摘 要： 公众参与这一环境管理与环境立法的基本原则，因其抽象性造成适用上的不便，甚至使得其在立法与实践的诸多环节都处于尴尬境地。那么，这一体现环境人权、贯彻民主的具有重要指导意义的原则，如何才能发挥应有的效用呢？本人试从环境权的角度进行解读，集中阐释了环境权对公众参与原则实现的促进及基础性作用，并就相关的立法问题尤其是公众参与原则的最终实现提出立法完善的意见。 关键字: 公共参与原则 环境权 立法完善 环境资源作为最为典型的公共物品，具有显著的消费非竞争性与非排他性，其与每个公民密切相关，因此公众参与这一民主性原则必然成为环境管理及现代环境立法的一项基础性原则。公众参与原则根源于环保事业的全局性，其核心内容为所有公众有参与环境保护管理的权利和义务，从而参与环保事业。然而，公众参与原则这至关重要的民主原则不应单纯具有宣言性质、体现为抽象的指导意义，更不应是“空中楼阁”，其坚实的根基应该就是公民的环境权。下面我将从三方面就此问题进行论证。

一、环境权的崛起与公众参与原则的发展

环境权理论的崛起大大促进了公民参与原则这一环境管理和立法的基本原则的发展与具体化。环境权的讨论和研究始于上世纪60年代。美国（1969年《国家环境政策法》）、日本（1969年《东京都公害防止条例》）、欧洲（1973年《欧洲自然资源人权草案》）及各国宪法（《德国宪法》第15条、《波兰宪法》第71条等）相继确立了环境权理论。其中最引人注目的是1972年联合国召开的第一次人类环境会议通过的《联合国人类环境宣言》，该宣言明确确认“人类有权在一个能够过尊严和福利的生活环境中享受自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。”该宣言的签署通过，标志着环境理论在世界范围内的确立。环境权理论的产生一方面是战后人权意识的觉醒和人权运动高涨的结果，同时又是摆脱公害救济理论困境的尝试。环境权是“为了保护环境不受破坏，我们拥有的支配环境和享受良好的环境权利；基于此权利，对于那些污染环境，妨害或将要妨害我们的舒适生活的行为，我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利。”故而，不论是“我们拥有的支配环境和享受良好的环境权利”抑或“我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利”无不体现出了公众参与的原则。环境权理论至今仍是环境立法指导思想之一，此理论的崛起促进了公众参与原则的实现。

二、环境权的确立是公众参与原则的实现的基石

环境权主要包括以下四方面的内容： 一是优良环境享有权，即公民有要求享受优良（即健康、安全和舒适）环境的权利； 二是恶化环境拒绝权，即公民有拒绝恶化环境（即水气污染、噪音、自然景观受损等）的 权利；三是环境知情权，即公民有知晓环境资源生态状况的权利；四是环境参与权，即公民有参与环境保护的权利。环境权是现代生活中的一项基本人权，是对传统上的生存权的升华。将环境权作为一项具体的权利加以确定，打破了传统的环境管理模式，无疑使得公民参与的实为现实，不再是无根基的“空中楼阁”，成为构筑环境法体系的基石，更是公民参与这带有宣言性质民主原则的基石。环境权的确立，重建了公民与国家的关系。根据公共托管的理论，政府的环境管理权力是产生于全体公民的委托即公民让渡自己的私权利为公权力，因此公权力应服务于人民权利，耄事实上，一方面公民大量纳税以维持环境管理制度，另一方面却不能处理与自己有关的环境事务。环境权要求整个环境管理以公民的环境权为中心，以公民的权利制约政府的权力。当政府不履行其环境管理的义务或履行不恰当时，公民有恶化环境拒绝权有权向法院起诉，促使政府改正错误并负担赔偿责任。当公民之间的环境权益发生冲突时，在某种程度上可以通过政府以外的仲裁、司法或其他准司法程序予以解决，使公民获得一定程度上的意志自治权。确保了公众参与拥有法定的、确实的参与途径与救济手段。

