等社会调整机制的采用，当代社会的自然化或生态化突出地表现在生态社会或社会生态化的观念上。随着环境问题的日益严重，社会林业等概念开始形成。所谓社会林业，主要包括乡村社会林业（包括乡村林业、村社林业、庭院林业、小流域林业等）、城市社会林业（包括城市林业、公园林业、城郊林业）和特殊社区林业（包括矿区林业、厂区林业、营区林业、垦区林业、铁路林业）等3种类型。在全球社会发展日趋结构社区化、社区建设有序化、社区组织社会化的今天，各国日益重视林业发展与社区发展、社区建设、社区服务的关系，逐渐趋向以追求森林的生态价值、社会价值为主，兼顾经济价值的多目标方向。正如《中国可持续发展林业战略研究总论》所指出的，“21世纪人类对生存环境的总体需求，是返璞归真，回归自然，建立人与自然协调和谐的关系。人们对国土大环境的向往是实现山川秀美、生态良好，对生存小环境的向往是绿化、美化、净化。” 因此，《森林法》应该加强有关公众参与植树造林、森林保护和森林管理的规定，充分发挥当地社区、当地居民和当地群众组织的力量，使当代林业成为既造福于当代、又造福于子孙后代的公益事业。

7、强化管理与《许可法》衔接的问题 要完成《决定》所确定的宏伟目标，加强管理是一个非常重要的手段。在林业分类经营管理体制下，要强化生态安全和生物多样性方面的监管，要加强对林业产业发展的引导和调控，加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转等，必须加强林业的管理。 修订《森林法》，必须注重资源认证方面管理。为了确保森林经营者的权益，对所有权、经营权、管理权要由林业主管部门进行认证，要对生态公益林进行严格的认证，才能保证公益林所有权、经营权者得到应有的补偿。只有对林地权属的认证，才能避免权属的纠纷，保证社会的稳定。对林业部门管理的自然保护区、湿地、森林公园的建立进行许可，保证林业主管部门代表国家行使权利、确保生态安全和生物多样性的保护。对林产品加工经营、有害生物疫区木材加工、野生动植物的驯养繁殖、经营利用的许可，确保林产品的繁荣和有序。对森林资源资产评估资质、林业（森林景观）调查规划设计资质、绿化造林施工资质等中介结构的管理许可，促进市场的公平竞争，调动经营者投资开发的积极性，促进合理流转。 要加大林业执法力度，严格森林和野生动植物资源保护管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物等违法犯罪行为，严禁随意采挖野生植物。就要明确林业行政执法主体的合法性（如自然保护区是否有行政执法权，法律应予以明确）和执法监督队伍素质。林业行政执法人员应当持有国务院林业主管部门统一颁发的《林业行政执法证》。 林业行政许可是一个严肃的问题，要做好《森林法》与《行政许可法》的条款衔接工作。

8、规划的重要性 《决定》把林业工程建设放在重要的位置，对近年来的天然林保护工程、退耕还林（草）工程、防护林体系工程、防沙治沙工程、野生动植物保护及自然保护区工程、林业产业基地工程的建设等六大重点工程提出了要求，由于重点工程的建设不管是十年、五十年，都是阶段性的工作，不可能写入《森林法》中。但是，林业工程建设是按照国家生态建设的需要进行的，所以在《森林法》的修订中，必须明确林业规划的法律地位。 《决定》明确了各级党委和政府要高度重视林业工作。要充分认识加强林业建设对实施可持续发展战略、全面建设小康社会的重要性和紧迫性，将其纳入国民经济和社会发展规划，对关系国计民生的重点生态工程建设，国家财政要重点保证；地方规划的区域性生态工程建设投资，要纳入地方财政预算；部门规划的配套生态工程建设投资，要纳入相关工程的总体预算。

9、“绿色GDP”的法律地位 “绿色GDP”就是从传统意义上的GDP中扣除不属于真正财富积累的部分，也就是要扣除对生态资源造成损失的那部分成本，加强资源环境经济核算，把自然资源的核算纳入国民经济核算体系和经济效益指标体系。例如，在国民经济核算体系（SNA）中心框架之外，构造卫星核算体系，建立绿色国民核算体系的尝试，实施综合环境与经济核算体系（SEEA）的设想等。其目的在于，在尽可能保持现有国民帐户体系的概念和原则的情况下，将环境数据融合进现存的国民帐户系统中。 《决定》要求坚持并完善林业建设任期目标管理责任制。要合理划分中央和地方政府在林业建设方面的事权。各级地方政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。各级地方党委组织部门和纪检监察机关，要把责任制的落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。 因此，需要在修订《森林法》的时候，应当考虑列入关于“绿色GDP”的规定，加强对地方长官林业工作的绩效考核，促进上下齐力，共同建设山川秀美、生态和谐、可持续发展的社会主义现代化国家而努力。

参考文献： 【1】、《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》 【2】、《中国经济法理论与实务》主编：杨炳芝 【3】、论《森林法》修订的几个问题 蔡守秋 笔者简介： 余久华，男，1965年生，高级工程师，百山祖国家级自然保护区管理处副处长，浙江大学行政管理本科毕业，主持百山祖保护区的管理工作十余年，建立了我国自然保护区第一个自然保护区的综合平台——中国自然保护区网（www.nre.cn），撰写了《我国自然保护区存在的问题与对策》等相关文章十余篇，爱好登山、摄影、电脑网络。 联系电话：0578-6218597 Hhttp：// www.nre.cn Emailnature365@gmail.com