三、我国现有法上的环境权与公众参与原则观念及其立法完善

（一）我国法律上的环境权 我国宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。我国没有在立法上明确环境权，只是通过立法保护主体某一方面的环境权利，或某一具体环境权利的间接方式，来体现对抽象的环境权的法律保护。这就使我国的环境法治举步维艰，与现代化的法治还存有相当距离。

（二）我国法律上的公众参与原则 环境保护法规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”该规定从对环境污染破坏者的检举和控告方面赋予了公众参与环境保护的权利。该发关于“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”的规定，可以说是国家鼓励公众参与环境保护的措施之一。该法规定的国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报的制度，是公众参与原则中知情权的具体体现。然而，仅仅上述内容保证公众参与的实现是远远不够的，还有待立法上进一步具体化。

（三）环境权与公众参与原则的立法完善 我国的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等都对公民享有监督、检举和控告的权利作了规定，然而这些立法是过于抽象，在实践中公民如何真正有效地参与环境管理，参与监督以及检举，还存在许多困难，如缺乏具体形式权利的形式、程序和有关具体的法律规定。公众参与原则的具体化要求环境权立法更加完善，建立以环境权为核心的环境法体系。 如今， 我国已确立了建立社会主义市场经济的改革目标模式，这为我国建构以政府主控、公众参与的环境法体系带来了契机。在市场经济条件下，法律始终是以对人的权利保护作为其关怀的，环境权作为一项基本人权，也必将得到高度的重视和充分的尊重。为促公众参与原则的实现，关于环境权的立法完善应注重以下几个方面：（1）环境权应作为宪法规定的基本权利之一。环境权只有作为公民的一项基本权利在宪法中加以明确肯定，才能使环境权在环境法律体系中居于核心和基础的地位，成为环境立法的依据。让一切环境管理活动都围绕公民的环境权展开，摒弃以前国家权力至上的旧观念。环境权的明确，使得优良环境享有权、恶化环境拒绝权、环境知情权、环境参与权等著具体权利得到法定保障，为公民提起有关环境的行政诉讼和请求国家赔偿提供依据，任何国家机关、社会团体和个人都无权剥夺或干涉公民的环境权，最终促使公众参与环保事业，落实公众参与原则。（2）以环境权为基础，建立和完善我国的环保诉讼制度。环境权的实现，必须借助于制度模式和组织结构的力量。若环境权仅仅停留在纸面上或“宣言性”的观念中，就根本不能成为决定性的力量。为了保障公民的环境权，促成公民参与及环境有效治理，我们可以探索属于行政诉讼门类之下公民诉讼与环境监督诉讼，解决现有诉讼的“尴尬”境况，也可以试图建立简易的环境纠纷处理制度降低诉讼成本等。 (3) 关于完善公众参与的相关立法，要改变以往立法存在的共性问题，如偏重事后程序、过于笼统，规范了程序、未规范相应责任作保障等，应为公众参与提供具体的、可操作的程序性规定。譬如，环境影响评价的相关立法应当对公众参与环境影响评价的“参与者”、参与方式、参与程序、参与的保障以及参与的前提条件——环境信息公开等实体与程序问题加以明确规定，以保障公众对政府决策的参与和事前监督作用。

（4）立法中体现规范非政府组织的地位及权利义务关系，充分发挥非政府组织（NGO）的作用，使得公民参与在实践中有组织可以依托、有途径可以实现。比如，建立对非政府组织意见的信息回馈机制，从而提高公众参与的积极性和化解矛盾与纠纷，赋予非政府组织参与国家立法的相关权利等。

参考书目： 1．吕忠梅：《论公民环境权》，载《法学研究》1995年第6期 2．林 喆：《环境权：人类与社会和自然的契约》，载于《学习时报》2004年7月 3．金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社 4．田联春：《环境权的立法保护》法学，1994，第6期 5．潘岳：《环境保护与公众参与》，载于《理论前沿》，2004年第13期 6．邓庭辉：《论我国环境保护公众参与的法律制度》，载于《环境科学动态》，2004年第2期 7．吕忠梅：《环境诉讼初探—有没有环境诉讼》，载于《环境资源法论丛》第3卷 真